Resumen El presente documento plantea la importancia actual que representa la minería en Colombia, qué se está haciendo en el país al respecto y cómo se debe manejar el sistema minero para que uno de los productos más importantes de exportación,




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títuloResumen El presente documento plantea la importancia actual que representa la minería en Colombia, qué se está haciendo en el país al respecto y cómo se debe manejar el sistema minero para que uno de los productos más importantes de exportación,
fecha de publicación04.02.2016
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La minería en Colombia: Los retos de una locomotora en riesgo.

Resumen

El presente documento plantea la importancia actual que representa la minería en Colombia, qué se está haciendo en el país al respecto y cómo se debe manejar el sistema minero para que uno de los productos más importantes de exportación, pueda ser viable como sector de desarrollo del país.
Abstract: The present document expose the importance that represents the mining industry in Colombia, what the country is doing about it and how can be the situation improved, so this resources can be profitable in the best way, looking for the right development of this important sector in Colombia.
Palabras clave: Minería, Inversión Extranjera Directa, commodities, extracción, explotación, derechos de propiedad, legalización.
Key words: Mining, Foreign Direct Investment, commodities, extraction, exploitation, rights of property, legalization.
La minería hoy.
En primer término, es necesario aclarar que de acuerdo con Luis Jorge Garay, “la minería no es un sector sino un sistema complejo.”(Garay, 2014). En la década de los ochenta, Colombia vivió su primera bonanza minera. Desde ese momento, ha sido un país fuertemente dependiente de los recursos extraíbles del sector primario, como por ejemplo los recursos naturales los cuales se caracterizan por ser un factor llamativo para la inversión extranjera. De acuerdo con el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014, se describió al sistema minero-energético como la locomotora de desarrollo económico (Unidad de Planeación Minero-energética, 2013), implementado desde el gobierno del Presidente Álvaro Uribe Vélez y continuado por el Presidente Juan Manuel Santos (González, 2013).

En la actualidad, de acuerdo con el ranking mundial sobre la producción de minerales, Colombia ocupa el séptimo lugar, (Martínez, 2013, pp.18) caracterizado por ser el primero en exportación de esmeraldas y de carbón térmico (Martínez, 2013,pp12). El boom minero fue incentivado por la fuerte demanda de países industrializados y en vía de desarrollo, al igual que el incremento de la Inversión Extranjera Directa (IED) que para el período del 2012 su participación en la minería fue de un 24,5% (Martínez, 2013). Debido a esta bonanza minera, el sistema minero-energético contribuyó un 2,3% en el PIB nacional para el período del 2012 (Martínez, 2013,pp 5), especialmente lo que concierna carbón, minerales metálicos (níquel y cobre) y minerales no metálicos (esmeraldas y oro).
Por su parte, Colombia ha incrementado el ritmo de extracción de los recursos naturales, por lo que en el período comprendido entre los años 2000 a 2012 el crecimiento promedio anual de la minería fue de un 6,6% (Martínez, 2013, pp 6). No obstante, para poder aprovechar los beneficios resultantes del boom minero se debe ir de la mano con factores como la infraestructura, el trabajo decente, educación, inclusión social, titularización y sin duda, la protección al medio ambiente y desarrollo sostenible. Desafortunadamente, Colombia se encuentra atrasada en dichos factores. Entre los más significativos están: la precariedad de los títulos mineros, que de acuerdo con el Censo Minero Departamental, 2010-2011, hay 10 departamentos con un 80% de Unidades de Producción Minera (UPM) sin un título minero (Ministerio de Minas y Energía, 2011). Esta ilegalidad, contribuye a un mal manejo del medio ambiente y deja a un lado a las comunidades que muchas veces se encuentran en los lugares de explotación minera.
Igualmente, el sistema minero-energético es importante en términos de recursos para el Estado, especialmente para los municipios y departamentos que se obtienen por ejemplo a través de las regalías. Estas para el período de enero a mayo de 2013 se contabilizaron por un valor de $285.118.426.575.oo pesos (Ministerio de Minas y Energía, 2013)1. Además, también se encuentra el impuesto de renta el cual deben pagar las empresas de acuerdo al monto de sus utilidades (Rudas, 2012), que en Colombia oscila entre el 12 y 13 % mientras que debería ser de un 30%, por sus implicaciones ambientales. (Garay, 2014)
De esta manera, si bien es sabido que la minería puede contribuir significativamente al auge económico, la problemática que puede derivarse de una actividad que no está siendo controlada es ¿está Colombia preparada para enfrentar las condiciones de un auge en la extracción minera? Así, el presente artículo busca analizar las causas principales que inciden en el hecho de que la actividad minera no pueda ser aprovechada como la locomotora de crecimiento que podría llegar a ser, para lo cual se harán propuestas sobre qué se podría hacer al respecto y finalmente unas consideraciones finales.
¿Qué sucede y qué falta para la locomotora minera?

