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Texto completo del fallo B64464


A C U E R D O
En la ciudad de La Plata, a 31 de marzo de 2004, habiéndose establecido, de conformidad con lo dispuesto en el Acuerdo 2078, que deber observarse el siguiente orden de votación: doctores Soria, Kogan, Genoud, Pettigiani, Negri, se reúnen los señores jueces de la Suprema Corte de Justicia en acuerdo ordinario para pronunciar sentencia definitiva en la causa B. 64.464, “Dougherty, Cristian y otros contra Municipalidad de La Plata. Amparo”.
A N T E C E D E N T E S
1. Los actores, invocando su condición de vecinos del «Barrio Hipódromo» de la Ciudad de La Plata, promueven una acción de amparo contra la Municipalidad de La Plata por la omisión de brindar información ambiental respecto de una obra que, a la fecha de la presentación inicial, se afirmaba estar en ejecución por el municipio en el predio lindero a la calle 115 entre las calles 39 y 41 y que los actores caracterizan como «parador» de micros. Adicionalmente, expresan su oposición a la ejecución de los trabajos, solicitando se condene al municipio a abstenerse de realizar en tal inmueble cualquier tipo de actividad o prestación de servicios, incluida la localización del citado «parador», por cuanto tal emprendimiento incidiría negativamente en la zona, y no se habrían cumplido con los recaudos legales que entienden exigibles para su establecimiento (evaluación de impacto ambiental y declaración consecuente).
2. El Juzgado ante quien originariamente fueran incoadas las actuaciones resolvió elevar los actuados a esta Suprema Corte, a fin de que se determine si la controversia planteada resultaba de competencia de este Tribunal o si correspondía la intervención del juez de grado.
3. A fs. 96/99 esta Corte resolvió que la materia debatida en el caso quedaba comprendida en su competencia originaria y transitoria (arts. 215 segundo párrafo y 166 último párrafo de la Constitución provincial) y, en consecuencia, ordenó radicar la causa en la Secretaría de Demandas Originarias (art. 352 inc. 1º del C.P.C.C.). Para así decidir consideró que la controversia versaba sobre la omisión atribuida a la autoridad pública en el cumplimiento de deberes que le resultarían exigibles en virtud de preceptos e instituciones de derecho público local.
En la misma resolución se desestimó la medida cautelar solicitada en la demanda y petición complementaria (punto III del escrito del 8-XI-2002, fs. 94 vta.) y se requirió al Intendente de la Municipalidad de La Plata el informe circunstanciado previsto en el art. 10 de la ley 7166.
4. Al presentar dicho informe, la demandada solicita el rechazo de la acción de amparo.
5. Contestado el informe requerido y evacuado el traslado que del mismo se confiriera a la parte actora, agregadas las actuaciones administrativas y demás documental, y realizadas diversas presentaciones de los reclamantes, la causa se encuentra en estado de dictar sentencia, decidiéndose plantear y votar la siguiente
C U E S T I O N
¿Es fundada la demanda?
V O T A C I O N
A la cuestión planteada, el señor Juez doctor Soria dijo:
1. En el presente caso se advierte que con posterioridad a la promoción de la demanda se ha producido un cambio en las circunstancias fácticas, siendo disímiles las expuestas al promoverse la acción a las actuales.
a. En el escrito de inicio se cuestiona en lo esencial la actitud de la demandada, por la omisión de brindar información ambiental acerca de unos trabajos que, según puntualizaban, la Comuna estaba ejecutando en el predio lindero a la calle 115 entre las calles 39 y 41. Se procuraba de aquélla el cumplimiento a una obligación informativa que los actores sustentan en los arts. 41 y 43 de la Constitución nacional, 20, ap. 2º y 28 de la Constitución de la Provincia y 16, primer párrafo y 26 de la ley provincial 11.723.
Al mismo tiempo la demanda contiene el reclamo tendente a que se arbitren los medios necesarios para evitar la instalación del «parador», debido a las incidencias negativas que -según expresan los reclamantes- acarrearía al entorno en el cual ellos viven.
b. Más tarde, denuncian la materialización de las actividades desarrolladas en el lugar (fs. 93/94). Y luego se suceden en el expediente nuevas incidencias y presentaciones variadas de las partes (fs. 146/146 vta.; 155/161; 162/171; 174/175; 183/185 vta.; 186 bis; 199).
Tal como lo han puesto de relieve ambos litigantes, en la actualidad, las tareas necesarias para el funcionamiento del «parador» concluyeron y sus servicios están en plena utilización (fs. 136 vta.).
c. Así las cosas, toda vez que las decisiones en los procesos de amparo deben ceñirse a las circunstancias existentes al momento de ser adoptadas (C.S.J.N., doct. “Fallos”, 308:1489; 312:555; 315:123; 323:1101; cfr. mi voto en la causa B. 64.474, “Colegio de Abogados de la Provincia de Buenos Aires”, sent. de 19-III-2003) el pronunciamiento a dictarse debe atender a la situación descripta, por ser la que en la actualidad plantea el contexto del litigio.
Desde esa perspectiva, tal cual se justificará más adelante, la cuestión a dilucidar consiste en constatar si la demandada incumplió y de qué manera los recaudos normativamente impuestos para llevar adelante un emprendimiento como el cuestionado por los actores.
2. Quienes promueven esta causa sostienen que la realización de unos trabajos y actividades como los que motivan el pleito, deben estar precedidos por -y contar con- una evaluación de impacto ambiental, sin la cual no podrían ingresar a la etapa de ejecución. Es por ello que en la demanda solicitaron copia de los estudios que en tal sentido se hubieran efectuado y de la pertinente declaración de impacto, arguyendo que, de no haberse verificado tales extremos, cabría suspender el emprendimiento de acuerdo a lo preceptuado por el art. 23 de la ley 11.723.
