Sistema general de riesgos profesionales legalidad de la tabla de clasificación de actividades económicas / riesgos profesionales clasificación de actividades económicas: Legalidad / consejo nacional de riesgos profesionales concepto técnico en decreto del Gobierno Nacional






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SISTEMA GENERAL DE RIESGOS PROFESIONALES - Legalidad de la tabla de clasificación de actividades económicas / RIESGOS PROFESIONALES - Clasificación de actividades económicas: Legalidad / CONSEJO NACIONAL DE RIESGOS PROFESIONALES - Concepto técnico en decreto del Gobierno Nacional
El Decreto acusado, como se deduce de su contenido, se fundamentó en el artículo 189-11 de la Carta Política, y en el parágrafo del artículo 28 del Decreto Ley 1295 de 1994, normas que prevén: (…). 1. El artículo 189-11 de la Constitución Nacional, como lo reconoce el actor, le otorga al Presidente de la República la potestad para reglamentar la ley, la que, si bien es cierto está limitada y determinada al texto de la misma, esta facultad no se limita a repetir el texto de las leyes sino que sus reglamentos gozan de un margen amplio de regulación, de manera que hagan efectiva y eficiente la ley, como ya lo ha precisado la Sala en reiterados pronunciamientos. La norma acusada, que es un Decreto Reglamentario, se expidió con fundamento en la facultad reglamentaria otorgada por la Constitución (artículo 189-11), sin embargo, con base en el artículo 28 del Decreto Ley 1295 de 1994, norma antes transcrita, el mismo Gobierno señaló que para expedir las Tablas de Clasificación de Actividades Económicas se debe obtener concepto previo del Consejo Nacional de Riesgos Profesionales; ordena una revisión periódica de dicha tabla; y fijó un plazo rotativo para efectuar esa revisión de la misma, teniendo en cuenta, además, los criterios de salud ocupacional emitidos por entidades especializadas. Para la Sala, luego de revisar el proceso, de acuerdo con el Ministerio Público y la entidad demandada, encuentra que, efectivamente, antes de expedir el decreto acusado el Consejo Nacional de Riesgos Profesionales se reunió y debatió la clasificación propuesta por el Gobierno Nacional; véase que en la sesión a que alude el actor, la No. 26 de los días 23 y 28 de enero de 2002, en el orden del día, numeral 7º, se trató el tema “Recomendación del Consejo Nacional de Riesgos Profesionales para modificar el Decreto 2100 de 1995 por el cual se adopta la ‘Tabla de Clasificación de Actividades Económicas para el sistema General de Riesgos Profesionales y se dictan otras disposiciones’”, en donde tal Consejo “acoge el proyecto de Decreto”, pero indicó que se debería recibir comentarios adicionales hasta el 15 de febrero de 2002. En suma, la clasificación de las actividades económicas, contó con el concepto técnico del Consejo Nacional de Riesgos Profesionales, y el hecho de que no hubiese entregado un concepto o informe detallado, como lo echa de menos el demandante, no hace anulable la norma acusada. Para la Sala, también es evidente la importancia de la clasificación de las actividades económicas, pues a partir de ahí, se establece la cotización de los aportes al Sistema General de Riesgos Profesionales y un yerro en la clasificación puede desequilibrar a éste último y afectar al grupo de empleados, empleadores y usuarios indebidamente catalogados; pero, lo cierto es que el demandante no alegó ni probó las equivocaciones del Gobierno Nacional al clasificar, si quiera, alguna actividad económica. En suma, el Gobierno Nacional no pretermitió ni sustituyó el concepto del Consejo Nacional de Riesgos Profesionales sobre la clasificación de los riesgos de las actividades económicas para efectos de la cotización de los aportes al Sistema General de Riesgos Profesionales, sino que esta decisión se adoptó con presencia y anuencia de dicho ente. Para la Sala este requisito de que exista un concepto respecto de cada actividad económica no está previsto en la norma aludida, sólo exige que exista el concepto del Consejo Nacional de Riesgos Profesionales, el que como ya se indicó, existía al momento de proferirse el decreto acusado y, aunque no fue detallado esta circunstancia, no le resta valor ni lo hace inexistente, como lo alega el demandante. De otra parte, el actor no probó que no se tuvieran en “cuenta los criterios de salud ocupacional emitidos por entidades especializadas”, y, como ya se indicó, hubiese sido preferible la emisión de un concepto, en los términos antes indicados, del Consejo Nacional de Riesgos Profesionales y que se tuvieran en cuenta las opiniones antes aludidas, actividad por actividad, pero el hecho de haberse rendido y tenido en cuenta de forma genérica no hace anulable el acto definitivo, mucho menos, cuando la forma como se debe rendir el concepto o de valorar los criterios de las entidades expertas no están dentro del resorte del Gobierno Nacional.
FUENTE FORMAL: ARTICULO 189 - 11 DE LA CONSTITUCION NACIONAL / DECRETO LEY 1295 DE 1994 - ARTICULO 28
NOTA DE RELATORIA: Se citan sentencias C- 189 de mayo 8 de 1996; 9901-05 M.P. Gerardo Arenas Monsalve; 5427-02 M.P. Jesús M. Lemos Bustamante
NOTA DE RELATORIA: Esta providencia fue proferida por la Sala Plena de esta Sección.

CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION SEGUNDA

 

Consejero ponente: VICTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA
 Bogotá D.C., veinte (20) de mayo de dos mil diez (2010)
EXTRACTO JURISPRUDENCIAL – NUEVA LEGISLACIÓN.

Para la Sala, luego de revisar el proceso, de acuerdo con el Ministerio Público y la entidad demandada, encuentra que, efectivamente, antes de expedir el decreto acusado el Consejo Nacional de Riesgos Profesionales se reunió y debatió la clasificación propuesta por el Gobierno Nacional; véase que en la sesión a que alude el actor, la No. 26 de los días 23 y 28 de enero de 2002, en el orden del día, numeral 7º, se trató el tema “Recomendación del Consejo Nacional de Riesgos Profesionales para modificar el Decreto 2100 de 1995 por el cual se adopta la ‘Tabla de Clasificación de Actividades Económicas para el sistema General de Riesgos Profesionales y se dictan otras disposiciones’”, en donde tal Consejo “acoge el proyecto de Decreto”, pero indicó que se debería recibir comentarios adicionales hasta el 15 de febrero de 2002 (folios 110 a 118).
En consecuencia, y para dar cumplimiento a lo ordenado en esa sesión, a cada uno de los miembros, se le remitió el proyecto de Decreto, con algunas modificaciones que se reseñan en los respectivos oficios visibles de folios 1 a 4 y 6 a 26; y también, se le puso en conocimiento al Consejo, a otros funcionarios y otros sectores para que presentaran sus opiniones (folios 27 a 34 y 5 y 6).
Es decir, que el concepto del Consejo Nacional de Riesgos Profesionales sí existió y fue, simplemente, el de aceptar y acoger en todas sus partes las modificaciones propuestas por el Gobierno Nacional y, además precisó, que las observaciones u opiniones se harían de forma individual, para que antes de proferirse el decreto se tomaran en cuenta.
En suma, la clasificación de las actividades económicas, contó con el concepto técnico del Consejo Nacional de Riesgos Profesionales, y el hecho de que no hubiese entregado un concepto o informe detallado, como lo echa de menos el demandante, no hace anulable la norma acusada.
Lo antes dicho cobra un mayor valor, cuando el demandante, sólo se limitó a decir que no se escuchó al Consejo Nacional de Riesgos Profesionales, sin precisar, cuáles fueron las preceptivas específicas que no están ajustadas a derecho y que posiblemente, fueron expedidas por el simple “parecer del funcionario de turno”.
Para la Sala, también es evidente la importancia de la clasificación de las actividades económicas, pues a partir de ahí, se establece la cotización de los aportes al Sistema General de Riesgos Profesionales y un yerro en la clasificación puede desequilibrar a éste último y afectar al grupo de empleados, empleadores y usuarios indebidamente catalogados; pero, lo cierto es que el demandante no alegó ni probó las equivocaciones del Gobierno Nacional al clasificar, si quiera, alguna actividad económica.
En cuanto a las opiniones o conceptos proferidos por algunos de los miembros del Consejo Nacional de Riesgos Profesionales en sesiones del 28 de diciembre de 2003 y del 4 de junio de 2004, no afectan en nada la legalidad del precepto acusado, lo que entiende la Sala es que, evidentemente, se deberían adoptar unos ajustes en la revisión de esa clasificación, lo que, además, por mandato del artículo 28 del Decreto Ley 1294 de 1994, debe revisarse como mínimo cada tres (3) años; y por esa circunstancia el Consejo Nacional de Riesgos Profesionales, al igual, que el Gobierno, deben continuar trabajando para mantener actualizada a los cambios y, en debida forma, la clasificación de las actividades económicas.
En suma, el Gobierno Nacional no pretermitió ni sustituyó el concepto del Consejo Nacional de Riesgos Profesionales sobre la clasificación de los riesgos de las actividades económicas para efectos de la cotización de los aportes al Sistema General de Riesgos Profesionales, sino que esta decisión se adoptó con presencia y anuencia de dicho ente.
En lo que se refiere a la violación de los artículos 1 a 4 y 6 de la Constitución Política, que contienen principios y valores cuya concreción o vulneración no se observa con la reglamentación expedida por el Presidente de la República.
Alega el demandante que, conforme el artículo 28 del Decreto Ley 1295 de 1994, para proceder a readecuar o reasignar las clases de riesgos a las actividades económicas mediante reglamento era necesario que el Gobierno, además del concepto y recomendación del Consejo Nacional de Riesgos Profesionales, debía “contar y fundamentarse en conceptos técnicos que avalaran las modificaciones introducidas a la clasificación de los riesgos determinados para cada una de las actividades económicas”.
Para la Sala este requisito de que exista un concepto respecto de cada actividad económica no está previsto en la norma aludida, sólo exige que exista el concepto del Consejo Nacional de Riesgos Profesionales, el que como ya se indicó, existía al momento de proferirse el decreto acusado y, aunque no fue detallado esta circunstancia, no le resta valor ni lo hace inexistente, como lo alega el demandante.
De otra parte, el actor no probó que no se tuvieran en “cuenta los criterios de salud ocupacional emitidos por entidades especializadas”, y, como ya se indicó, hubiese sido preferible la emisión de un concepto, en los términos antes indicados, del Consejo Nacional de Riesgos Profesionales y que se tuvieran en cuenta las opiniones antes aludidas, actividad por actividad, pero el hecho de haberse rendido y tenido en cuenta de forma genérica no hace anulable el acto definitivo, mucho menos, cuando la forma como se debe rendir el concepto o de valorar los criterios de las entidades expertas no están dentro del resorte del Gobierno Nacional.
Al respecto, conviene señalar que el decreto acusado, artículo 5º, expresamente deroga el Decreto 2100 de 1995, y esta última preceptiva no contiene la limitación antes aludida, de que se emita concepto o que exista un criterio técnico de cada actividad, pero aún si allí se hubiese dispuesto este punto, este decreto tiene la misma jerarquía normativa que el acusado y no puede limitarlo.
Al no haber prosperado los cargos de anulación propuestos por el demandante, las pretensiones de la demanda deben denegarse.