En el año 1991, Colombia adoptó una nueva Constitución que se caracteriza por respetar y tener en cuenta el medio ambiente y el desarrollo sostenible.2 Así mismo, la sentencia C-339/02 propende por “los recursos naturales y el derecho al ambiente sano”, y la sentencia C-595/10 que trata el tema sobre la culpa y el dolo en material de daño ambiental. Para poder realizar extracción de recursos naturales, se requiere la obtención de licencias ambientales aprobadas por un nuevo organismo creado por el actual gobierno, llamado Agencia Nacional Minera “centrada en el estudio de las solicitudes de títulos mineros y obligada a revocar títulos que fueron asignados en el pasado que no cumplen con los requisitos” (Rudas, 2012). Si bien existe regulación diversa en torno a este tema y “Colombia es reconocida por tener una de las mejores legislaciones en relación con el medio ambiente, no significa que esta se cumpla” (Garay, 2014).
Siendo así, si bien el Estado es dueño del subsuelo, es decir tiene derechos sobre el mismo, también tiene obligaciones entre las cuales está el cuidado al medio ambiente. Realizar actividad minera tiene un impacto significativo en el agua, aire y subsuelo. Para ejemplificar, mientras que se requieren 0,3 litros de agua por gramo de papa, para un gramo de oro se utilizan de 460 a 1.060 litros de agua (Londoño, 2013). La minería ilegal, no cumple con los estándares mínimos para la explotación y en gran parte es efectuada por grupos ilegales que, gracias a las ganancias que trae por ejemplo la extracción del oro3, son llamativos para el financiamiento de sus actividades por fuera del marco de la ley. Desafortunadamente, a causa de la precariedad en la ejecución de las leyes y procesos que lo reglamentan para poder cumplir con la demanda de recursos, el impacto en el medio ambiente ha sido desastroso. Los residuos tóxicos del uso del mercurio generan problemas en la salud de los pequeños grupos de los trabajadores ilegales, así como una fuerte contaminación del agua y medio ambiente (Cabrera y Fierro, 2013, pp 106).
Debido en gran parte a la aceleración de la explotación minera por la fuerte demanda a nivel internacional, la Inversión Extranjera Directa y los altos precios de los commodities en el exterior, Colombia aumentó el volumen de su producción minera. De esta manera, el país no está preparado para asumir una locomotora de desarrollo que gire en torno a la explotación de recursos si no se cumplen los requerimientos básicos para efectuarla. Así, como dejar a un lado la inclusión del medio ambiente en la explotación de recursos del sector primario, puede traer consecuencias adversas al desarrollo. En el futuro, no se tiene certeza de si se podrá extraer la misma cantidad de minerales por causa del detrimento al medio ambiente y en consecuencia se genere una desaceleración económica, debido a la gran dependencia de Colombia de los recursos naturales.
Por otro lado, hay que resaltar que la minería puede generar mayor nivel de empleo. Como se mencionó anteriormente, debido a que el Estado es el dueño de los recursos naturales tiene el deber de asegurar e incentivar a las empresas a aumentar la demanda de mano de obra. Adicionalmente, porque este hecho puede traer consigo la reducción de la minería ilegal y el trabajo informal. Para ello entonces es necesario, en primer lugar, mejorar la educación y la capacitación de los mineros. De acuerdo con el Censo Minero Departamental 2010-2011, de un total de 102.742 mineros, el 9,8% es analfabeta y sólo el 3,5% tiene un título técnico (Ministerio de Minas y Energía, 2011). De esta manera, es una responsabilidad del Estado y de las empresas privadas mineras de proveer empleo, que si bien para la actividad minera la demanda de la mano de obra es muy baja, esta se debe incentivar a través del trabajo decente. Así, se provee empleo con seguro para riesgos laborales, seguridad social, salario y capacitación, lo cual reduciría el nivel de ilegalidad de este sector.
