Contaminacion del aire en bogota definición; fuentes móviles a gasolina y diesel; efectos en salubridad pública; falta de inclusión de programa en Plan de Desarrollo




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«ARTÍCULO TERCERO.- REQUISITOS TÉCNICOS NECESARIOS PARA EL RECONOCIMIENTO DE CENTROS DE DIAGNÓSTICO DE EMISIONES VEHICULARES. Para la aprobación o reconocimiento como centro de diagnóstico de emisiones vehiculares, el DAMA evaluará, además de las exigencias establecidas en las Resoluciones 005 y 909 de 1996 del Ministerio del Medio Ambiente, que al momento de practicarse la visita técnica al sitio donde se proyecte realizar la actividad y se evalúen las condiciones de los equipos analizadores, el interesado cumpla los siguientes requisitos:

EQUIPOS PARA VEHÍCULOS AUTOMOTORES ACCIONADOS A DIESEL

  1. Los solicitantes, al momento de la visita, deberán contar con los equipos analizadores (opacímetros de flujo parcial).

  2. El opacímetro deberá poseer un captador de RPM universal que tenga las condiciones de captar revoluciones en la mayoría de motores diesel, de tipo piezoeléctrico, óptico u otro dispositivo que asegure la validez de las lecturas y su rango deberá ser entre 100 y 4999 RPM y su resolución igual a 1 RPM.

  3. El software deberá tener la capacidad de tomar seis (6) eventos de aceleraciones válidos, registrando en cada una de ellos el valor máximo de opacidad obtenido descartando la primera medida; los restantes cinco (5) eventos serán tomados en cuenta para el promedio final.

  4. El período de verificación de linealidad deberá realizarse con su respectivo filtro cada tres meses y contará con tres puntos así: 0%, 100% y cualquier valor intermedio, sin superar el 1% de desviación. Su verificación deberá ser archivada en el disco duro del computador del analizador de tal forma que estén a disposición del DAMA, almacenándose los resultados de los últimos seis meses de operación del analizador.

  5. El equipo de cómputo del analizador deberá visualizar en la pantalla la fecha de la última calibración.

  6. El equipo de cómputo del opacímetro no podrá mostrar resultados parciales de opacidad durante la prueba; en este lapso de tiempo se podrá visualizar las RPM del motor del vehículo, los eventos de aceleración y el número del evento que se está realizando. El resultado final sólo se podrá visualizar hasta tanto la prueba no finalice y haya sido validada y almacenada en el disco duro del computador del analizador.

  7. Los equipos analizadores deberán generar en forma automática el archivo de las pruebas realizadas en formato texto cuya extensión deberá ser *.pag (Pruebas de Análisis de Gases).

  8. El equipo deberá contar con la capacidad de generar automáticamente dos documentos de resultados: el certificado de aprobación según el formulario único vigente expedido por el DAMA, y un segundo formato para los eventos en que el vehículos sea rechazado o la verificación sea abortada que deberá imprimirse en presentación distinta al formato oficial.»

El actor afirmó que a los vehículos accionados a diesel no se les estaba evaluando el criterio de opacidad. Este supuesto no pudo verificarse en el transcurso del proceso, puesto que la Resolución 160 de 1996 (14 de junio) ya había prohibido la descarga al aire de monóxido de carbono (CO), hidrocarburos y partículas por las fuentes móviles con motor Diesel a partir de ciertas cantidades o concentraciones y no se comprobó que para la expedición del Certificado Único de Emisión de Gases en los CDR´s a los vehículos accionados a diesel no se les estuviera midiendo este criterio.

Sin embargo, debe exhortarse para que estos establecimientos den cumplimiento a los requisitos normativos, y a la autoridad ambiental para que ejerza sobre ellos un seguimiento más riguroso, puesto que los índices de incumplimiento y divergencia de los certificados que expiden, con las emisiones reales de los vehículos que evidenció la Contraloría, son preocupantes e indican que la gestión en el 80% de los casos es deficiente. Este es el medio más eficaz que tiene la Administración para controlar las emisiones de las fuentes móviles, puesto que consiste en un examen que debe hacer periódicamente todo el parque automotor. Así, debe observar las mayores rigurosidades.

Del análisis del informe «Modelo de calidad de aire para Bogotá Sexto Informe semestral» elaborado por la Universidad de los Andes en el año 2004, se resalta que la región más afectada por las emisiones vehiculares está comprendida por las localidades de Teusaquillo, Barrios Unidos, Puente Aranda, Los Mártires, Candelaria, Chapinero, Antonio Nariño y Kennedy y que las medidas tomadas con posterioridad al año 2002 no han tenido impacto para contrarrestar la contaminación por fuentes móviles.
2. La autoridad demandada

La Ley 99 de 1993 señala entre las funciones de las Corporaciones Autónomas Regionales, de los Distritos y Grandes Centros Urbanos, las siguientes:

«Ley 99 de 1993

Artículo 31. Funciones. Las Corporaciones Autónomas Regionales ejercerán las siguientes funciones:

[..]