Consideran como elementos jurídicamente valiosos a resguardar en la especie la seguridad vial, las características del barrio, así como la protección contra contaminación acústica y la polución del aire.
Con posterioridad, los reclamantes denunciaron como «hecho nuevo» que el día 8 de noviembre de 2002 se materializó la concentración de micros del Sistema Urbano Automotor en el «parador» y la incesante circulación por las calles del «Barrio Hipódromo» (fs. 93/94).
Tras lo cual formularon nuevas peticiones en el expediente, que alongaron su trámite (v. supra 1.b.), todas ellas enderezadas a intentar poner de manifiesto las molestias generadas por el funcionamiento de la playa de servicios de transporte público automotor.
En el escrito de fs. 155/161 los actores enfatizan su postura, esta vez sosteniendo la aplicabilidad al caso de la Ordenanza municipal 9231 (Código de Ordenamiento Territorial y Uso del Suelo para el Partido de La Plata; cfr. Boletín municipal de fecha 2-I-2001; y www.laplata.gov.ar), de cuyas disposiciones, que individualizan, extraen los deberes de hacer que entienden ha incumplido la autoridad demandada.
3. La Municipalidad de La Plata presenta un informe circunstanciado a fs. 132/141.
En primer lugar, objeta la admisibilidad de la pretensión sobre la base de reputarla extemporánea, de sostener la inidoneidad de la vía y de controvertir la legitimación de los accionantes.
Luego expone su posición acerca del fondo del asunto.
Aduce al respecto que en el exp. adm. 4061-94.342/2002 -agregado como fs. 11 del exp. 2415-11.306/2002- se encuentra acreditada la realización de los informes ambientales pertinentes, que obran desde fs. 12 al final del expediente, referidos al denominado “Centro de Transferencia Multimodal - Estación Ferroautomotor”. Según alega este proyecto, no ya el «parador» a que se refieren los vecinos, sería el único que en todo caso estaría comprendido dentro de los alcances de la ley 11.723.
Explica que la cabecera de transporte cuestionada en este amparo no importa una obra o emprendimiento definitivos, sino una determinación provisoria y parcial, subsumida dentro del referido proyecto ferro-automotor, y que su único destino es el descanso momentáneo de los conductores, sin cargas ni descargas de combustibles, ni taller de reparaciones, lavadero o algún otro tipo de funciones de tal naturaleza.
Al insistir con la idea de la transitoriedad -hasta la materialización en el predio de los usos relativos al indicado Centro de Transferencia-puntualiza que el «parador» no requiere un informe ambiental específico.
Agrega que el debate ha de centrarse en el marco de la Ordenanza 9231, que rige precisamente para aquellas obras no incluidas en la ley 11.723.
Considera que, toda vez que se trata de un terreno de propiedad privada que siempre estuvo afectado a Ferrocarriles Argentinos y en el que la autoridad local estááactuando en materia que es propia de su competencia conforme lo establecido en la Ley Orgánica de las Municipalidades, las ordenanzas de transporte y su reglamentación, lo único que podría llegar a agraviar a los vecinos actores es el destino a que está afectado el inmueble, es decir, estrictamente la circulación de micros por la zona y su ingreso al mismo.
4. A fs. 155/161 los actores se presentan nuevamente esgrimiendo argumentos orientados a la refutación de las alegaciones formuladas en el informe municipal.
Del mismo modo, y a fin de apuntalar su posición, acuden con posterioridad al llamamiento de autos para sentencia, agregando dos fotocopias: una, titulada “Investigación del Impacto Acústico producido por la circulación de Ómnibus Urbanos en un Barrio Residencial de la Ciudad de La Plata”, atribuido al Laboratorio de Acústica y Luminotécnica de la Comisión de Investigaciones Científicas de la Provincia de Buenos Aires (CIC) (fs. 187/192), otra (fs. 194), atribuida al Centro de Investigaciones del Medio Ambiente (CIMA), Departamento de Química de la Universidad Nacional de La Plata, en el que se hace referencia genérica sobre los eventuales impactos derivados del tránsito vehicular y del transporte de pasajeros en los ambientes urbanos. Si bien bastaría con reiterar lo declarado por este Tribunal en la presente causa -en cuanto a que la índole sumarísima del amparo impide una actividad probatoria como la pretendida por los reclamantes (cfr. res. de fs. 173)-, no hace falta hacerlo para desechar el valor probatorio de las copias arriba indicadas, por cuanto el contenido de tales instrumentos no resulta conducente para dilucidar el punto a dirimir en autos, que, como ha de referirse infra, reside en establecer si existe o no una omisión municipal en cuanto a la realización de la evaluación de impacto ambiental (arg. art. 20, ley 7166 y doct. arts. 163 inc. 6, 362, C.P.C.C.). Vaya señalado lo anterior, más allá de precisar que se trata de instrumentos -fotocopias simples- sin firma, carentes de certificación por autoridad pública, lo que aminora sensiblemente la fuerza de convicción que pudiera adjudicárseles.
5. Sentado ello, corresponde examinar los reparos opuestos a la admisibilidad de la acción.
a. En cuanto a la tempestividad de la pretensión, no encuentro plausible objeción alguna en esta litis.