En efecto, al generar mayor empleo se está incluyendo y otorgándole mejores condiciones de vida a las personas que habitan en las zonas en las cuales se explotan los recursos naturales. “Esta meta de crecimiento de la economía viene igualmente acompañada de una expectativa de mayor crecimiento del empleo, el cual pasaría de generar 1,5 millones durante el período si se mantuviera la línea base, a generar 2,4 millones de empleos con las políticas del Plan.”(Rudas, 2012,pp 152) Lo anterior debido a que mejora su capacidad adquisitiva y por lo tanto su poder de compra, que al final dinamiza la economía y da cumplimiento a uno de los pilares del Plan Nacional de Desarrollo como lo son las “locomotoras para el crecimiento y la generación de empleo” (PND, 2010). Siendo así, hasta que Colombia no tenga una fuerza laboral capacitada y con el conocimiento adecuado de la geografía y las zonas que van a ser explotadas, el país no va a poder hacer que sus recursos generen frutos para el desarrollo del país, en una perspectiva de corto y largo plazo.
Acto seguido, el factor del bienestar social de la población es fundamental en el proceso de extracción de recursos naturales. Lo anterior puede realizarse mediante consultas a la población del lugar, teniendo en cuenta que debe primar el interés general por encima del particular (Garay, 2014). Esto es necesario puesto que el 99% del oro y el 95% del carbón son exportados en su totalidad (Cabrera y Fierro, 2013, pp 98) y es donde el Estado juega aquí un papel fundamental puesto que el sector minero tiene gran peso “en la generación de ingresos tributarios nacionales”( Rudas, 2012,pp 153) ya sea mediante el recaudo del IVA o de las rentas que se recogen de las empresas mineras. Con ellas se debe propender a generar mayor bienestar social mediante la distribución equitativa de dichos recaudos.
En este contexto, las regalías son fundamentales para el desarrollo de los municipios y departamentos. En momentos de bonanza es esencial que se hagan reservas de ganancias para poder enfrentar una disminución de precios o de la demanda. Estos recursos entonces son esenciales para que el gobierno, mediante el gasto público, pueda generar un servicio a la población acorde a su necesidad. Por esta razón, si no se tiene en cuenta un sistema tributario adecuado y distribución de las regalías, es muy difícil que Colombia logre que gracias a la explotación minera, se contribuya a mejorar el desarrollo del país. Si por el contrario, la distribución se hace eficaz y eficientemente, más allá de ayudar al desarrollo de los municipios y departamentos, se está involucrando a la sociedad en la toma de decisiones, dado que sus peticiones están siendo tenidas en cuenta.
Retos venideros.
De acuerdo con lo anterior, Colombia tiene muchos retos que enfrentar para poder considerar al sistema minero como la locomotora de desarrollo. Entre estos se puede encontrar, primero el necesario cumplimiento de las reglamentaciones, leyes y procedimientos adecuados para la extracción de recursos del sector primario de la economía. Esto supone que no son necesarias más leyes que lo dictaminen sino propender por su eficiente ejecución. Para ello es conveniente que actúen conjuntamente el Ministerio de Minas y Energía, la Agencia Nacional Minera, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y las entidades departamentales con el fin de incrementar el otorgamiento de títulos mineros y el conocimiento de qué áreas van a ser explotadas. No obstante, para que esto sea posible, ante todo debe hacerse un registro de las zonas que se pueden explotar teniendo en cuenta el impacto al medio ambiente, la inclusión de las comunidades, la población que reside en esas zonas y la distribución de los beneficios fiscales, en cumplimiento de sus derechos. Todos estos sectores están directamente relacionados con las reglas que se establezcan de participación en los beneficios (directos e indirectos), así como en las responsabilidades que se asignen a cada uno para cubrir los costos o cargas (igualmente directos e indirectos) derivados de esta actividad.” (Rudas y Espitia, 2012, pp. 125)
