Contaminacion del aire en bogota definición; fuentes móviles a gasolina y diesel; efectos en salubridad pública; falta de inclusión de programa en Plan de Desarrollo






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5. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO

El Procurador Doce Judicial Administrativo solicitó desestimar las pretensiones de la demanda.

La Resolución 005 de 1996, (9 de enero) expedida por los Ministerios de Medio Ambiente y Transporte en desarrollo de la Ley 99 de 1993, estableció los límites máximos de emisión permisible para fuentes móviles con motor a gasolina y Diesel. Asimismo, mediante Resolución 160 de 1996 (14 de junio) el D.A.M.A. reglamentó estos límites para el Distrito Capital.

En su concepto, las pruebas allegadas al expediente demuestran que las entidades demandadas vienen ejecutando desde el año 2000 acciones tendientes a disminuir la contaminación ambiental generada por fuentes móviles: se celebraron convenios interadministrativos de cooperación y apoyo mutuo para implementar mecanismos de control y difundir las normas ambientales; los Centros de Diagnóstico y Revisión vienen expidiendo los certificados de revisión; el Grupo de Tránsito, Medio Ambiente y Ecología de la Policía Metropolitana sigue levantando comparendos por incumplimiento; y el D.A.M.A., como autoridad ambiental, asumió la tarea de promover el uso de combustibles más limpios a través del proyecto Gerencia de Gas.

En estas actividades se tiene en cuenta el control de las emisiones de los motores que operan con combustible Diesel.

Con todo, teniendo en cuenta que los certificados de emisiones y los operativos conjuntos no garantizan que las fuentes móviles cesarán de contaminar el ambiente, es indispensable exhortar a las autoridades para que incrementen los operativos, definan procedimientos más expeditos y drásticos para sancionar a los infractores y exijan a los CDR´s cumplir los objetivos del Plan Ambiental.

II. LA SENTENCIA APELADA

El a quo accedió a las pretensiones por considerar violados los derechos colectivos al goce de un ambiente sano y a la salubridad pública.

La excepción de inepta demanda no alcanza prosperidad toda vez que el Decreto 854 de 2001 en su artículo 15 faculta al Director de los Departamentos Administrativos para representar judicial y extrajudicialmente al Distrito.

La Constitución Política proclamó el derecho al goce de un ambiente sano como un derecho colectivo que correlativamente implica para el Estado la obligación de garantizarlo. El reglamento de Protección y Calidad del Aire fija los límites permisibles de emisión de gases.

Según los artículos 65 y 66 de la Ley 99 de 1993 compete al D.A.M.A. dictar las normas necesarias para el control y preservación del patrimonio ecológico, así como las medidas de corrección o mitigación de daños ambientales, y adelantar los proyectos de saneamiento y descontaminación.

Dicha entidad, en ejercicio de sus funciones, mediante Resolución 160 de 1996 reglamentó los niveles permisibles de emisión de contaminantes producidos por fuentes móviles con motor a gasolina y Diesel. Como motivación del acto se tuvo en cuenta que la contaminación del aire en el Distrito Capital, que tenía como principal origen la emisión de gases por fuentes móviles, se había incrementado significativamente en los últimos años, aumentando como consecuencia las enfermedades respiratorias agudas.

Las fuentes móviles con motor Diesel son objeto de prueba estática y en aceleración libre. Según lo determina la Resolución 160 de 1996 no pueden emitir monóxido de carbono (CO) e hidrocarburos (HC) en cantidades que excedan los rangos determinados, y si emiten humo negro o azul por más de 10 segundos la medición no debe realizarse, sino dar por excedidos los valores máximos establecidos por la norma.

Si bien el D.A.M.A. ha ejercido acciones tendientes a solucionar la problemática y para ello ha implementado los Centros de Diagnóstico y Revisión, ha celebrado convenios interadministrativos, puesto en marcha operativos que se llevan a cabo en diferentes centros de la ciudad y comenzado a promocionar tecnologías y combustibles más limpios, estas herramientas y estrategias acusan profundas falencias y resultan insuficientes. Los seis (6) bancos analizadores para motores a gasolina y opacidad para motores Diesel no cubren las necesidades de la ciudad, pues sus equipos se encuentran averiados por falta de mantenimiento y utilización.