El amparo es admisible, toda vez que al momento de la interposición de la demanda existía una continuidad en la omisión de la Administración de comunicar la información ambiental elaborada -aunque pocos días después ésta fue brindada, v. fs. 14 del exp. adm. 4061-94342/2002- como también eran evidentes tanto la ejecución de los trabajos cuestionados por los vecinos, como la falta de un previo estudio de evaluación de su impacto. Por ende, no ha corrido, menos aún expirado, el plazo determinado por el art. 6, segundo párrafo, de la ley 7166.
b. Por lo que concierne a la aptitud de la vía escogida, que la demandada también discute, cabe recordar que la garantía del amparo debe admitirse cuando otros procedimientos administrativos o judiciales no se muestren idóneos para dar satisfacción jurídica adecuada a los derechos o intereses invocados (doct. arts. 43 y 75 inc. 22, C.N. y 20 inc. 2º y 11, Const. Pcial.).
Cierto es que la amplitud y las nuevas posibilidades de tutela que ofrece el actual proceso administrativo, en función de la evolución jurisprudencial de este Tribunal como de la aplicabilidad actual de las normas de la ley 12.008 con sus reformas (cfr. causa B. 64.996, “Delbés”, res. de 4-II-2004), determinan que el remedio de la ley 7166 deba emplearse en situaciones en que ocurrir a tal proceso ordinario represente una alternativa gravosa y menos idónea para el interesado (doc. causa B 64.991, “Torres”, res. del 5-II-2003). Mas ello no obsta la procedibilidad del amparo deducido en el presente caso.
En la demanda se alega el cercenamiento de derechos de incidencia colectiva y el quebrantamiento de la legalidad urbano-ambiental en el municipio accionado (doc. causa B. 65.158, “Burgués”, res. 30-IV-2003) rubros que exigen una actuación jurisdiccional consistente y expeditiva, dentro del marco y la forma en que se ha presentado la controversia.
A la vez, la cuestión a dirimir no requiere de una mayor investigación de hecho y prueba; en lo primordial gira en torno a la aplicabilidad, y en su caso el cumplimiento, de un trámite esencial, cual es la evaluación de impacto ambiental.
Ambos factores, sumados a la necesidad de no dilatar la respuesta jurisdiccional -que entiendo presente en esta litis- me convencen de la propiedad del carril del amparo para la tutela ambicionada por los reclamantes (arg. art. 43, segundo párrafo, C.N.).
Desde luego, la presentación de los hechos de la causa, en la que los demandantes inicialmente cuestionaban la localización de un «parador» de micros, ya materializada, tampoco perturba la continuidad de la vía, pues ésta luce adecuada para resolver el conflicto tal como se presenta en la actualidad, según hube de consignarlo supra (apartado 1.c.).
c. Por último, es desechable la oposición a la legitimación de los actores para incoar este proceso.
En materias como las que nutren al asunto de autos y en tanto se configure un «caso» o «controversia», como acaece en el sublite, el rol de sujeto activo de la pretensión debe admitirse con flexibilidad y amplitud, no sólo por virtud del principio de accesibilidad jurisdiccional (art. 15, Const. Pcial.), sino porque la experiencia jurídica muestra que los conflictos urbano-ambientales involucran normalmente tanto a quienes dan testimonio de un menoscabo en sus derechos individuales, como a quienes, formalmente agrupados o no, enarbolan la afectación de intereses pluri-individuales, colectivos o de incidencia colectiva en general (arg. arts. 43, segundo párrafo, C.N.; 20 inc. 2º, Const. Pcial.; cfr. causas I. 3203, “Rivas”; res. de fecha 20-VIII-2003; v. mi voto en I. 2162, “Fernández”, sent. de 23-XII-2003).
Es ello lo que ocurre con las personas domiciliadas en la «zona de influencia» del emprendimiento organizado por el municipio. Tal condición los inviste de un suficiente interés para accionar como tales, dada su calidad de domiciliados en un preciso enclave barrial (doct. causas B. 65.269, “Asociación Civil Ambiente Sur”, res. del 19-III-2003 y B. 65.158, “Burgués”, cit.), espacio de vecindad lindante con el problemático equipamiento dispuesto para el servicio de transporte local.
Hay, pues, en el caso, consistencia bastante entre quiénes y qué cosa hubieron de reclamar, así como respecto de cuál bien jurídico o utilidad sustancial el ordenamiento viene a conferir la legitimación activa pluri-individual (cfr. doct. C.S.J.N.; in re: “Colegio de Fonoaudiólogos de Entre Ríos c/ Estado nacional s/ acción de amparo”, sent. de 26-VIII-2003).
Así las cosas, juzgo que los reclamantes tienen aptitud legitimante para promover el amparo y obtener una sentencia de mérito sobre la pretensión, tal como ha sido deducida, pues no hay duda que la generalidad de los actores reside -vive- en las cercanías del cuestionado «parador».
6. Descartadas las anteriores objeciones procesales, corresponde examinar la fundabilidad del amparo, a cuyo fin es preciso determinar si la conducta controvertida reviste las notas de invalidez y patencia, impuestas por el ordenamiento aplicable.
Como tiene decidido el Tribunal la procedencia de la acción de amparo requiere que el acto u omisión de autoridad pública lesionen, restrinjan, alteren o amenacen los derechos y garantías consagrados por la Constitución, pero no de cualquier manera, sino de un particular modo: han de verse afectados con arbitrariedad o ilegalidad manifiestas (arts. 43, Const. nacional; 20 inc. 2º, Const. provincial; 1º, ley 7166; doct. causas B. 59.168, “Riusech”, sent. de 16-II-1999; B. 59.728, “Maida”, sent. de 3-V-2000 y B. 62.257, “Herrera”, sent. de 3-X-2001, B. 64.413, “Club Estudiantes de La Plata”, sent. de 4-IX-2002).
Sobre tal base compete a esta Corte abordar los agravios expuestos en las diversas presentaciones efectuadas por los actores.
