Programa “Aplicación de Planes de Desarrollo Comunal de la Región del Bío Bío” Area de Programa n comunas de Bulnes y Quillón




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Gobierno Regional del Bío Bío

Programa “Aplicación de Planes de Desarrollo Comunal de la Región del Bío Bío” Area de Programa Nº2. Comunas de Bulnes y Quillón

Código BIP Nº 20135043-0

Documento

Documento Parcial Pre-Diagnóstico

Pre-Diagnóstico y Pre-Imagen Objetivo de la Comuna de Bulnes


Elaborado por: Centro de Educación y Tecnología para el Desarrollo del Sur


N° ID: 2593-6-LP06


Tomé, Agosto del 2007
INDICE GENERAL
Presentación
Titulo 1. Pre-Diagnóstico

Capítulo 1.1. Antecedentes generales

1.1.1. Antecedentes históricos

1.1.2. Potencialidades y limitantes

1.1.3. Composición social

1.1.4. Niveles de organización social

1.1.5. Condiciones de vida de la población

1.1.6. Relaciones intra y extra comunales

1.1.7. Capacidades de gestión comunal, intercomunal e intersectorial
Capítulo 1.2. Perfil, vocación comunal y propuesta preliminar de territorios de planificación intracomunales

1.2.1. Perfil comunal

1.2.2. Vocación comunal

1.2.3. Propuesta de territorios de planificación intracomunales
Capítulo 1.3. Escenarios tendenciales y futuros previsibles y deseados

1.3.1. Escenarios Tendenciales

1.3.2. Futuros Previsibles y Deseables
Titulo 2. Pre-Imagen Objetivo

Capitulo 2.1. Pre-imagen objetivo y caracterización según aspectos relevantes

2.1.1. Pre-imagen según territorios de planificación subcomunales

2.1.2. Pre-imagen según sectores relevantes

2.1.3. Pre-imagen según temas prioritarios
Capítulo 2.2. Conclusiones
Capítulo 2.3. Orientaciones

2.3.1. Orientaciones para la elaboración del diagnóstico y análisis territorial

2.3.2. Re-definición de la estructura general del proceso de planificación en la comuna

2.3.3. Propuesta de fase de apresto a los actores vitales en el desarrollo del PLADECO

INDICE DE ANEXOS
1. Referencias Bibliográficas

2. Listado de participantes en taller intramunicipal

3. Listado de entrevistas realizadas

4. Metodología para profundización de análisis de territorios de planificación

5. Anexo Estadístico

Presentación


El siguiente documento de trabajo es parte del informe de avance de ejecución de la Sub-Etapa I del Proyecto del Area de Programa Nº2 (Comunas de Bulnes y Quillón), correspondiente al Programa “Aplicación de Planes de Desarrollo Comunal de la Región del Bío Bío” (Código BIP Nº 20135043-0) del Gobierno Regional del Bío Bío.
Este proyecto fue adjudicado a CET SUR por el Gobierno Regional a fines del 2006 e inició su ejecución en julio del 2007.
El documento de trabajo comprende la formulación de un Pre-Diagnóstico y Pre-Imagen Objetivo para la comuna de Bulnes, a partir de la cual son establecidas conclusiones y recomendaciones para el análisis comunal y para la organización del proceso de planificación comunal.
El informe fue elaborado por el Coordinador Territorial del Proyecto para la comuna de Bulnes, sra. Julia Hinostroza, socióloga. Consultas y comentarios son bienvenidos, escribiendo a jinostroza@cetsur.org o bien participando del blog http://bulnes.bligoo.cl