Según el informe de la Contraloría, 290 de los 365 Centros de Diagnóstico y Revisión existentes, no operan adecuadamente los equipos de medición o no utilizan los propios, tampoco cumplen con las condiciones establecidas en el Decreto 909 y la Resolución 005 de 1996 en cuanto a los parámetros de aprobación de los Centros de Diagnóstico. No en vano se comprobó que el 74% de los vehículos que portaban el certificado de emisión de gases que estos Centros expiden fueron rechazados en el análisis de emisiones.

Las acciones que el D.A.M.A. y la Secretaría de Transporte han desarrollado a través de la verificación de emisiones, la restricción vehicular y la jornada del día sin carro arrojan resultados precarios y resultan insuficientes para garantizar el mejoramiento de la calidad del aire y la prevención de sus efectos nocivos en la salud humana. Es sabido que el 65% de la contaminación ambiental que soporta la ciudad es generado por las fuentes móviles.

El número de vehículos infractores no tiende a disminuir sino, por el contrario, a aumentar. Esta premisa permite concluir que las acciones son insuficientes y que debe ordenarse al D.A.M.A., entidad encargada de dirigir, planificar, regular y controlar la gestión ambiental del Distrito Capital, adoptar las medidas pertinentes para atender el problema con mayor diligencia y eficiencia.

Así pues, se ordenó al D.A.M.A. aumentar los controles y establecer un programa complementario a las actividades de conservación del medio ambiente en lo que concierne a la revisión y control de emisiones de las fuentes móviles, en especial aquellas que operan con motor Diesel. En cumplimiento de lo anterior, le ordenó presentar un plan de acción que pusiera en funcionamiento real y efectivo los medios técnicos disponibles para la efectiva medición de los niveles de contaminación según los parámetros dispuestos por las Resoluciones 05 y 160 de 1996.

Asimismo, le ordenó adoptar en un término no mayor de seis (6) meses las medidas tendientes a implementar métodos idóneos para evaluar los vehículos con motores accionados a Diesel en los CDR´s, adoptar operativos que verifiquen su funcionamiento eficaz y nuevos engranajes para identificar y sancionar a los infractores.

También ordenó al D.A.M.A. allegar un cronograma de ejecución y obtención de resultados del plan de mejoramiento al programa de Control de la Contaminación Atmosférica de Bogotá, presentado a la Contraloría Distrital, a fin de poner en marcha las medidas correspondientes a las emisiones de las fuentes móviles.

La Secretaría de Tránsito y Transporte tiene por función dentro del sistema de protección ambiental controlar y sancionar los vehículos cuyas emisiones excedan los límites permitidos por la normativa, según lo ordenan el Decreto 948 de 1995 y el Código Nacional de Tránsito Terrestre. La revisión técnico mecánica es de obligatorio cumplimiento para los vehículos de transporte público. Desde 1998 la entidad viene ejecutando un programa de control de la contaminación ambiental por emisión de gases en vehículos automotores y cuenta con seis (6) unidades móviles con equipos de medición. Diariamente se realizan operativos para verificar en los vehículos el cumplimiento de las normas ambientales, y las labores desempeñadas son objeto de seguimiento en comités interinstitucionales reunidos semanalmente.

En tal virtud, exhortó a la Secretaría de Tránsito y Transporte para que implementara un programa de mantenimiento de las herramientas de medición de contaminación ambiental producida por las fuentes móviles que garantice que la revisión a cargo de sus unidades se ajusta a los requerimientos de los artículos 5, 11 y 12 de la Resolución 160 de 1996.

Para verificar el cumplimiento del fallo conformó el Comité de Vigilancia con el actor, el representante del Ministerio Público para Asuntos Ambientales y Agrarios, los representantes del D.A.M.A. y la Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá D.C.