7. El primer reclamo se ha centrado -desde su origen (v. peticiones articuladas en sede administrativa, cuyas copias obran a fs. 57/61 y 62), al tiempo de delinearse el objeto de la pretensión (v. demanda, acápite I, fs. 74-75) y en ulteriores presentaciones (v. escrito de fs. 155/161)-, en la falta de acceso a la información ambiental relativa al «parador» de unidades del sistema municipal de transporte colectivo de pasajeros de la calle 115 entre 39 y 41, imputada al municipio.
A mi entender, el alegado menoscabo al señalado derecho, expresamente reconocido por los arts. 41, segundo párrafo, de la Constitución nacional y 28, tercer párrafo, de su similar de la Provincia, no es de recibo.
a. La solicitud de varios vecinos del «Barrio Hipódromo», aledaño a la terminal ferroviaria de la calle 1 y 44, fue presentada ante el municipio, cuyo trámite se formalizó en el expediente municipal 4061-94342/2002 con fecha 10 de julio de 2002 (v. fs. 5 vta. del expte. cit.).
El 6 de agosto de ese año uno de los firmantes, a favor de quien los demás habían unificado personería, solicita el pronto despacho de las actuaciones (fs. 9).
b. El día 16 de agosto de 2002 se expide el Director de Transporte y Tránsito municipal e informa que:
i] En la zona de 115 entre 39 y 40 se había dispuesto emplazar “un parador de micros del Sistema Urbano de Transporte de esta comuna...”, destinado a la instalación de oficinas de atención al público de una de las empresas operadoras, venta de boletos y descanso de choferes;
ii] Esa localización se correspondía con el diseño del transporte de la ciudad, que estaba condicionado por la ubicación histórica de la estación de ferrocarril;
iii] El «parador» era de carácter provisorio, puesto que “... está enmarcado dentro del Proyecto de la Estación Ferroautomotor, lugar planificado como centro de transferencia intermodal de transporte” (fs. 12).
c. El día 28 de agosto el Subsecretario de Planeamiento y Desarrollo Urbano ordena la notificación a los peticionarios del citado informe; diligencia que fue concretada con fecha 9 de septiembre de 2002 en el domicilio que habían constituido (fs. 14, expte. cit.).
A todo esto, los interesados habían incoado este proceso el 27 de agosto de 2002 (v. fs. 1 y 87).
En el confuso escrito de fs. 155/161, pese a que persisten en el reproche, los demandantes afirman que la Municipalidad ha brindado información, bien que, según también manifiestan, lo fue tardíamente, por haberse cumplido luego de instaurada la acción (v. fs. 157).
d. Más allá de los cuestionamientos que por su contenido la información suministrada pudiere merecer, que los actores no refutan cabalmente, y sin desconocer que aquélla, como emergente de los principios preventivo y precautorio propios de esta materia (cfr. Cecchetti, M., “Principio constituzionali per la tutela dell´ambiente”, Milano, 2000, p. 230; art. 4º, ley nacional 25.675), debe reunir la características de ser temprana, efectiva y diáfana (cfr. Martín Mateo, R., “Tratado de Derecho Ambiental”, Madrid, 1991, tº I, ps. 317 y ss.), estimo que, de la secuencia apuntada y la compulsa de los expedientes administrativos, no surge comprobado un supuesto de dilación manifiestamente arbitraria o ilegítima en el proceder municipal relativo al cumplimiento de aludido deber jurídico.
Por otra parte, que a la ausencia de información inicial se sume otro incumplimiento -ligado a la inexistencia de una evaluación de impacto y la correlativa declaración-, no enerva la subsanación del primero; más bien, dadas las características del sublite, obliga a enfocar la atención sobre el segundo.
Lo expuesto, junto con el apuntado reconocimiento (supra b.) que los demandantes han realizado a fs. 157 sobre la provisión de información, no sólo evidencia auto-contradicción: devela la insubsistencia del agravio aquí considerado.
8. Una solución opuesta merece el cuestionamiento dirigido hacia otro aspecto de la actuación local que se reputa incumplido: la evaluación de impacto ambiental (en adelante, EIA).
Este tramo del gravamen ha de ser estimado.
a. Se halla acreditado en la causa un vicio perceptible: la falta de una EIA específicamente centrada en la implantación y funcionamiento del «parador» de unidades de transporte colectivo de pasajeros. La elusión de este procedimiento esencial (arg. art. 103, Ord. Gral. 267/1980) quebranta la juridicidad urbano-ambiental puesta en vigor por el propio municipio en sus normas de planificación territorial, uso y gestión del suelo, al tiempo que afecta a los reclamantes al privarlos de un instrumento esencial para, llegado el caso, hacer valer sus derechos a gozar de un ambiente sano (arts. 41, Constitución nacional y 28, Constitución provincial).
b. Tal cual sucede en otros campos, en esta materia el incremento de las regulaciones limita los espacios que alimentan el impulso a la discrecionalidad extrema de los entes estatales. Así, la decisión de encarar una obra o un servicio públicos, si bien mantiene inconmovible cierto arbitrio contingente de la Administración, comportan determinaciones vinculadas por el interés general urbano-ambiental de la sociedad -que el Estado, lato sensu, debe satisfacer (arg. arts. 41, C.N.; 28, Const. Pcial.)- y por normas y planes urbanísticos (cfr. Mazzarelli, V., “Fondamenti di Diritto Urbanístico”, Roma, 1996, p. 122 y ss.).
