Contaminacion del aire en bogota definición; fuentes móviles a gasolina y diesel; efectos en salubridad pública; falta de inclusión de programa en Plan de Desarrollo






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DERECHO A UN AMBIENTE SANO - Regulación constitucional, legal y reglamentaria / EMISION DE GASES - Evolución normativa en distrito capital / DESARROLLO SOSTENIBLE - Definición legal / MINERALES PERMISIBLES DE EMISION PARA FUENTES MOVILES - Reglamentación / FUENTES MOVILES DE CONTAMINACION - Reglamentación; sanciones de multa e inmovilización / CONTAMINACION ATMOSFERICA - Régimen legal
Tratándose de la defensa del derecho colectivo al goce de un medio ambiente sano, es preciso referirse a los fundamentos constitucionales de su protección y, en especial, a la normativa que en el ámbito nacional y distrital se ha expedido para prevenir y controlar la contaminación atmosférica, con particular referencia a la que establece niveles máximos de emisión de gases contaminantes para las fuentes móviles (vehículos). La Constitución Política en su Título II, Capítulo 3 «De los derechos colectivos y del medio ambiente» proclamó el derecho de todas las personas a gozar de un ambiente sano y el deber del Estado de garantizar el desarrollo sostenible y la conservación de los recursos naturales. Los artículos pertinentes establecen: (Art. 79-80) (…). Por su parte, la Ley 99 de 1993 determinó: «Ley 99 de 1993 Artículo 3. Del concepto de desarrollo sostenible. El Decreto 948 de 19991 definió el marco de las acciones y los mecanismos administrativos de las autoridades ambientales para mejorar y preservar la calidad del aire, evitar y reducir el deterioro del medio ambiente, los recursos naturales renovables y la salud humana ocasionado por la emisión de contaminantes químicos y físicos al aire y sobre las emisiones de fuentes móviles a la atmósfera. En lo pertinente, preceptuó: (…).
CONTAMINACION DEL AIRE EN BOGOTA - Definición; fuentes móviles a gasolina y diesel; efectos en salubridad pública; falta de inclusión de programa en Plan de Desarrollo
La contaminación del aire es cualquier condición atmosférica en la que ciertas sustancias alcanzan concentraciones elevadas sobre su nivel ambiental normal. Se entiende por contaminante cualquier elemento o compuesto químico, natural o artificial que se emite al aire ya sea solo, en combinación, o como producto de reacción, causante de efectos adversos en el medio ambiente, los recursos naturales renovables y la salud humana. El ACPM es un destilado medio del petróleo utilizado principalmente en motores de combustión interna de ciclo diesel en el sector transporte, cuyas emisiones consisten en compuestos orgánicos e inorgánicos (Nox y Sox), precursores de ozono y lluvia ácida, así como material particulado, el parámetro más crítico en los niveles de contaminación de la ciudad, en mayores volúmenes que los demás combustibles. Entre sus efectos negativos sobre la salud y la productividad de las personas se encuentran el cáncer, el asma, la bronquitis crónica, y los desórdenes respiratorios, especialmente en ciudades con alta concentración poblacional. Las fuentes móviles, con una sobreoferta en el transporte público del 50% de la capacidad instalada, son responsables del 60% de la contaminación total en el Distrito, según lo estableció el Informe de la Contraloría de Bogotá D.C. De otro lado, este organismo, respecto de la gestión del D.A.M.A. en el año 2002 determinó que el promedio de incumplimiento de los vehículos accionados con combustible diesel sobre los parámetros de la norma era del 45.08%. El tráfico pesado contribuye con más del 80% de las emisiones de CO, PM10 y NOx (a su vez, más del 65% de SO2), mientras que los vehículos livianos aportan las mayores cargas de COV’s y CH4. Miles de personas sufren en Bogotá síntomas causados por el envenenamiento