Finalmente, reconoció a favor del actor el incentivo de que trata el artículo 39 de la Ley 472 de 1998 en cuantía de quince (15) salarios mínimos legales mensuales vigentes, a cargo del D.A.M.A., pagadero dentro de los treinta (30) días siguientes a la ejecutoria de la sentencia.
II. EL RECURSO DE APELACIÓN

El D.A.M.A. se manifiesta inconforme con la sentencia por considerar que no ha incurrido en omisión respecto de sus funciones. En su calidad de autoridad ambiental del Distrito ha cumplido y desarrollado todas las actividades que están a su alcance para controlar y reducir la contaminación que generan las fuentes móviles, en especial aquellas que funcionan con combustible Diesel.

Si bien han surgido inconvenientes que en su momento han imposibilitado la normal operación de las unidades móviles, éstos han logrado superarse.

Cuando no existía normativa sobre control de emisiones de las fuentes móviles los esfuerzos de la entidad comenzaron desarrollando parámetros con fundamento en criterios técnicos, materializando operaciones de control en cooperación con otras entidades. En la actualidad, reportan porcentajes significativos en cuanto a revisión de emisiones del parque automotor. El avance no puede considerarse escaso, y menos teniendo en cuenta que la entidad no ha interrumpido su labor de mejoramiento de los instrumentos disponibles para controlar y aminorar la contaminación ambiental.

El Memorando Interno 1003 de 14 de mayo de 2004 emitido por la Subdirección Ambiental Sectorial, hizo un listado de los proyectos relacionados con el control de la contaminación atmosférica en que el D.A.M.A. viene trabajando, así como la certificación de emisiones vehiculares, las auditorías a los CDR´s reconocidos, los operativos de control sobre las vías, la expedición de normas para el control de fuentes móviles y las campañas de concientización ciudadana. Este documento también considera y hace énfasis en que el informe de la Contraloría de Bogotá, luego de las observaciones y aclaraciones, hizo recomendaciones de mejoramiento para los trámites jurídicos y legales internos, masno para la parte técnica y el desarrollo de los programas.

De los 127 Centros de Diagnóstico y Revisión reconocidos por el D.A.M.A., 26 certifican la opacidad de las emisiones de los motores Diesel. La auditoría periódica que supervisa el cumplimiento de los parámetros establecidos en la Resolución 867 del 2003 del D.A.M.A., dio como resultado que el 82% de estos establecimientos cumplen con los requisitos técnicos para realizar las pruebas. Además, se realizan diariamente operativos de control de fuentes móviles sobre la vía con el fin de constreñir a los propietarios de vehículos a obtener y portar el Certificado Único de Emisión que expiden los CRD´s.

Durante el año 2003 fueron revisados 48.631 vehículos, de los cuales 9.184 funcionaban con motor Diesel y de éstos 3.566 fueron rechazados en la prueba. La muestra diaria de entre un 5 y 10% de vehículos monitoreados es lo suficientemente significativa como para permitir tomar decisiones.

Consciente de la magnitud de esta problemática, se expidió a Resolución 556 de 2003 que brinda herramientas complementarias para el control de las emisiones de los vehículos que funcionan con combustible Diesel. Además, suscribió con la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR) el Convenio 039 de 2003 por un plazo de dos (2) años para operar cuatro (4) unidades móviles adicionales de control de emisiones de fuentes móviles, que pueden realizar la revisión a los vehículos accionados a diesel; se adquirieron cuatro (4) nuevos opacímetros para apoyar y reforzar los operativos en la ciudad y se puso en marcha un proyecto de ajuste de la normativa para revisar los límites de emisión permisibles.

Finalmente, se tiene previsto requerir a las empresas que agremian a los vehículos de transporte público, que en su mayoría poseen motores Diesel, para que presenten para prueba de emisiones 2.500 vehículos identificados como infractores, con el fin de constatar el cumplimiento de los parámetros legales y, si es el caso, obligarlos a adoptar las correcciones pertinentes.

Además, debe tenerse en cuenta que los planes y programas que vienen desarrollando las autoridades para el control ambiental de emisiones han optimizado gradualmente sus niveles de cobertura: para el 2001 la cifra reportada fue de 51.67%, para el 2003 de 61.7% y para el 2004 de 66.4%.

Por las anteriores razones debe revocarse la sentencia que ampara los derechos colectivos y negarse el incentivo concedido al actor.