2) Ejercer la función de máxima autoridad ambiental en el área de su jurisdicción, de acuerdo con las normas de carácter superior y conforme a los criterios y directrices trazadas por el Ministerio del Medio Ambiente;

[...]

10) Fijar en el área de su jurisdicción, los límites permisibles de emisión, descarga, transporte o depósito de sustancias, productos, compuestos o cualquier otra materia que puedan afectar el medio ambiente o los recursos naturales renovables y prohibir restringir o regular la fabricación, distribución, uso disposición o vertimiento de sustancias causantes de degradación ambiental. Estos límites, restricciones y regulaciones en ningún caso podrán ser menos estrictos que los definidos por el Ministerio del Medio Ambiente.

Artículo 65. Funciones de los municipios, de los distritos y del distrito capital de Santafé de Bogota. Corresponde en materia ambiental a los municipios, y a los distritos con régimen constitucional especial, además de las funciones que les sean delegadas por la ley o de las que deleguen o transfieran a los alcaldes por el Ministerio del Medio Ambiente o por las Corporaciones Autónomas Regionales, las siguientes atribuciones especiales:

1) Promover y ejecutar programas y políticas nacionales, regionales y sectoriales en relación con el medio ambiente y los recursos naturales renovables; elaborar los planes, programas y proyectos ambientales municipales articulados a los planes, programas y proyectos regionales, departamentales y nacionales.

2) Dictar con sujeción a las disposiciones legales reglamentarias superiores, las normas necesarias para el control, la preservación y la defensa del patrimonio ecológico del municipio;

[...]

6) Ejercer, a través del alcalde como primera autoridad de policía con el apoyo de la Policía Nacional y en Coordinación con las demás entidades del Sistema Nacional Ambiental (SINA), con sujeción a la distribución legal de competencias, funciones de control y vigilancia del medio ambiente y los recursos naturales renovables, con el fin de velar por el cumplimiento de los deberes del Estado y de los particulares en materia ambiental y de proteger el derecho constitucional a un ambiente sano;

7) Coordinar y dirigir, con la asesoría de las Corporaciones Autónomas Regionales, las actividades permanentes de control y vigilancia ambientales que se realicen en el territorio del municipio o distrito con el apoyo de la fuerza pública, en relación con la movilización, procesamiento, uso, aprovechamiento y comercialización de los recursos naturales renovables o con actividades contaminantes y degradantes de las aguas, el aire o el suelo;

[...]

9) Ejecutar obras o proyectos de descontaminación de corrientes o depósitos de agua afectados por vertimientos del municipio, así como programas de disposición, eliminación y reciclaje de residuos líquidos y sólidos y de control a las emisiones contaminantes del aire.

Artículo 66. Competencias de grandes centros urbanos. Los municipios, distritos o áreas metropolitanas cuya población urbana fuere igual o superior a un millón de habitantes (1.000.000) ejercerán dentro del perímetro urbano las mismas funciones atribuidas a las Corporaciones Autónomas Regionales, en lo que fuere aplicable al medio ambiente urbano. Además de las licencias ambientales, concesiones, permisos y autorizaciones que les corresponda otorgar para el ejercicio de actividades o la ejecución de obras dentro del territorio de su jurisdicción, las autoridades municipales, distritales o metropolitanas tendrán la responsabilidad de efectuar el control de vertimientos y emisiones contaminantes, disposición de desechos sólidos y de residuos tóxicos y peligrosos, dictar las medidas de corrección o mitigación de daños ambientales y adelantar proyectos de saneamiento y descontaminación.

[...]»

Por otro lado, el Decreto 948 de 1999, refiriéndose específicamente al deber de prevención y reducción del deterioro del medio ambiente, los recursos naturales renovables y la salud humana, les asignó a las instituciones antes mencionadas las siguientes funciones:

«Decreto 948 de 1999

Artículo 66. Funciones de las corporaciones autónomas regionales y de los grandes centros urbanos. Corresponde a las Corporaciones Autónomas Regionales y a los Grandes Centros Urbanos, dentro de la órbita de su competencia, en el territorio de su jurisdicción, y en relación con la calidad y el control a la contaminación del aire, las siguientes:

a) Otorgar los permisos de emisión de contaminantes al aire;

[...]

d) Realizar la observación y seguimiento constantes, medición, evaluación y control de los fenómenos de contaminación del aire y definir los programas regionales de prevención y control;

[...]

i) Adelantar programas de prevención y control de contaminación atmosférica en asocio con las autoridades de salud y con la participación de las comunidades afectadas o especialmente expuestas;

j) Imponer las medidas preventivas y sanciones que correspondan por la comisión de infracciones a las normas sobre emisión y contaminación atmosférica;