TITULO I. Pre-Diagnóstico
Capítulo 1. Antecedentes Generales
1.1.1. Antecedentes históricos de la comuna de Bulnes (1)
Durante los primeros cincuenta años de dominación española, los conquistadores ocuparon todo el valle central chileno hasta el archipiélago de Chiloé; sometiendo a la población nativa a la servidumbre a través del sistema de encomienda y fundando ciudades que servían como centros focales de poder político y militar. En este contexto, las primeras fuentes documentales sobre la ocupación del actual territorio comunal de Bulnes, datan de 16 de julio 1551, fecha en que Pedro de Valdivia entregó una merced de tierra y encomienda de indios a (2) Otuño Jiménez de Vertedona el 16 de julio de 1551, cuyas delimitaciones territoriales comprendían los ríos Diguillín, Itata y Larqui (González, 2005).
La extracción de oro desde ríos por medio del trabajo forzado de la población indígena, se convirtió rápidamente en el motor de la economía chilena. Sin embargo esta actividad económica comenzó a mostrar señales de decadencia con el progresivo agotamiento de los lavaderos de oro y la encarnizada resistencia indígena, que desviaba gran parte de los recursos para sostener el esfuerzo militar de la conquista. El desenlace final vino con el levantamiento general mapuche de 1598, que puso fin al dominio hispano al sur del Bío-Bío y provocó una aguda crisis económica al sustraer gran parte de la población indígena del sistema de encomienda (3). La aprobación de una subvención anual llamada Real Situado para sostener el esfuerzo militar en la zona fronteriza constituída por el río Bío Bío, ayudó a dinamizar la economía regional. Empero, la situación era extremadamente precaria, como lo demostró el alzamiento general indígena de 1655-1656, que devastó todas las tierras al sur del río Maule.
Durante la primera mitad del siglo XVII, la transformación del virreinato del Perú en un gran productor de minerales preciosos –cuyo símbolo más patente fue el riquísimo yacimiento de plata de Potosí-, actuó como una poderosa fuerza que dinamizó las economías vecinas. En ese contexto, la economía chilena respondió con el envío de productos ganaderos al virreinato peruano; en especial, sebo (para velas), cordobanes, badanas (cuero de oveja) y jarcias (cordones gruesos para barcos). Esta actividad de intercambio se desarrollaba a través del Camino Real que unía las haciendas del Larqui, con asentamientos agrícolas de lo que actualmente es Quillón, Florida y Penco, por donde eran embarcados estos productos hasta la capital del Virreinato.
El estímulo de la demanda peruana significó un cambio en el modelo de asentamiento, que llevó al desarrollo de la gran propiedad territorial en el valle central del país y a la búsqueda de nuevos sistemas laborales que complementaran el decaído sistema de encomiendas. Esto se llevó a cabo mediante la esclavitud de los indígenas capturados en la guerra de Arauco, lo anterior determinó que las incursiones bélicas de distintos toquis mapuche sobre territorios fronterizos del Reino de Chile se mantuvieran intermitentemente hasta mediados del s.XIX., tal como lo atestigua la historia de la capilla de Larqui en el actual Bulnes (González, 2005).
Paralelamente a estas transformaciones, durante el s.XVII el crédito pasó de depender de las cajas de los pueblos de indios a las poderosas órdenes religiosas, que se convirtieron en las principales proveedoras de recursos financieros y de servicios educativos (4).

En 1687, una grave crisis agrícola en la costa del Perú provocó una inesperada demanda de alimentos, a la que respondió la agricultura del valle central, La Serena y Concepción con el envío de suministros de trigo. La estancias ganaderas fueron dando paso progresivamente a haciendas cerealeras, especialmente en la región del centro del país, y la exportación de cereales se convirtió en el rubro más importante de la economía chilena.