IV. LA ACTUACIÓN PROBATORIA OFICIOSA EN LA SEGUNDA INSTANCIA

Llegada la oportunidad procesal para decidir, el Consejero Ponente advirtió la necesidad de allegar elementos de juicio sobre aspectos relevantes para la decisión.

De conformidad con el artículo 169 del CCA, aplicable a este proceso en virtud de lo dispuesto en el artículo 44 de la Ley 472 de 1998, el Ponente, en proveído de 26 de enero de 2006, resolvió oficiar al D.A.M.A. para que allegara copia del informe del estudio realizado por la Universidad de los Andes a que hace referencia el artículo publicado el 26 de noviembre de 2005 en la edición de www.eltiempo.com.co/bogotá, titulado «Bogotá lanza 2.600.000 de toneladas de contaminantes anuales al aire.»

A los resultados del estudio y a la respuesta consignada por el Subdirector Jurídico del D.A.M.A. en oficio de 24 de marzo de 2006, se hará referencia en las consideraciones de esta sentencia.
V. CONSIDERACIONES

El Artículo 88 de la Constitución Política, dispone:

«La Ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella.

También regulará las acciones originadas en los daños ocasionados a un número plural de personas, sin perjuicio de las correspondientes acciones particulares.

Así mismo, definirá los casos de responsabilidad civil objetiva por el daño inferido a los derechos e intereses colectivos».

En desarrollo de este precepto constitucional se expidió la Ley 472/1998 (25 de agosto), cuyo artículo 2 define las acciones populares como «los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos». Estas acciones se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, amenaza, vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior, cuando fuere posible.

Es procedente la presente acción popular por cuanto, conforme a la solicitud del actor, se trata de amparar los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, al acceso a los servicios públicos, a su prestación eficiente y oportuna, a la salubridad pública, y a los derechos de los consumidores y usuarios.

  • Recuento probatorio

Se destacan en el expediente las siguientes pruebas:

    • 6 fotografías que ilustran las emisiones con altos índices de opacidad de los vehículos de transporte público de la ciudad (buses, busetas y colectivos).

    • Derecho de petición de información ejercido el 7 de mayo de 2002 por el actor ante el D.A.M.A., sobre las medidas administrativas adoptadas para contrarrestar la contaminación del aire de la ciudad, especialmente por los vehículos de servicio público de transporte de pasajeros y de carga.

    • Oficio de 17 de mayo de 2005 radicado 2002ER16072/02 mediante el cual el Subdirector Ambiental Sectorial del D.A.M.A. respondió la petición del actor en los siguientes términos:

«Con respecto a fuentes móviles las medidas sobre el tema de contaminación del aire se desarrollan en los siguientes programas:

      • Operativos diarios de control de emisiones de fuentes móviles que se realizan en coordinación con la Policía de Tránsito y Transporte.

      • Auditorías a los Centros de Diagnóstico reconocidos por el D.A.M.A. las cuales tienen como fin determinar el cumplimiento normativo para garantizar la buena operación de los mismos reflejada en la revisión de los vehículos.

      • Promoción de tecnologías y combustibles más limpios a través del proyecto Gerencia de Gas, dirigido a promover el uso del gas natural comprimido.»

    • Derecho de petición de información ejercido el 9 de agosto de 2002 por el actor ante el D.A.M.A. sobre los requisitos y parámetros de evaluación tenidos en cuenta en la prueba de emisiones practicada a los vehículos de transporte público de la ciudad, los criterios de aprobación, frecuencia y seguimiento.

    • Oficio de 17 de mayo de 2005 radicado 2002ER16072/02 con que el Subdirector Ambiental Sectorial del D.A.M.A. responde la solicitud del actor en los siguientes términos:

«1. Los Centros de Diagnóstico reconocidos por el D.A.M.A. están en la obligación de cumplir con los procedimientos y equipos establecidos en la Resolución 05/96, el cual debe garantizar el resultado.

  1. Se evalúa lo establecido en la Resolución 160/96 donde se prohíbe la descarga al aire de Monóxido de Carbono, Hidrocarburos y partículas en cantidades y concentraciones superiores a las establecidas en la norma.