Derivado de lo anterior, ¿quién se hace responsable por los costos ambientales generados por la explotación minera? Esta es una pregunta difícil de responder porque de acuerdo con el derecho económico, para poder determinar en cabeza de quién está asignada la propiedad es necesario definir claramente los derechos de la misma, con el fin de que pueda haber universalidad, exclusividad y transferibilidad (Pinzón, 2010). Como en Colombia, estos derechos no están bien definidos, no se puede determinar quién se hace responsable por la externalidad negativa que genera la minería. Debido a que el medio ambiente es un bien público, la actividad minera debería hacerse responsable por el impacto ambiental que tiene consecuencias a largo plazo. De esta manera, retomando lo dicho por Luis Jorge Garay, una solución pigouviana al impacto ambiental sería lo ideal de manera que se pague por el detrimento al medio ambiente, beneficiando el cuidado de este bien público.
En segundo lugar, con el fin de que Colombia pueda cumplir con las metas del Plan Nacional de Desarrollo, entre las que se encuentran la explotación de recursos naturales y el cumplimiento del desarrollo, debe haber un cambio en las políticas mineras para que sirvan como la locomotora económica del país. Desafortunadamente, Colombia depende del sector primario de la economía, pues exporta gran cantidad de los recursos que explota. De esta manera, recordando la teoría desarrollada por David Ricardo sobre las ventajas comparativas, Colombia se ha “especializado” fuertemente en el sistema minero para exportación, importando gran cantidad de maquinaria y equipos de industria. Sin embargo, el problema reside en que no hay innovación tecnológica. Esto puede traer como consecuencia un daño en el medio ambiente por el uso inadecuado de maquinaria no especializada en la explotación de minería.
Colombia debe evitar caer en el fenómeno de la “maldición de los recursos”. Este hecho supone que si bien un país es abundante en recursos naturales lo que podría generar altos ingresos para las empresas y el Estado, no hay responsabilidad con la población de satisfacer sus necesidades mediante la recolección de impuestos y de los ingresos de las regalías. Por lo tanto, lo que parecería ser una bendición para los municipios y departamentos, se convierte en una maldición. (De la torre, 2011). El país debería entonces, diversificar la economía y no concentrar todas sus fuerzas en un sólo sector productivo, pues la gran dependencia de la Inversión Extranjera Directa y de los altos precios de los commodities en el exterior, en caso de que alguno de estos factores disminuya, no se caiga en recesión o estancamiento de la economía. Para ello también es necesario que “siguiendo la orientación de la regla fiscal, el Plan considera que durante la bonanza se debe ahorrar para poder gastar durante la crisis. Supone que el ahorro financiero es la mejor protección frente a las crisis futuras.” (González, 2011)
En tercer lugar, con relación a lo anterior, al diversificar la economía se evitaría que Colombia padezca la enfermedad holandesa. Lo anterior es producto de la fuerte exportación de recursos naturales, que genera grandes entradas de dinero en la economía y por consiguiente una apreciación del peso colombiano; que en vez de generar bienestar, puede empeorar las condiciones económicas internas. Si bien,
en los últimos años se han instrumentado reformas institucionales para darle una mejor organización al sector minero, ordenar el gasto público, ahorrar parte de los excedentes y administrar mejor las rentas mineras, con transparencia y equidad. Pero no han podido evitarse todos los problemas típicos de la bonanza de productos primarios, en particular los asociados a la pérdida de competitividad de la producción de sectores distintos del boom.” (Martínez, 2013, pp. 53)