del aire con el incremento de sustancias tóxicas a consecuencia de la emisión de gases contaminantes en niveles superiores a los permitidos, por vehículos automotores, especialmente de servicio público y de carga, que causan reducción en la concentración de oxígeno. Entre esos síntomas se cuenta la resequedad en las fosas nasales, el enrojecimiento ocular, las enfermedades respiratorias agudas, cefaleas, etc. Con todo, ello no desvirtúa que la calidad del aire en el Distrito Capital empeora día a día como consecuencia de los rebasamientos de los límites de emisión tolerables en las fuentes móviles, la falta de una política proactiva en materia de calidad del aire y a las falencias que documentó la Contraloría de Bogotá D.C. en la gestión del D.A.M.A. y de la Secretaría de Tránsito y Transporte para el control efectivo y continuo de las fuentes móviles. El Plan de desarrollo económico, social y de obras públicas para Bogotá, D.C. 2004-2008 «Bogotá Sin Indiferencia: un compromiso social contra la pobreza y la exclusión» adoptado mediante Acuerdo 199 de 2004 (3 de junio) evidencia que antes de la notificación del auto admisorio de la demanda la Administración distrital carecía de una agenda en materia ambiental y de una política cuya formulación direccionara la gestión ambiental. Llama la atención que el Plan de Desarrollo no contemple ni un solo programa o estrategia para mejorar la calidad del aire. Tampoco se formulan metas concretas ni planes de acción con sus correspondientes cronogramas de ejecución.
DERECHO A UN AMBIENTE SANO - Amparo ante contaminación del aire por fuentes móviles: medidas e informes / CONTAMINACION ATMOSFERICA - Amparo del derecho colectivo a un ambiente sano en Bogotá
La presente sentencia utilizará para determinar el amparo del derecho colectivo al ambiente sano los indicadores anteriormente señalados y las acciones de mejoramiento que planteó cumplir el D.A.M.A. como respuesta al Informe de la Contraloría en cuanto a sus deficiencias de gestión del año 2002. Si bien la Resolución 643 de 2004 no es aplicable al caso presente, por haber sido expedida con posterioridad a la interposición de la acción, establece unos criterios acertados para la medición real de las disminuciones de emisiones atmosféricas y la optimización del recurso aire en el panorama de desarrollo sostenible, que pueden ser referidos por el juez en la solución de un caso específico. Para la fecha de esta sentencia el D.A.M.A. ya debe haber puesto en marcha todas las estrategias y acciones de mejoramiento planteadas en la respuesta a la Contraloría que pretenden erradicar la mora en la expedición de actos administrativos sancionatorios y en la decisión de los recursos interpuestos; el incumplimiento de los procedimientos establecidos en la Resolución 909 de 1996 del Ministerio del Medio Ambiente y de Transporte y de los requisitos señalados por el Decreto 948 de 1995 y la Resolución 005 de 1996 relacionados con las condiciones de aprobación de los CDR’s para el otorgamiento del Certificado Único de Emisión de Gases. De ello, como lo dispuso la primera instancia, debe dársele noticia, pero inmediatamente, puesto que los términos ya han sido más que extendidos. Para frenar el deterioro de la calidad del aire de la ciudad, con fundamento en los indicadores a que hace referencia la Resolución 643 de 2004, el D.A.M.A., luego de incrementar los operativos en las vías que coaccionen a los propietarios de los vehículos a cumplir los parámetros de emisión, en el término de 6 meses deberá allegar un informe de su gestión para la reducción de la carga contaminante y el número de permisos de emisión otorgados con seguimiento. En caso de no resultar positivas las cifras reportadas, deberán tomarse medidas sancionatorias y replantear las medidas administrativas adoptadas por la dependencia encargada en la institución.