No obstante, en lo que respecta a las zonas más alejadas de los circuitos de exportación, el panorama no varió mucho en relación al siglo anterior, predominando la ganadería extensiva con una baja inversión de capital.
La precaria estructura laboral del siglo XVII dio paso a un nuevo sistema de relaciones sociales de corte señorial, centrado en grandes haciendas que absorbían la mayor parte de los recursos y la mano de obra. El orden social jerárquico se componía de patrones, mayordomos, inquilinos y peones y fue uno de los pilares fundamental sobre el cual se organizaria la sociedad chilena hasta mediados del s.XX. Las haciendas tendieron a la autosuficiencia, convirtiéndose en unidades productivas con alto grado de autonomía en lo que respecta a la adquisición de insumos y aperos de trabajo; a la vez que expulsaron al sobrante de población que generó el aumento demográfico.
Esto cambios se vieron reforzadas por las reformas borbónicas del siglo XVIII, en especial con el proceso de fundación de ciudades, que creó nuevos núcleos de poder local y centros que articulaban las economías regionales; por la expulsión del país de los jesuitas, que dejó en manos de la elite criolla las haciendas mejor manejadas y las más ricas del país; y por la liberalización del comercio entre puertos de América y España.
Como parte de esta política fundacional, el Obispado de Concepción se propuso crear 20 capillas a fines del s.XVIII, en torno de las cuales deberían levantarse las respectivas villas y así proceder a impartir la doctrina cristiana. En tal modo, en 1788 crea provisionalmente la Capilla de Larqui, la que fue reconocida en 1796 por el nuevo Gobernador de Chile como capilla del Santo Señor de Larqui, en atención a hechos milagrosos ocurridos tal año.
Junto a esta capilla existía una doctrina o feligresía indígena, que comenzó a edificar sus viviendas en las inmediaciones. Hacia 1827, la capilla adquiere la categoría de parroquia, que en la organización político administrativa del momento era la unidad administrativa básica. En tal modo, la Parroquia del Señor de Larqui comprendía como límites el estero Larqui por el norte, una línea imaginaria que partiendo del nacimiento del Larqui hacia el sur lo conectaba con el río Diguillín y parte del Itata. Nace de este modo la Villa de la Santa Cruz de Larqui. Posteriormente, el 9 de octubre de 1839 cambia de nombre a Villa de la Santa Cruz de Bulnes, en honor al general Manuel Bulnes y la victoria que obtuvo en la Guerra contra la Confederación Perú Boliviana.
Cabe destacar que este conflicto estuvo atravezado por las disputas internas en Chile entre el proyecto republicano federalista de inspiración liberal, promovido por el general Ramón Freire, y el proyecto republicano centralista de inspiración conservadora, cuya figura central fue Diego Portales y donde el general Manuel Bulnes fue clave en el alineamiento del Ejercito del Sur a favor de esta posición y en el establecimiento de lo que se denominaría la República Conservadora.
La llegada de la oligarquía chilena al poder político y la instauración de la República Conservadora a partir de 1833 tuvo como proyecto histórico establecer una marina mercante y a convertir a Valparaiso en el puerto más importante del Pacífico en Sudamérica. El precedente de esta ambición era justamente la experiencia de exportación de cereales hacia Perú desarrollado durante la Colonia y el control ejercido por los mercaderes limeños en este negocio. En tal modo, el nacimiento de la Confederación Perú-Boliviana liderada por las elites de Arequipa y Cuzco, implicaba una amenaza a esta pretendida hegemonía (5). La victoria sobre la Confederación Perú-Boliviana fue recibida con gran expectación por la oligarquía debido a que auguraba el control sobre el comercio de cereales del subcontinente.
A mediados del s.XIX el descubrimiento de oro en California y Australia hace realidad estas promesas, posibilitando nuevos mercados a la agricultura de Chile. No obstante, la baja tecnología empleada y competencia de otros productores del mundo hizo de esto un ciclo relativamente corto, que se reactivó hacia mediados de 1860 con la apertura del mercado inglés. Estos ciclos cerealeros se cierran hacia mediados de 1870, cuando a los productores nacionales se les hizo imposible competir en los mercados mundiales.