Artículo 68. Funciones de los municipios y distritos. En desarrollo de lo dispuesto por el artículo 65 y concordantes de la Ley 99 de 1993, corresponde a los municipios y distritos en relación con la prevención y control de la contaminación del aire, a través de sus alcaldes o de los organismos del orden municipal o distrital a los que estos las deleguen, con sujeción a la ley, los reglamentos y las normas ambientales superiores:

a) Dictar normas para la protección del aire dentro de su jurisdicción;

b) Dictar medidas restrictivas de emisión de contaminantes a la atmósfera, cuando la circunstancias así lo exijan y ante la ocurrencia de episodios que impongan la declaratoria, en el municipio o distrito, de niveles de prevención, alerta o emergencia;

c) Establecer, las reglas y criterios sobre protección del aire y dispersión de contaminantes que deban tenerse en cuenta en el ordenamiento ambiental del territorio del municipio o distrito, en la zonificación del uso del suelo urbano y rural y en los planes de desarrollo;

[...]

f) Ejercer funciones de control y vigilancia municipal o distrital de los fenómenos de contaminación atmosférica e imponer las medidas correctivas que en cada caso correspondan;

g) Imponer, a prevención de las demás autoridades competentes, las medidas preventivas y sanciones que sean del caso por la infracción a las normas de emisión por fuentes móviles en el respectivo municipio o distrito, o por aquellas en que incurran dentro de su jurisdicción, fuentes fijas respecto de las cuales le hubiere sido delegada la función de otorgar el correspondiente permiso de emisión;

[...]»

La anterior lectura permite concluir que el Distrito es la autoridad competente para responder ante los habitantes por las acciones necesarias para prevenir y corregir los factores generadores de deterioro atmosférico. El Acuerdo 9 de 1990 (10 de mayo) creó el Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente como autoridad ambiental dentro del perímetro urbano del Distrito Capital, rectora de la política ambiental distrital y coordinadora de su ejecución, cuyas funciones están establecidas actualmente en el Decreto Distrital 308 de 2001 (20 de abril) 10.

Así, la violación de los derechos colectivos invocados en la presente acción, generada a partir de las deficiencias administrativas encontradas en la gestión ambiental, es imputable al D.A.M.A. y en consecuencia, le asiste razón al a quo en considerar violado por esa autoridad el derecho colectivo al goce de un ambiente sano.
3. La sentencia de primera instancia

El argumento con que el a quo accedió las pretensiones de la demanda sostiene que se evidencian violados los derechos colectivos a un medio ambiente sano y a la salubridad pública. Se ordenó aumentar los controles; establecer un programa complementario a las actividades de conservación para la medición y control de las emisiones de fuentes móviles accionadas a diesel y para ello allegar un cronograma de ejecución; adoptar en 6 meses las medidas tendientes a que se implementen mecanismos idóneos para la evaluación de los vehículos accionados a diesel en los CDR´s e incrementar los operativos de evaluación que aseguraran su funcionamiento eficaz; adoptar nuevos engranajes para identificar y sancionar a los infractores y allegar un cronograma de ejecución y obtención de resultados del programa presentado a la Contraloría.

A juicio de la Sala estas órdenes son un tanto imprecisas para el logro del amparo de los derechos colectivos. La normativa que se ha expedido para controlar y disminuir las emisiones de las fuentes móviles en el Distrito puede considerarse adecuada, en cuanto trata todas las cuestiones atinentes a la medición y control de las emisiones de las fuentes móviles accionadas con diesel, tales como rangos o límites de emisión de cada uno de los contaminantes, niveles de opacidad, los procedimientos de evaluación, características de los equipos, periodicidad de las revisiones, sanciones por incumplimiento, etc. Además, se reconoce que los demás programas que apuntan al mismo objetivo son altamente positivos y necesarios para atender esta problemática.

Las dificultades radican en la deficiente gestión de la autoridad ambiental que, como se evidenció, no constriñe eficazmente a los propietarios de vehículos de transporte colectivo público, a la ciudadanía y a los CDR´s a cumplir las normas y proyectos. Lo anterior conduce a ordenar al D.A.M.A. a que se ajuste a los parámetros legales en cuanto a su gestión, y a que obligue a los CDR´s a hacer lo propio. Asimismo, que allegue informe sobre la reducción de emisiones, el otorgamiento de Certificados Únicos de Emisión con seguimiento (para lo cual tendrá en cuenta el aumento de operativos en las vías), y la puesta en marcha de las estrategias y acciones de mejoramiento propuestas a la Contraloría de Bogotá D.C. para corregir las falencias encontradas en la gestión del año 2002.

4. Otras consideraciones

En cuanto a la imputación que hace la defensa sobre una desviada utilización de la acción popular como mecanismo para eludir los procedimientos legales, la Sala reitera que la violación o amenaza a los derechos colectivos por acciones u omisiones de las autoridades administrativas legitima a cualquier persona para reclamar por medio de la acción popular el amparo de estos derechos.

Por último, el incentivo previsto en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998 se reducirá a la suma de diez (10) salarios mínimos legales mensuales vigentes, dado que el incumplimiento de la entidad demandada no puede considerarse extremo, pues en todas las instancias procesales ha mostrado su voluntad de optimizar los procesos encaminados a mejorar la calidad del aire del Distrito. Éstos son precisamente los parámetros que deben tenerse en cuenta para su fijación.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
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