Radicación número: 11001-03-25-000-2006-00019-00(0305-06)
Actor: GABRIEL DE VEGA PINZON


Referencia: AUTORIDADES NACIONALES


Procede la Sala a dictar sentencia en la Acción Pública de Nulidad formulada por el señor Gabriel de Vega Pinzón, en la que solicitó la nulidad del Decreto 1607 del 31 de julio de 2002, expedido por el Presidente de la República que modificó la Tabla de Clasificación de Actividades Económicas para el Sistema General de Riesgos Profesionales.

 

LA DEMANDA
En ejercicio de la acción pública de nulidad el señor Gabriel de Vega Pinzón, solicitó la nulidad del Decreto 1607 del 31 de julio de 2002 expedido por el Presidente de la República que modificó la Tabla de Clasificación de Actividades Económicas para el Sistema General de Riesgos Profesionales (Folios 47 a 91).
Al fundamentar las pretensiones expuso los siguientes hechos:
El Gobierno Nacional, en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por el artículo 139-11 de la Ley 100 de 1993, expidió el Decreto- ley 1295 de 1994 "Por el cual se determina la organización y administración del Sistema General de Riesgos Profesionales".
En el artículo 15 estableció como cotizaciones al Sistema General de Riesgos Profesionales las que se establezcan a partir de la determinación de los siguientes factores: i) la actividad económica de la empresa, ii) el índice de lesiones incapacitantes de cada empresa y iii) el cumplimiento de las políticas y la ejecución de los programas sobre salud ocupacional, determinados por la entidad administradora de riesgos profesionales correspondiente de conformidad con los reglamentos expedidos para tal fin por el Gobierno Nacional .
Esta misma norma estableció que a la clasificación de actividades económicas de las empresas debía asignársele una determinada clase de riesgo y que mientras el Gobierno Nacional adoptaba la Tabla de Clasificación de Actividades Económicas mediante reglamento, se tendrían como tales las establecidas por el Instituto de Seguros Sociales en el Acuerdo 048 de 1994.
También dispuso, en su artículo 28, que el Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, previo concepto del Consejo Nacional de Riesgos Profesionales, debía revisar la tabla de clasificación de actividades económicas cuando menos una vez cada tres años con el propósito de incluir o excluir las actividades de acuerdo al grado de riesgo de las mismas para lo cual sería menester tener en cuenta los criterios de salud ocupacional emitidos por las entidades especializadas, es decir, los debidos soportes y estudios técnicos.