Los genéricos criterios de protección del ambiente y utilización racional del suelo, incorporados a nuestro ordenamiento constitucional (arts. 41, C.N. y 28, Const. Pcial.) al especificarse en disposiciones provinciales y locales, juegan un papel trascendental a la hora de evaluar la realización de proyectos públicos, que reduce la «escala de incertidumbre» sobre el impacto que tales actuaciones pueden generar (cfr. Pérez Moreno, Alfonso, “La primacía de la protección del medio ambiente en la ordenación de las obras públicas”, en A.V., “XI Congreso Italo-Español de Profesores de Derecho Administrativo”, Barcelona, 1998, ps. 395, 399), sean encaradas por entes estatales o por particulares.
Como buena parte de la faena por la vigencia de la sustentabilidad ambiental se despliega en entornos urbanos, va de suyo que la temática del medio ambiente, lejos de ceñirse a la protección de la fauna en peligro, la atmósfera, los cursos de agua o los paisajes sensibles, se conjuga cada vez más en términos estrictamente urbanísticos; y, a la vez, por ello mismo, las regulaciones de las ciudades, las políticas urbanas en suma, se «ambientalizan» (cfr. Morand Deviller, Jacqueline, “Los «grandes principios» del derecho del ambiente y del derecho del urbanismo”, en Rev. de Derecho Administrativo, Bs. As., tº 2002-483; Martín Mateo, R., “Tratado de Derecho Ambiental”, Madrid, 1991, tº I, ps. 277 y ss.). Esa imbricación entre los instrumentos de cuño ambiental y las normas de vertiente territorial que encauzan la gestión urbanística, con lazos antiguos y recientes expresiones (v. gr. arts. 8 inc. 1 y 10, ley 25.675), se ve reflejada en las reglas que estatuye la Ordenanza municipal 9231, régimen que, al decir de ambas partes en litigio, es la que específicamente rige en el sub examine.
c. Así pues en función de sus prescripciones, ha menester determinar si la demandada ha ajustado su obrar a los requisitos exigidos para la implantación y funcionamiento de la cabecera o «parador» de unidades de transporte público de pasajeros.
El supuesto se encuentra comprendido en los términos del art. 105 inc. g) de la Ordenanza 9231 “Transportes y Comunicación” (“usos destinados a actividades cuyo fin principal es el transporte de personas u objetos”), en el apartado 4), que apunta a los “Servicios de Transporte con actividades incómodas” (esto es, los que “... presentan riesgos de contaminación, molestias y/o peligro a causa de su extensión, impacto en el medio a localizarse. Incluye terminales de líneas de transporte colectivo local...”).
En este caso -en el que, a diferencia de los restantes previstos en el citado art. 105 inc. g), no se hace mención a la superficie «cubierta» del establecimiento- la específica disposición del inciso g.4) impone a la autoridad administrativa dos recaudos: la «factibilidad de localización» y la «evaluación de impacto ambiental».
i] Al margen de la aparente transitoriedad de la función materializada en la cabecera de colectivos y más allá de la ausencia de un acto administrativo expreso -la respuesta brindada al tema por la Dirección de Transporte y Tránsito a fs. 12 del expte. adm. 4061-94342/2002, no reviste tal condición jurídica-, el primer recaudo puede razonablemente entenderse satisfecho debido a la presencia dominante y excluyente del uso específico correspondiente al predio, que los actores no discuten y que colorea toda actividad a desarrollarse allí (arg. arts. 350 y 351 Ord. cit.), en correspondencia con la casi centenaria implantación de la terminal ferroviaria de las calles 1 y 44.
Con arreglo a la Ordenanza 9231, el predio se enmarca en una Zona de Usos Específicos (art. 31º) destinada a la localización de funciones relativas al transporte. La actividad llevada a cabo en el «parador» no entraña entonces un «uso prohibido» para dicha zona (arg. arts. 94, Ord. cit.); más aún, reviste una compatibilidad apreciable con la calificación urbanística asignada al predio.
Por ello, mal podría descalificarse -desde el punto de vista de la zonificación según usos vigente, incorporada al ordenamiento integral de la Ordenanza 9231- el emplazamiento escogido por la comuna en cuanto a su aptitud para instalar una playa de soporte al transporte urbano, extremo que no evidencia ilegitimidad o arbitrariedad manifiestas.
Lo cual nada predica, porque es cosa bien distinta, sobre el modo como ha sido concretada la decisión de implantar el «parador». Esto último remite, de un lado, al diseño de los trabajos, el diagrama del servicio así como a los impactos generados, y, del otro, a una cuestión procedimental que el municipio también ha reglado; mas no al uso o afectación del sitio.
ii] El segundo recaudo, -que involucra los “... estudios y procedimientos técnicos y científicos destinados a identificar, interpretar, valorar y comunicar las consecuencias o efectos de acciones o proyectos públicos o privados, así como de prevenir y mitigar aquellos impactos que puedan causar al equilibrio ecológico, al mantenimiento de la calidad de vida y a la preservación de los recursos naturales y patrimonio cultural” (art. 412, Ord. cit.)-, exhibe en cambio un déficit saliente en el actuar de los órganos municipales encargados de disponer el funcionamiento del «parador».
d. Podría argüirse -lo ha hecho la autoridad comunal: en sede administrativa (v. el ya comentado informe de fs. 12, expte. cit.) y en estos autos (v. fs. 138)- que la exigencia del previo estudio de impacto no se extiende al tantas veces mencionado equipamiento de transporte, por tratarse de una intervención de «carácter provisorio».
Pero el aserto carece de base en el régimen de la Ordenanza 9231.