La expansión cerealera tuvo un impacto decisivo en la creación de una infraestructura productiva, como canales de regadío y caminos y en la división de los grandes latifundios en haciendas más pequeñas y manejables. Asimismo, se introdujo maquinaria en ciertas faenas como la trilla. Sin embargo, no se produjo una modernización masiva de la agricultura debido a que la institución hacendal estaba basada en vinculos culturales y sociales antes que económicos. En tal modo, ante los incrementos en la demanda mundial los patrones tendían a elevar los precios y a incrementar el consumo suntuario, tomando incluso créditos hipotecarios, en lugar de ahorrar e invertir los excedentes monetarios en innovación o en la contratación de peones como trabajadores asalariados para la ampliación productiva. Por su parte, cuando la demanda mundial de cereales caía o los precios se derrumbaban por sobreoferta, buscaban saldar los créditos hipotecarios tomados mediante una devaluación “política” de la moneda y el pago del trabajo en regalías a los inquilinos (6). Los niveles de explotación servil en las haciendas, derivados de estas dinámicas, determinaron una masiva migración de inquilinos y peones chilenos hacia California, agudizando los problemas de competitividad de las haciendas.
Como consecuencia de esta dinámica y buscando incorporar tierras de mayor productividad y competitividad, hacia 1861 el gobierno del entonces presidente José Joaquín Pérez decide iniciar la ocupación de la Araucanía, comprendida entre los ríos Bío Bío por el norte y Toltén, por el sur. En 1866 se dictan las primeras leyes sobre la Pacificación de La Araucanía y como parte de este plan se desarrollan no sólo acciones militares sino también la fundación de ciudades, el desarrollo de caminos, telégrafos y la creación de escuelas y hospitales. En este proceso, un hito significativo para el actual territorio de Bulnes es la llegada del ferrocarril en el año 1872, que la conectó con la naciente ciudad de Angol, con la ciudad de Concepción y con el puerto de Talcahuano. Este mismo hecho determina el desarrollo del actual pueblo de Santa Clara, en torno a la estación de tren del mismo nombre.
Como parte de la salida de la crisis de la hacienda y a instancia de los prestamistas ingleses, la oligarquía chilena moviliza al país a la Guerra del Pacífico en 1879, tras la cual se incorpora la región salitrera a la economía nacional y tiene lugar un rápido crecimiento de los centros urbanos de Valparaíso y Santiago, generando nuevos mercados para la agricultura, aunque con desarrollos tecnológicos y productivos dispares.
Correspondientemente a estas transformaciones del territorio nacional se 1884 es creado el Departamento de Bulnes. La nueva división departamental cubriría las subdelegaciones de Bulnes, Santa Clara, Agua Buena, San Ignacio, San Miguel, San Javier y Coltón y estaría dotada de una municipalidad departamental a cargo de un Gobernador Departamental en lo administrativo.
El 14 de marzo de 1887, bajo el gobierno del Presidente José Manuel Balmaceda, Bulnes recibe el titulo de ciudad. Posteriormente, tras la Guerra Civil de 1891 y la derrota del proyecto industrializador de Balmaceda (7), se instaura la Republica Parlamentaria y se dicta la Ley de la Comuna Autónoma, creándose un conjunto de nuevas municipalidades entre las que se cuenta a San Ignacio y Bulnes. Esta última pasa a administrar las subdelegaciones de Bulnes, Santa Clara, Agua Buena y Coltón.
La Ley de la Comuna Autónoma representa un esfuerzo deliberado de la oligarquía de debilitar el presidencialismo en Chile y darle a los caudillos locales un mayor control político y policial sobre la población. Este período está caracterizado por la instauración de las prácticas de cohecho y corrupción en los procesos eleccionarios y por diversas situaciones de desfinanciamiento de las nacientes municipalidades.
El desarrollo minero del norte y la complejización de la vida urbana determinan la emergencia de nuevos actores en la escena política. La crisis social de inicios del s.XX, la Primera Guerra Mundial y el posterior el colapso del salitre, llevan a la Consitución de 1925 y a un fortalecimiento del poder presidencial, que se expresa en la reorganización administrativa de 1927, fecha en que se incorporan al Departamento y a la Municipalidad de Bulnes, las antiguas subdelegaciones Quillón y Cerro Negro, del antiguo Departamento de Puchacay.
En el año 1914, la presión sobre el nivel de empleo indujo al Estado a intervenir más fuertemente en las obras de riego (Sandoval, 2003). Así se construyeron los canales Mauco, Maule, Melado, Bío Bío y más tarde, los canales Perquilauquén y Tipaume; en esta época se inició también el Embalse Laguna del Planchón. Posteriormente se dictaron leyes complementarias que permitían la construcción de numerosas obras, sin embargo muchas de ellas no pudieron construirse hasta la dictación de la Ley Nº4.445 de 1928. A partir de esta ley comienza la construcción de los grandes proyectos que durante décadas ha venido realizando el Estado en materia de riego. En particular, el canal Laja (1928) y el canal Colicheo (1930) ambos desde el río Laja y el canal Bío Bío Norte (1937) entre otros, asi como los embalse de Laguna del Laja, Coihueco y Tucapel.
El cierre de los mercados internacionales, derivado de la Gran Depresión de 1929 y la Segunda Guerra Mundial determinan el ascenso de las clases medias al poder político y la reorientación de la economía hacia una estrategia de sustitución de importaciones y ampliación del mercado interno, mediante redistribuciones del ingreso articuladas por el Estado. La agricultura vuelve a recibir el impulso de la demanda de alimentos requeridos por los trabajadores asalariados de polos industriales emergentes. Destaca aquí la industrialización de Gran Concepción, cuyo emblema es la creación de la Compañía de Aceros del Pacífico en 1946.
No obstante, al igual que durante el s.XIX la agricultura latifundista no se ajustó incrementando las cantidades sino elevando los precios, asunto que lleva a un bloqueo de la estrategia de industrialización, pues el crecimiento económico industrial derivaba rápidamente en un incremento del precio de los alimentos y, por tanto, en inflación salarial. Asunto que a su vez reducia el poder de compra de los trabajadores, ahogaba la demanda interna y detonaba importantes conflictos laborales de carácter redistributivos. A partir de lo anterior, a inicios de los años sesenta y como parte de la Alianza para el Progreso, se pone en marcha la Reforma Agraria. Este hito marca la memoria de los ciudadanos de Bulnes hasta el presente, significando un quiebre mayor en las relaciones sociales y políticas locales marcadas hasta entonces por el latifundio.