El 3 de agosto de 1994, en ejercicio de la potestad reglamentaria y la facultad expresa del artículo 28 del Decreto-Ley 1295 de 1994, adoptó la Tabla de clasificación de actividades económicas para los afiliados al Sistema General de Riesgos Profesionales mediante la expedición del Decreto 1831 de 1994, norma que además, con los debidos soportes técnicos y previo el concepto sobre el particular del Consejo Nacional de Riesgos Profesionales, asignó a cada una de dichas actividades económicas una clase de riesgo de los establecidos en el artículo 26 del Decreto ley 1295 de 1994.
El 29 de noviembre de 1995 el Gobierno Nacional, en virtud del Decreto 2100 del mismo año, nuevamente, en ejercicio de su potestad reglamentaria y de la facultad expresa del artículo 28 del Decreto-Ley 1295 de 1994 y previa consideración de los debidos soportes técnicos y del concepto sobre el particular del Consejo Nacional de Riesgos Profesionales, revisó, adecuó y adoptó una nueva tabla de clasificación de actividades económicas para los afiliados al Sistema General de Riesgos Profesionales y una clasificación de los riesgos para cada una de las nuevas actividades.
El Decreto 2100 de 1995 fue derogado expresamente por el Decreto 1607 de 2002. En dicha norma, el Consejo Nacional de Riesgos Profesionales en su sesión No. 26 del 23 y 28 de enero de 2002 recomendó modificar la Tabla de Clasificación de Actividades Económicas para el Sistema General de Riesgos Profesionales con el propósito de ajustar la clasificación de las actividades económicas a los estándares y derroteros internacionales, pero ese órgano consultor no emitió concepto recomendando una readecuación de la clasificación de riesgos para cada una de las actividades económicas, como arbitrariamente lo hace el Decreto 1607 de 2002; la que, en todo caso, podía hacerse siempre y cuando existieran y se tuvieran en cuenta los criterios de salud ocupacional emitidos por las entidades especializadas, es decir los debidos soportes y estudios técnicos que avalaran una modificación en ese sentido y que en este caso brillaron por su ausencia (parágrafo del artículo 28 del Decreto 1295 de 1994).

Precisó que el Consejo Nacional de Riesgos Profesionales autorizó un ajuste a las actividades económicas más no una readecuación de los riesgos establecidos para cada una de aquellas; no existen los soportes técnicos necesarios para que el Gobierno Nacional haya procedido a modificar la clasificación de los riesgos señalados por el Decreto 2100 de 1995 para cada una de las actividades económicas.

Consideró que el Decreto 1607 de 2002 estaba incurso en la causal de nulidad prevista en el artículo 84 del C.C.A. por infracción de las formas en que debería fundarse y por expedición irregular pues, el Gobierno Nacional extralimitó la potestad reglamentaria que ostentaba para revisar y expedir mediante acto administrativo motivado las Tablas de Clasificación de Actividades Económicas para el Sistema General de Riesgos Profesionales, porque no es cierto que el Consejo Nacional de Riesgos Profesionales haya conceptuado, autorizado y recomendado, como lo exige la ley, una readecuación de los riesgos establecidos para cada una de las actividades económicas por el Decreto 2100 de 1995; una decisión en esos términos, de plano, además, transgrede claros mandatos de orden legal y constitucional.

Son tan claros los vicios del Decreto 1607 de 2002 que el Consejo Nacional de Riesgos Profesionales en sus sesiones posteriores, analizó la problemática y dejó expresa constancia de la ilegalidad de la norma acusada; la Viceministra de Relaciones Laborales, admite que la norma sub-júdice, padece de vicios; e igualmente, el Director General de Riesgos profesionales expresa que no existió estudio técnico previo ni aprobación del mismo por parte del Consejo Nacional de Riesgos Profesionales para la expedición del Decreto 1607 de 2002, y que por las anteriores circunstancias, el Consejo Nacional de Riesgos Profesionales viene trabajando en una propuesta de modificación de la norma aludida a través de las Actas de Sesión No. 37 del 18 de diciembre de 2003, 38 de 13 de febrero de 2004, y 40 del 4 de junio de 2004.
NORMAS VIOLADAS
El actor considera violadas las siguientes normas:
De la Constitución Política: artículos 1, 2, 3, 4, 6 y 189-11; artículo 28 y su parágrafo del Decreto-ley 1295 de 1994.

Concepto de violación:
Son dos los cargos o vicios que alegó en contra del reglamento administrativo acusado: infracción a las normas superiores en que debía fundarse el acto, artículo 84, inciso segundo del C.C.A., por exceso de la potestad reglamentaria (artículo 189-11 de la C.N. y artículo 28 del Decreto-ley 1295 de 1994) y por la violación de los artículos 1, 2, 3, 4, y 6, de la C.P.; y, expedición irregular del acto acusado, artículo 84, inciso segundo del C.C.A.
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