  2. Para pasar el examen las fuentes móviles no podrán exceder los valores que se describen en la Resolución 160/96

  3. El D.A.M.A. sí cuenta con profesionales idóneos para determinar en los controles que se realizan en coordinación con la Policía si un vehículo cumple o no con los niveles de emisión, igualmente a través de un contrato con la Universidad de Santander garantiza la idoneidad de los profesionales que se encuentran a cargo de la auditoría de los bancos de gases.

  4. Actualmente se exige que la revisión de los vehículos de servicio público se realice cada año y aquellos vehículos con edades superiores y/o iguales a 20 años deberán realizar la prueba cada seis (6) meses.

  5. Los buses de servicio público necesitan un control de emisiones cada año, con el objeto de que cumplan con los estándares ambientales establecidos.»

    • Convenio Interadministrativo 005 de 29 de mayo de 2000 celebrado entre el Fondo de Educación y Seguridad Vial –FONDATT de la Secretaría de Tránsito y Transporte de Santa Fe de Bogotá D.C., el D.A.M.A. y el Ministerio de Defensa Nacional–Policía Nacional, que para dar cumplimiento al Acuerdo 023 de 1999, por el cual se ordena la evaluación de emisiones de gases y otros contaminantes de vehículos automotores con el fin de proteger el aire en el Distrito Capital, establece como objetivo la cooperación y apoyo mutuo para la implementación de mecanismos de control a la emisión de gases y demás contaminantes generados por fuentes móviles, y la difusión de las normas ambientales entre la ciudadanía.

    • Concepto SAS 6923 de 17 de septiembre de 2002 rendido por la Subdirección Ambiental Sectorial del D.A.M.A. con ocasión de la presente acción popular, así:

«Realizando un análisis de los principales inconvenientes que inciden para obtener la máxima operatividad de las unidades móviles, durante el cuarto trimestre de operación, el mantenimiento de equipos es el factor que se reporta con mayor frecuencia dentro del desarrollo del programa, dificultando una operatividad completa de las unidades móviles. Sin embargo, este inconveniente es atribuible al mismo desempeño y funcionamiento de la tecnología disponible y también a la ausencia de los combustibles.»

    • El Memorando SO-08-02 de 20 de septiembre de 2002, dirigido al Secretario Jurídico de la Secretaría de Tránsito y Transporte, da cuenta de que la STT, atendiendo a la normativa, adquirió seis (6) bancos analizadores de gases duales, con banco analizador para motores a gasolina y opacímetro para motores Diesel, cuyas especificaciones técnicas son:

      «De tipo infrarrojo no dispersivo, con tres (3) solenoides de corte, uno (1) para medición de gases, uno (1) para puerto de calibración y uno (1) para Autocero del Banco, con sensor de presión barométrica para compensación de lectura, sensor de flujo bajo con filtro de captura de partículas y separación de agua, bomba rotativa, control de temperatura del tubo de muestreo, control de temperatura del rayo infrarrojo, con Autocero automático cada 15 minutos, tiempo de respuesta al gas de medición de no menos de 10 segundos al noventa por ciento (90%) del total del gas medido, calibración por medio del uso de un gas NBS, a través de un puerto de calibración, expandible a NOX, alimentación de doce (12) a dieciséis (16) voltios, registro automático de lecturas a dos (2) RPM diferentes de prueba y que no permita ver datos de emisiones en pantalla durante el período de prueba.

      El programa cuenta con una seguridad electrónica externa que no permite el acceso a programa ni al disco duro y ninguna otra aplicación durante, o antes de la prueba.

      Cumple con las normas internacionales emitidas por la EPA o por la Unión Europea emitidas para 1997 y demás concordantes y vigentes.

      Medición de vehículos en motores a gasolina y diesel y lectura de los siguientes gases: CO, CO2, O2, HC mediante NDIR. Lectura de opacidad flujo parcial, operación continua. Cuenta con interfase, software para registro continuo. Registro de las revoluciones por minuto del motor Diesel y la temperatura del aceite.

      El banco de gases mide HC en PPM, CO en %, CO2 en % y Oxígeno en %.

      Trabaja de acuerdo con lo prescrito en la Resolución 005 de 1996 y complementarias.

      Equipo expandible a quinto gas.»