En cuarto lugar, existe un dilema acerca de qué hacer con los impuestos establecidos a las grandes empresas mineras. Por un lado se considera que entre más se grave a las empresas, más beneficios hay para el gobierno (World Bank, 2006) y por consiguiente para la sociedad, retribuida en gasto público. Pero esto a su vez, perjudica las ganancias de las empresas y puede llegar a desincentivar su producción y la Inversión Extranjera. En consecuencia, es necesario establecer cuál es el óptimo en términos impositivos con que se debe gravar a las empresas. Para ello, hay que tener en cuenta la volatilidad de los commodities y el impacto que esto genera en la producción minera. Así, el Estado ha concedido a las mineras deducciones de impuestos como cuando “se eliminó desde 2007 el impuesto por remesa de utilidades al exterior, se subsidió el combustible de grandes empresas desde 2005 a 2010. Sumado a esto, el Gobierno permitió la deducción del IVA a las importaciones.” (Londoño, 2012). No obstante, surge nuevamente el debate sobre si al gobierno colombiano le falta establecer un punto de equilibrio de los impuestos teniendo en cuenta: la necesidad de obtener recursos con los cuales generar proyectos que beneficien a la comunidad, pero también buscando que las empresas no pierdan en exceso como consecuencia de los altos impuestos. La idea entonces es que la minería no beneficie a una sola parte de la población involucrada, sino lograr un bienestar general lo más equitativo posible.
Y a futuro…
Como consideración final, el desarrollo del sistema minero involucra prácticamente todos los sectores de la sociedad. Si bien, la minería es una actividad que contribuye significativamente al aumento del PIB y de ingresos en regalías, no necesariamente significa que se esté propendiendo por el desarrollo económico del país. Es decir que para poder hablar de desarrollo se requiere abarcar los sectores directamente influenciados por dicha actividad. Así, la generación de empleo en condiciones decentes es necesario para asegurar una adecuada explotación de los recursos, acompañado de una capacitación y conocimientos necesarios. También, el involucramiento de la sociedad es esencial pues para muchas comunidades los territorios mineros forman parte de su vida y cultura. Pero sin duda, uno de los factores más espinosos en la explotación de recursos naturales es el cuidado del medio ambiente y la asignación de derechos de propiedad factor que ayudaría determinar quién se hace responsable por el daño al bien público y también a reducir el nivel de ilegalidad de la actividad minera.
Si Colombia, que depende en gran medida de la exportación de recursos primarios, no hace uso adecuado de estos, seguramente en un futuro su extracción va a ser más difícil y las consecuencias medioambientales serán irreversibles. Para contribuir a mejorar dicha situación, es necesario que el gobierno implemente programas de capacitación de la sociedad para mostrar la importancia del cuidado del medio ambiente. Sin duda, para todo lo anterior se requieren ingresos, que pueden ser obtenidos de la bonanza minera por medio de los recaudos tributarios de las empresas mineras y de las regalías. Finalmente, la minería hoy no es cuestión de recursos ni de legislaciones, sino de tiempo. Entre más rápido se actúe por medio del acompañamiento del gobierno y una inclusión de la sociedad, quizás se pueda desacelerar el ritmo de la extracción y comenzar con un manejo adecuado de los recursos naturales no renovables.

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Libros
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Rudas, G (2012) Minería e hidrocarburos en Colombia: ¿sostenibles para las finanzas públicas y el desarrollo? Bogotá. Universidad Nacional de Colombia. P.p: 151-178.


1 Este valor corresponde a minerales como el carbón, níquel, metales preciosos, esmeraldas, hierro, roca fosfórica, sal, yeso y calizas.

2 Ej: Artículo 80 de la Constitución Política de Colombia

3 La bonanza del oro se explica porque el precio de este metal precioso pasó de “16.000 pesos el gramo en 2000 a 87.000 pesos, hoy.” (Semana, 2013)

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