No es inconcebible pensar que un cierto uso propuesto como temporal o provisorio, a más de perpetuarse o consolidarse en los hechos, genere durante su vigencia afectaciones degradantes del entorno o severas molestias en la calidad de vida del vecindario. Pues bien, que tales consecuencias deban ser obligadamente soportadas por los habitantes de la zona de influencia, cualesquiera sean sus impactos, no resulta una solución acorde con las reglas que informan la gestión urbana (cfr. arts. 41, seg. párr., C.N.; 28, Const. Pcial.; 4, 8, inc. 2, 11 a 13 y concs., ley 25.675; 1º a 5º y concs., Ord. 9231); en cambio, sí lo es que deban ser evaluadas de antemano por la autoridad pública local, tomando en cuenta -como dato significativo- lo transitorio de la actividad que causa tales consecuencias. Sobre todo, cuando en lugar de propiciarse una intervención incuestionablemente caracterizada por su «fugacidad», se está en presencia de una «provisoriedad dilatada» en el tiempo, con visible tendencia a la consolidación.
A lo expuesto debo agregar que el régimen local aplicable contempla unos supuestos que rotula «de bajo impacto», en los cuales promueve la realización de la EIA, aun cuando se tratare de emprendimientos que no están previstos “en forma exhaustiva en la presente ordenanza”, siempre que mediaren “circunstancias especiales”, o una solicitud “... de los ciudadanos” (art. 414, tercer párrafo, Ord. 9231).
No se me escapa que, por lo común, las exigencias previstas se aplican a obras, proyectos o acciones de cierta durabilidad.
Mas cuando la Ordenanza 9231, en su art. 412, alude a la EIA apunta, sin mayores distingos, a las “acciones o proyectos públicos o privados”. En modo concordante, en el art. 105 inc. g.4) dicha normativa no restringe a un tipo singular de obra u emprendimiento (los de utilización permanente) el requerimiento de previa localización y EIA. Estos enunciados locales no sólo armonizan con lo dispuesto en el art. 28 de la Constitución de la Provincia. Dejando a salvo su especificidad, se ajustan también a los lineamientos dispuestos, en el más amplio marco de la tutela ambiental, por el art. 10 de la ley 11.723 (ello, claro es, considerando que en autos no se ha probado que el emprendimiento encuadrase en el Anexo II de dicha norma legal) y, además, son consistentes con la previsión incluida en el art. 11 de la ley 25.675.
En definitiva, la denominada “cabecera de recorridos” (v. fs. 12 del expte. adm.) del Sistema Urbano de Transporte de la comuna encuadra en aquellos trabajos o acciones que, al estar comprendido bajo las normas de la Ordenanza 9231, demandan de una adecuada ponderación de sus efectos sobre el entorno urbano.
e. Vale recordar que entre los principios que, según la misma normativa local, orientan la ordenación territorial y la gestión urbanística, se destaca el de la vinculación de los programas de obras y servicios públicos al plan y el consecuente régimen urbano-ambiental. En concreto, el art. 2º inc. d) de la Ordenanza 9231 dispone que tales programas (concepto extensivo a las infraestructuras y servicios en general), en cuanto requieran de la ocupación o utilización del suelo, “... deberán ajustarse a las determinaciones de los instrumentos y actuaciones urbanísticos antes mencionados” (en clara alusión las normas y planes territoriales generales, los planes parciales o especiales, los convenios urbanísticos, etc.). Establece además la sujeción al “... interés general, urbano y ambiental, de la comunidad” (arts. 1º y 2º, proemio, Ord. cit.).
El mismo texto consagra la primacía del criterio interpretativo que mejor se adecue “... [a]l desarrollo ambientalmente sostenible de la comunidad” (art. 3º), al tiempo que obliga a “toda persona”, física o jurídica, pública o privada, “... cualesquiera fueren su condición jurídica o la afectación de sus bienes” (art. 4º). Es decir, rige en modo prevalente y universal en todo el territorio de la ciudad. Y obliga -huelga aclararlo- a las iniciativas municipales.
Se trata, en suma, de pautas hermenéuticas que, de consuno con la directiva de «congruencia» plasmada como principio por el art. 4º de la ley 25.675 (en conc. art. 77, ley 11.723), abonan la conclusión a que arribo en el caso en torno a la exigibilidad del instrumento evaluador no aplicado por la demandada.
f. Por otra parte, de haber conjeturado el municipio sobre la posibilidad de que el funcionamiento del parador constituyera un «uso tolerado» tampoco habría podido llevar adelante las actuaciones desplegadas en el caso. Más aún; habría quebrado la legalidad urbanística, por cuanto el art. 95 de la Ordenanza 9231 prescribe que en esos supuestos corresponde la “evaluación” por parte del Departamento Ejecutivo, su “autorización” por ordenanza y el “previo informe” emanado de la Subsecretaría de Planeamiento y Desarrollo Urbano así como el “dictamen” del Consejo de Ordenamiento Urbano y Territorial (COUT). Nada de ello fue realizado.
g. De la prueba documental arrimada al proceso por la Municipalidad surge, de un lado, la referencia a la Ordenanza 9102/1999, por la cual se declaran de interés público la realización de la obras “Ingreso bajo nivel del ferrocarril al casco urbano de La Plata” (art. 1º), y “Construcción de la nueva Terminal de Transporte ferro-automotor de pasajeros de mediana y larga distancia del Partido de La Plata” (art. 5º) autorizándose al Intendente a realizar las acciones necesarias para concretar tales iniciativas, incluyendo las obras de acceso (arts. 2º y 4º) así como la reubicación de la estación terminal de ómnibus para alojarla en el predio ubicado entre las calles 115, 1, 41 y 44 (art. 5º). La norma aludida impuso realizar “un estudio de impacto ambiental” que contemplara los efectos de todas las obras referidas (art. 7º), “... tanto durante su [respectiva] ejecución como una vez finalizadas” (art. cit.).