CENTROS DE DIAGNOSTICO DE EMISIONES VEHICULARES - Requisitos en Bogotá; revisión de capacidad en vehículos diesel; certificado único de emisión de gases
Para el análisis del segundo cargo, se tiene que la Contraloría de Bogotá D.C. informó que en el 2002, 290 de los 365 Centros de Diagnóstico reconocidos no cumplían las condiciones establecidas en las normas. Así, las certificaciones por ellos otorgadas no eran confiables y estos procedimientos no podían considerarse una herramienta efectiva para el control de la contaminación. Según el cuadro allegado por el D.A.M.A., 26 de los 127 Centros de Diagnóstico Reconocidos en el Distrito miden el criterio de opacidad de las emisiones de los motores accionados a diesel. A su turno, la Resolución 867 de 2003 (19 de junio) del D.A.M.A. estableció los siguientes requisitos para reconocer los Centros de Diagnóstico respecto de la evaluación de las emisiones de los vehículos accionados a diesel: (…). El actor afirmó que a los vehículos accionados a diesel no se les estaba evaluando el criterio de opacidad. Este supuesto no pudo verificarse en el transcurso del proceso, puesto que la Resolución 160 de 1996 (14 de junio) ya había prohibido la descarga al aire de monóxido de carbono (CO), hidrocarburos y partículas por las fuentes móviles con motor Diesel a partir de ciertas cantidades o concentraciones y no se comprobó que para la expedición del Certificado Único de Emisión de Gases en los CDR´s a los vehículos accionados a diesel no se les estuviera midiendo este criterio. Sin embargo, debe exhortarse para que estos establecimientos den cumplimiento a los requisitos normativos, y a la autoridad ambiental para que ejerza sobre ellos un seguimiento más riguroso, puesto que los índices de incumplimiento y divergencia de los certificados que expiden, con las emisiones reales de los vehículos que evidenció la Contraloría, son preocupantes e indican que la gestión en el 80% de los casos es deficiente. Este es el medio más eficaz que tiene la Administración para controlar las emisiones de las fuentes móviles, puesto que consiste en un examen que debe hacer periódicamente todo el parque automotor. Así, debe observar las mayores rigurosidades.
DERECHO A UN AMBIENTE SANO - Funciones de las CAR, los municipios y distritos; funciones ambientales del Dama en Bogotá
La Ley 99 de 1993 señala entre las funciones de las Corporaciones Autónomas Regionales, de los Distritos y Grandes Centros Urbanos, las siguientes: (Art. 31, 65, 66). Por otro lado, el Decreto 948 de 1999, refiriéndose específicamente al deber de prevención y reducción del deterioro del medio ambiente, los recursos naturales renovables y la salud humana, les asignó a las instituciones antes mencionadas las siguientes funciones: (Art. 66, 68). La anterior lectura permite concluir que el Distrito es la autoridad competente para responder ante los habitantes por las acciones necesarias para prevenir y corregir los factores generadores de deterioro atmosférico. El Acuerdo 9 de 1990 (10 de mayo) creó el Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente como autoridad ambiental dentro del perímetro urbano del Distrito Capital, rectora de la política ambiental distrital y coordinadora de su ejecución, cuyas funciones están establecidas actualmente en el Decreto Distrital 308 de 2001 (20 de abril). Así, la violación de los derechos colectivos invocados en la presente acción, generada a partir de las deficiencias administrativas encontradas en la gestión ambiental, es imputable al D.A.M.A. y en consecuencia, le asiste razón al a quo en considerar violado por esa autoridad el derecho colectivo al goce de un ambiente sano.
CONTAMINACION ATMOSFERICA - Protección al derecho a un ambiente sano en Bogotá; medidas y acciones a cargo del Dama / DERECHO A UN AMBIENTE SANO - Vulneración de derechos a la salubridad por fuentes móviles en Bogotá
El argumento con que el a quo accedió las pretensiones de la demanda sostiene que se evidencian violados los derechos colectivos a un medio ambiente sano y a la salubridad pública. Se ordenó aumentar los controles; establecer un programa complementario a las actividades de conservación para la medición y control de las emisiones de fuentes móviles accionadas a diesel y para ello allegar un cronograma de ejecución; adoptar en 6 meses las medidas tendientes a que se implementen mecanismos idóneos para la evaluación de los vehículos accionados a diesel en los CDR´s e incrementar los operativos de evaluación que aseguraran su funcionamiento eficaz; adoptar nuevos engranajes para identificar y sancionar a los infractores y allegar un cronograma de ejecución y obtención de resultados del programa presentado a la Contraloría. Las dificultades radican en la deficiente gestión de la autoridad ambiental que, como se evidenció, no constriñe eficazmente a los propietarios de vehículos de transporte colectivo público, a la ciudadanía y a los CDR´s a cumplir las normas y proyectos. Lo anterior conduce a ordenar al D.A.M.A. a que se ajuste a los parámetros legales en cuanto a su gestión, y a que obligue a los CDR´s a hacer lo propio. Asimismo, que allegue informe sobre la reducción de emisiones, el otorgamiento de Certificados Únicos de Emisión con seguimiento (para lo cual tendrá en cuenta el aumento de operativos en las vías), y la puesta en marcha de las estrategias y acciones de mejoramiento propuestas a la Contraloría de Bogotá D.C. para corregir las falencias encontradas en la gestión del año 2002.

CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE
Bogotá D.C., veinticuatro (24) de agosto de dos mil seis (2006).
EXTRACTO JURISPRUDENCIAL - NUEVA LEGISLACIÓN.

La anterior lectura permite concluir que el Distrito es la autoridad competente para responder ante los habitantes por las acciones necesarias para prevenir y corregir los factores generadores de deterioro atmosférico. El Acuerdo 9 de 1990 (10 de mayo) creó el Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente como autoridad ambiental dentro del perímetro urbano del Distrito Capital, rectora de la política ambiental distrital y coordinadora de su ejecución, cuyas funciones están establecidas actualmente en el Decreto Distrital 308 de 2001 (20 de abril) 2.
Así, la violación de los derechos colectivos invocados en la presente acción, generada a partir de las deficiencias administrativas encontradas en la gestión ambiental, es imputable al D.A.M.A. y en consecuencia, le asiste razón al a quo en considerar violado por esa autoridad el derecho colectivo al goce de un ambiente sano.
(…)
El argumento con que el a quo accedió las pretensiones de la demanda sostiene que se evidencian violados los derechos colectivos a un medio ambiente sano y a la salubridad pública. Se ordenó aumentar los controles; establecer un programa complementario a las actividades de conservación para la medición y control de las emisiones de fuentes móviles accionadas a diesel y para ello allegar un cronograma de ejecución; adoptar en 6 meses las medidas tendientes a que se implementen mecanismos idóneos para la evaluación de los vehículos accionados a diesel en los CDR´s e incrementar los operativos de evaluación que aseguraran su funcionamiento eficaz; adoptar nuevos engranajes para identificar y sancionar a los infractores y allegar un cronograma de ejecución y obtención de resultados del programa presentado a la Contraloría.
A juicio de la Sala estas órdenes son un tanto imprecisas para el logro del amparo de los derechos colectivos. La normativa que se ha expedido para controlar y disminuir las emisiones de las fuentes móviles en el Distrito puede considerarse adecuada, en cuanto trata todas las cuestiones atinentes a la medición y control de las emisiones de las fuentes móviles accionadas con diesel, tales como rangos o límites de emisión de cada uno de los contaminantes, niveles de opacidad, los procedimientos de evaluación, características de los equipos, periodicidad de las revisiones, sanciones por incumplimiento, etc. Además, se reconoce que los demás programas que apuntan al mismo objetivo son altamente positivos y necesarios para atender esta problemática.
Las dificultades radican en la deficiente gestión de la autoridad ambiental que, como se evidenció, no constriñe eficazmente a los propietarios de vehículos de transporte colectivo público, a la ciudadanía y a los CDR´s a cumplir las normas y proyectos. Lo anterior conduce a ordenar al D.A.M.A. a que se ajuste a los parámetros legales en cuanto a su gestión, y a que obligue a los CDR´s a hacer lo propio. Asimismo, que allegue informe sobre la reducción de emisiones, el otorgamiento de Certificados Únicos de Emisión con seguimiento (para lo cual tendrá en cuenta el aumento de operativos en las vías), y la puesta en marcha de las estrategias y acciones de mejoramiento propuestas a la Contraloría de Bogotá D.C. para corregir las falencias encontradas en la gestión del año 2002.
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