Además de la redistribución de tierras, la Reforma Agraria significó el impulso de diversos mecanismos de asistencia técnica, crediticia y comercial con el fin de promover la industrialización del agro. Alrededor de 1964 la Industria Azucarera Nacional (IANSA) inaugura la planta de Chillán y comienza el desarrollo del cultivo de la remolacha en la zona. Paralelamente en 1960 se instala el Ministerio de Agricultura y en 1963 el Instituto de Desarrollo Agropecuario.

Con el Golpe Militar de 1973, la Reforma Agraria es detenida y parcialmente revertida. Paralelamente, se inicia un proceso de reforma administrativa que vuelve a centralizar el poder político. En 1976 los Departamentos son fusionados en Provincias y éstas en Regiones, a cargo de un Intendente nominado desde el Poder Ejecutivo. Bulnes pierde su centralidad administrativa a favor de Chillán, reteniendo sólo la municipalidad.

Paralelamente, se dictan diversas normas destinadas a desregular los mercados del trabajo, del uso del suelo y del comercio exterior. Esto, unido a la política de tipo de cambio fijo, llevar al ingreso de importaciones de cereales y carnes desde Argentina que llevaron a la agricultura tradicional del sur al borde del colapso. Por ello, hacia 1984 el establecimiento de bandas de precio para el azúcar, cereales y oleaginosas, junto con la fuerte devaluación de la moneda, estabiliza los precios internos interno, mejora la rentabilidad de los cultivos y vuelve a dinamizar la actividad agrícola tradicional. Del mismo modo, la dictación de la Ley 18.450 de Fomento al Riego y Drenaje, posibilita ampliar la superficie y seguridad de riego asociada a la actividad agropecuaria.

Durante la década de los ochenta tiene lugar un importante proceso de modernización de la agricultura empresarial del país. Por un lado se expanden las plantaciones hortofrutícolas orientadas a la exportación e ingresan diveras empresas productoras de semillas a instalarse en Chile. Por otra parte, los rendimientos de los principales cultivos tradicionales crecen sostenidamente, merced de la incorporación de nuevas semillas y de la profesionalización de la gestión agronómica e incorporación de técnicas de fertilización, riego y mecanización de faenas. Estos fenómenos determinan el quiebre de la histórica relación minifundio-latifundio y la aparición de villas de asalariados rurales (8).

A mediados de los años noventa, el crecimiento económico de Chile, la revaluación de la moneda e incremento del costo de la mano de obra, junto a la suscripción del acuerdo que la Organización Mundial de Comercio y la consecuente rebaja de aranceles, determina una nueva crisis sectorial y la reunión de 30 mil agricultores en la medialuna de San Carlos para protestar y pedir al Gobierno que arbitre medidas para que el agro recupere su dinámica impactada por los subsidios externos y la baja del dólar.

Como consecuencia de este escenario, se dictan diversas medidas de fomento, destacando la entrada en vigencia la ley 19.162 que establece un sistema de tipificación obligatoria de la carne bovina y clasificación del ganado. Posteriormente, ante la inminencia de la firma del Tratado de Complementación Económica con MERCOSUR, este conjunto de medidas es ampliado, incorporando compensaciones por US$ 500 millones distribuídas durante 10 años, en materia de fomento al riego y drenaje, recuperación de praderas y fomento exportador.

Este conjunto de antecedentes históricos permite explicar a grandes rasgos la actual organización de centros poblados, caracterizada por 32 caseríos (9) (INE, 2005); correspondiente a los antiguos inquilinos de fundos, algunos de las cuales recibieron tierras a partir del proceso de Reforma Agraria y que hoy se desempeñan como trabajadores temporales en labores agrícolas; una mediana propiedad agrícola no presente en otras comunas y que se origina en la subdivisión de estas haciendas históricas generando “heredades”; dos aldeas y un pueblo constituídas por migración de la población rural a la ciudad (Tres Esquinas, Cantarrana y Santa Clara) y la ciudad de Bulnes, capital comunal que conserva rasgos de su pasado en diversas edificaciones como la misma Municipalidad, la vieja Estación Ferroviara, la Parroquia Santísima Cruz de Bulnes, la Casa de la Gobernación y algunas otras casas de tipo colonial cercanas a la plaza. Estos islotes de memoria histórica conviven con dificultad con intervenciones recientes propias de políticas de vivienda impulsadas bajo criterios de mínimo costo por solución, representando un importante desafío urbano de integración.
1.1.2. Potencialidades y limitantes de la comuna
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