    • Memorando 5896 de 26 de septiembre de 2002 suscrito por el Comandante de Ecología Área de Tránsito que en relación con la presente acción expresa:

«La Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá en coordinación con la Policía de Tránsito a partir del año 2000, comenzó a desarrollar operativos de control de contaminación ambiental al parque automotor de la ciudad de Bogotá. Para lo cual se ha creado la infraestructura administrativa y logística con la cual se ejecutan diariamente dichos operativos que consisten en hacer pruebas de verificación de conformidad con los parámetros determinados en la legislación vigente, es decir, Decreto 948 de 5 de junio de 1995 del Ministerio de Medio Ambiente, Resolución 160 del 14 de junio de 1996 del DAMA y Resolución 005 del 9 de enero de 1996 de los Ministerios de Medio Ambiente y Transporte.

Con el Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente DAMA, se hace seguimiento a los operativos, sus resultados y demás requerimientos a través de comités interinstitucionales que son programados semanalmente para los días viernes a las 7:30 horas. La gestión de los operativos se inició el 15 de enero del 2000 y hasta la fecha de elaboración del presente documento, los resultados son los que ilustra el siguiente cuadro.

RESUMEN ESTADÍSTICO A LAS JORNADAS DE CONTROL AMBIENTAL DURANTE LOS AÑOS 2000 – 2001 Y LO TRASCURRIDO DEL PRESENTE AÑO 2002

AÑO

VEHÍCULOS REVISADOS

VEHÍCULOS APROBADOS

VEHÍCULOS SANCIONADOS

VEHÍCULOS INMOVILIZADOS

2000

25.739

1.641

24.098

3.517

2001

27.702

12.468

15.988

267

2002

20.539

7.345

11.520

375

Los operativos que se programan semanalmente buscando dar cobertura a los cuatro puntos cardinales de la ciudad, seleccionan los vehículos que se desplazan por las vías en que se ha instalado el operativo, esta selección se hace a vehículos nuevos y viejos, los cuales se pasan a revisión en los equipos de cada móvil, una vez conocido el resultado que arroja el equipo se procede a la citación respectiva del conductor ante la Inspección 15 de Tránsito para lo de Ley, en este caso se le elabora un comparendo citatorio para que en el término de 15 días hábiles el vehículo sea presentado ante ese despacho habiendo corregido la falla que ocasionaba la contaminación ambiental, el operativo se hace entre las 8 a.m. y 5:00 p.m. de lunes a sábado y está compuesto por personal especializado de la Policía de Tránsito.»

  • Informe Final de Auditoría Especial al Programa de Control a la Contaminación Atmosférica en Bogotá realizado en septiembre de 2003 por la Contraloría de Bogotá D.C. sobre la gestión del D.A.M.A. en el año 2002, que consignó las siguientes conclusiones:

«El DAMA tiene identificado como primer factor generador de contaminación del aire en la ciudad a las fuentes móviles, que son responsables del 60% de la contaminación total. Como segundo factor se encuentran las fuentes fijas, constituidas por la industria y las fuentes domésticas, contribuyendo con el 40% restante. Por esta razón el PGA incluyó diferentes escenarios de gestión que reúnen a los principales actores involucrados en la solución de esta problemática.

Como puede verse la Administración Distrital ha avanzado en el diseño de políticas dirigidas a mejorar la calidad del aire; sin embargo la contaminación atmosférica en Bogotá muestra un ascenso preocupante derivado de la emisión permanente de una considerable cantidad de partículas y gases a la atmósfera. Fenómenos como el alto volumen de tráfico automotor y la actividad industrial degradan el aire provocando cambios en el color y la composición de la atmósfera urbana, así como molestias e incluso afecciones respiratorias en la comunidad.

Teniendo en cuenta la sectorización de la ciudad y el comportamiento de las concentraciones de contaminantes del aire se puede determinar que el sector suroccidental presenta un nivel crítico de deterioro de la calidad del aire relacionado con las concentraciones de partículas (PM10) y Ozono (O3). En el nivel medio puede clasificarse el sector central, cuyo problema de contaminación está relacionado con la presencia de Ozono (O3). Por último en el nivel bajo, se encuentra el sector noroccidental, donde los contaminantes medidos no exceden la norma.
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