De otro lado, y en la línea trazada por la Ordenanza 9102, la comuna también acompañó un Estudio Ambiental -que obra a fs. 12 al final del exp. adm. 94.342/2002- referido al “Proyecto de Estación de Transferencia Ferroautomotor de la ciudad de La Plata”, elaborada por la firma Dock Norte Equipamientos y Servicios de Monitores Ambiental, y otro, al parecer de la misma empresa, titulado “Estación de Transferencia Ferroautomotor - Estudio Urbano Ambiental - Octubre de 2002”, elaborado en el marco del “Programa de Desarrollo Integral de Grandes Aglomeraciones Urbanas del Interior” a financiarse con un préstamo del Banco Interamericano de Desarrollo (Préstamo BID 1068/OC-AR).
La Municipalidad los menciona para demostrar que alguna exigencia de EIA ha llenado.
Con todo, dichos estudios, en tanto se refieren a otro emprendimiento -cierto es, de extremada importancia urbanística y, obviamente, mayor escala-, no se identifican con aquél de cuya ausencia se agravian los demandantes, al que tampoco reemplazan. Inequívocamente, apunta a una obra compleja e integral, de índole estructural, tanto para espacio urbano como para la configuración del sistema de transportes de la ciudad.
La demandada se ha limitado a solicitar su agregación a los autos, sin añadir constancia de alguna eventual aprobación por autoridad competente. No demuestra que el proyecto -que tampoco ha acompañado- contemplara la utilización, tal como actualmente se hace, del «parador» en discusión, o que la EIA correspondiente al primero sea de provecho para este último.
Todo lo cual habla de la inconsistencia de hacer valer los señalados estudios ambientales en esta litis con el alcance pretendido por la representación de la autoridad municipal.
h. No resulta en vano puntualizar, por cuanto concierne a la específica cuestión debatida en el presente amparo, que la Dirección de Planeamiento Urbano de la Municipalidad de La Plata ha informado, a requerimiento de la Subsecretaría de Planeamiento y Desarrollo Urbano, sobre la inexistencia en dicha oficina técnica de actuaciones de las que surjan la realización de dicho estudio (v. informe de fecha 8-X-2002; fs. 9 del exp. adm. 2145-11.306).
Se confirma así la ausencia de tal exigencia en relación con el «parador» de ómnibus, sito en la calle 115, en terrenos ferroviarios.
i. A mayor abundamiento, destaco que de la lectura del Estudio Urbano Ambiental agregado por el municipio se desprenden, siempre en el marco del proyecto integral al que se refiere, las acciones que podrían actuar sobre el medio según la etapa del proyecto. Por ejemplo, en la fase de operación o funcionamiento, se hace hincapié en el tratamiento paisajístico y el mantenimiento y revalorización del carácter barrial de la calle 115. Más adelante se analiza el impacto ambiental propiamente dicho con mediciones de contaminantes atmosféricos, de ruido acústico y la previsión de una pantalla forestal.
Salta a la vista lo que se ha omitido: efectuar un análisis centrado en la actividad de servicios desplegada actualmente en el citado predio. Es un requerimiento no cubierto con el estudio agregado por el municipio, que, como vimos, se halla aprehendido por la normativa municipal de aplicación (art. 105, inc. g.4, Ord. 9231).
j. Que la cabecera utilizada para el servicio de transportes carezca de vocación de permanencia o sea provisoria, no afecta la exigibilidad del procedimiento ya referido. En todo caso, es un aspecto que incidirá sobre el contenido de la evaluación (el alcance de los efectos adversos, las acciones recomendadas y los puntuales cometidos para mitigarlos) pero no excusa su cumplimiento.
i] La autoridad municipal no ha identificado, ni ponderado, los riesgos e impactos emergentes de la implantación del «parador», con el obligado movimiento de unidades rodantes que genera, básicamente, en la malla comprendida por las calles 115, 116, 39 y 41. Más allá de la -casi intuitiva- tendencia de las oficinas técnicas comunales a emplazar esa cabecera en la parcela de marras y de la congruencia de tal espacio con los usos ligados al transporte, factores dignos de ponderar, la demandada ha declinado aportar al proceso elementos relevantes de los cuales resultara la justificación de tal localización frente a otras alternativas, en lo tocante a la eficacia del servicio público como a su racionalidad urbano-ambiental.
ii] Tampoco ha informado sobre la adopción de medidas protectoras y correctoras para reducir, eliminar, mitigar o compensar los efectos negativos que se derivarían del emprendimiento.
iii] Por fin, no ha dado cuenta de la puesta en marcha de programas de monitoreo, seguimiento o de vigilancia sobre su funcionamiento.
Así las cosas, la utilización y operación de un sector de la estación ferroviaria para asentar allí la playa de maniobras y estacionamiento de colectivos, no han observado los pasos antes referidos, que son inherentes a toda EIA (cfr. Martínez de la Vallina, Juan J., “Guía Básica para la elaboración de Estudios de Impacto Ambiental de los Instrumentos de Ordenación Territorial”, Valencia, 1998, ps. 67 y ss.) y, por ello, luce contraria a la específica normatividad puesta en vigor, no hace mucho tiempo, por el propio municipio (arg. art. 416, Ord. 9231).
k. En suma, y al margen de las vaguedades de los escritos postulatorios, es lo cierto que la norma urbano-ambiental específica, ya mencionada, vigente en el ámbito local, exige en el supuesto en cuestión una EIA que el municipio ha omitido realizar. Y también lo es, que ella no discrimina entre servicios o equipamientos de transporte definitivos y transitorios. Al fin y al cabo, más allá de las obvias diferencias que pueden marcarse entre sí, éstas inciden sobre la magnitud y alcance de las medidas mitigadoras de los impactos.
Tal provisoriedad no enerva -al menos en el sub lite- la exigibilidad jurídica de la previa evaluación, ni libera de la congruente determinación de las acciones que fueren necesarias.
l. Finalmente, el incumplimiento de la EIA enseña en el caso la configuración de otra inactividad administrativa que también surge evidente: la falta de expedición por la autoridad municipal del acto previsto en el art. 417 de la Ordenanza 9231, esto es, la pertinente declaración de impacto ambiental.
9. Las razones dadas constituyen argumento suficiente para hacer lugar parcialmente a la acción de amparo deducida a fin de que en sede municipal se realicen los estudios ambientales correspondientes.
a. Debe entonces declararse la ilegitimidad de la omisión incurrida y ordenar al municipio de La Plata que, en el plazo de veinticuatro horas de notificada la sentencia del Tribunal (art. 15 inc. c, ley 7166), inicie las actividades necesarias para efectuar una evaluación de impacto ambiental según lo dispuesto por la Ordenanza 9231, correspondiente al «parador» de ómnibus del sistema municipal de transporte, tarea que deberá concluir en la forma prevista en el art. 417 de la citada ordenanza, en un término razonable, que estimo no debe exceder los sesenta días, y realizarse con arreglo a dicha normativa local y a los principios emergentes de las ley 25.675, ya citada.
b. Sin embargo, con los elementos tenidos a la vista, considero improcedente en la especie disponer, junto con el mandato anterior, una restitutio in pristinum del sitio en donde se desenvuelve la cabecera de colectivos que paralice su funcionamiento hasta tanto sea aprobada la declaración de impacto que la actividad pudiere provocar.
Varias razones me convencen de ello:
i] En primer lugar, lo acotado del término fijado en el emplazamiento que recomiendo conferir a la administración local para culminar el estudio de impacto;
ii] En segundo, el carácter provisorio de la cabecera de vehículos de transporte en conflicto, cuya duración ciertamente debe ser explicitada por la comuna en los términos del estudio a realizar;
iii] En tercer lugar, el contenido de las normas locales que fijan como uso especial (transporte) el área en donde está ubicado el «parador», fiel reflejo de una realidad urbana notoria, vigente desde la primera década del pasado siglo;
iv] En cuarto término, la determinación municipal del sector de 1 y 44 como sitio apropiado para el funcionamiento de un centro de transbordo de unidades de colectivos, conforme a lo dispuesto en el art. 3º, D, del Pliego de la Licitación Pública 1/99 para la Concesión del servicio de transporte público de pasajeros del partido de La Plata (cuya copia en lo pertinente fue agregada a fs. 127/132) y, por fin;
v] La necesidad de no adoptar un curso de acción que pudiere afectar la continuidad del servicio público de transporte municipal (doct. art. 22, segundo párrafo, ley 7166), cuya adopción, por lo demás, vendría a ser dispuesta en un proceso que no ha contado con la intervención de las empresas concesionarias del sector que acceden al predio ni de las organizaciones de los usuarios.
10. La costas se imponen por su orden, en atención al modo como se resuelve la contienda (doct. arts. 25, segundo párrafo, ley 7166, 68, segundo párrafo, C.P.C.C.).
Con ese alcance, a la cuestión planteada, doy mi voto por la afirmativa.
Los señores jueces doctores Kogan, Genoud, Pettigiani y Negri, por los mismos fundamentos del señor Juez doctor Soria, votaron también por la afirmativa.
Con lo que se terminó el acuerdo, dictándose la siguiente
S E N T E N C I A
Por los fundamentos expuestos en el acuerdo que antecede, el Tribunal resuelve hacer lugar parcialmente a la acción de amparo deducida, declarar la ilegitimidad de la omisión incurrida por la demandada y ordenar al Departamento Ejecutivo de la Municipalidad de La Plata que, en el término de veinticuatro horas de notificada la sentencia del Tribunal, inicie las actividades necesarias para efectuar una evaluación de impacto ambiental según lo dispuesto por la Ordenanza 9231,correspondiente al «parador» de ómnibus del sistema municipal de transporte sito en el predio de las calles 115 entre las de 39 y 41,actuación que deberá concluir en la forma prevista en el art. 417 de la citada ordenanza, en un plazo no mayor de sesenta días, y realizarse con arreglo a dicha normativa local y a los principios emergentes de la ley 25.675 (arts. 41 y 43, Constitución nacional; 20 inc. 2º, 28 y concs., Constitución provincial; 1, 2, 15 y concs., ley 7166; 1, 4, 8 incs. 1 y 2, 11 y concs., ley 25.675; 5º, inc. b, 77, ley 11.723; 103, Ordenanza General 267/1980; 1, 2, 3, 4, 5, 31, 105 inc. g.4, 350, 351, 412, 414, 416, 417 y concs., Ordenanza 9231).
Remítanse las actuaciones administrativas a la accionada (expediente 4061-94342/2002) a fin de que dé cumplimiento a lo resuelto precedentemente.
Las costas se imponen por el orden causado (doct. art. 25, segundo párrafo, ley 7166; art. 68, segundo párrafo, C.P.C.C.).
Regúlanse los honorarios del letrado patrocinante de la parte actora, doctor Arturo F. Madina Oleastro, en la suma de ... pesos ($ ...), cantidad a la que deberá adicionarse el 10% -ley 8455- (arts. 9, 10, 15, 16, 49, 51 y 54 del dec. ley 8904/1977).
Regístrese y notifíquese.

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