Resumen la aparición de problemas de índole medioambiental que afectan a dos o más países es un factor que incide cada vez más en las relaciones internacionales.






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El conflicto de las papeleras entre Argentina y Uruguay. ¿Resolución o transformación?

Material N°2

AUTOR

Juan Ignacio Hernández Beloqui es Licenciado en Relaciones Internacionales por la Universidad de la República (Uruguay), Máster en Estudios para el Desarrollo y Máster en Relaciones Internacionales, Seguridad y Desarrollo, ambos por la Universidad Autónoma de Barcelona. Este trabajo está basado en la tesina "Las plantas de celulosa sobre el río Uruguay: análisis del enfrentamiento entre Argentina y Uruguay desde una perspectiva de resolución de conflictos" dirigida por el Dr. Rafael Grasa. Contacto: hernandezbeloqui74@hotmail.com.

RESUMEN

La aparición de problemas de índole medioambiental que afectan a dos o más países es un factor que incide cada vez más en las relaciones internacionales. Este trabajo busca profundizar en el desarrollo y resolución de la disputa entre Argentina y Uruguay por la instalación, en territorio uruguayo, de dos plantas de pasta de celulosa a orillas del limítrofe río Uruguay. Este conflicto asimétrico entre dos países hermanos que comparten una larga historia en común de encuentros y desencuentros, comienza como un movimiento de base que surge por la preocupación medioambiental ante un emprendimiento industrial. Rápidamente se transforma en un conflicto binacional donde los Estados asumen posturas innegociables y un esquema de juego de suma cero, se regionaliza a través del MERCOSUR, se internacionaliza con la facilitación real española y acaba siendo dirimido a través del arbitraje de la Corte Internacional de Justicia.

Palabras clave: conflicto, resolución y transformación de conflicto, medioambiente, desarrollo sostenible, fronteras, integración regional, papeleras, Uruguay, Argentina, MERCOSUR.

INTRODUCCIÓN

A partir de la década del '60 Uruguay comienza a pensar en la explotación de una nueva actividad económica, lo que se tradujo en un cambio en la legislación para estimular la forestación. En la década del '80 y a través de incentivos fiscales, el Estado asume un rol protagónico en el fomento de la plantación de bosques artificiales con fines industriales.

De este modo, hacia finales de la década del '90 Uruguay cuenta con miles de hectáreas de bosques de eucaliptus y pinos, especies elegidas por su rápido crecimiento. Más allá de las consideraciones medioambientales de esta decisión, Uruguay entra así en el grupo de países de la región que cuenta con esta estrategia productiva (Argentina, Brasil, Chile), cuyas plantaciones en conjunto representan el 40% de los de árboles de rápido crecimiento existentes en el mundo.

En el año 2002 el gobierno negocia con éxito la instalación de dos grandes plantas de celulosa: la española ENCE y la finlandesa BOTNIA. Ambas plantas se ubicarían sobre el río Uruguay, frontera natural con Argentina, en la ciudad de Fray Bentos. La inversión planeada se convertía en la más alta en la historia del país, precisamente en un año en el cual la crisis argentina y la retirada masiva de depósitos de ciudadanos argentinos de los bancos uruguayos repercutían enormemente en la economía del país. La nueva actividad económica y la instalación de estas industrias no fue bien recibido por toda la sociedad. Las primeras protestas se llevan a cabo en Uruguay donde el partido de oposición en aquel momento, la coalición de izquierda Encuentro Progresista-Frente Amplio (EP-FA), critica el marco jurídico y las facilidades otorgadas a las empresas multinacionales, a lo que se suma una protesta de raíz medioambiental. En 2003 comienza a observarse preocupación del lado argentino del río, concretamente en la ciudad de Gualeguaychú que se une al reclamo medioambiental iniciado en Uruguay. Esta ciudad que cuenta con un conocido carnaval y una concurrida zona de veraneo sobre el río, comienza a ver con preocupación la posible contaminación que el funcionamiento de las plantas podía provocar, afectando la calidad de vida de sus habitantes y su apuesta por el turismo como uno de los motores económicos de la provincia. Las protestas acaban por organizarse con mayor éxito del lado argentino, creándose la Asamblea Ciudadana Ambiental de Gualeguaychú (ACAG) que realizará manifestaciones ocasionales en el puente internacional que une ambos países. Con la profundización del conflicto, estas acciones finalmente provocarán un bloqueo del paso terrestre más utilizado entre ambos países que durará casi cuatro años y que tendrá efectos negativos en la economía del Uruguay.

El río Uruguay como recurso compartido entre ambas naciones, está regulado por el Tratado que lleva su nombre y por su Estatuto, que establece la existencia de una Comisión Administradora del Río Uruguay (CARU). Es en esta instancia que ambos países intentaron llegar a un primer acuerdo en el diferendo que se estaba gestando en los años 2003 y 2004. Sin embargo, en 2005 una multitudinaria manifestación reunida en el puente que une las ciudades de Gualeguaychú y Fray Bentos, puso de manifiesto para ambos gobiernos la vigencia de los reclamos de la sociedad civil. El mayor impacto se produjo en el gobierno argentino que solicitó la detención de las obras de construcción de la planta y la realización de estudios ambientales adicionales a los ya efectuados por la Dirección Nacional de Medio Ambiente (DINAMA) de Uruguay.

Comienza así un período de enfrentamientos diplomáticos entre ambos países, donde Argentina denuncia la violación del Tratado del río Uruguay y exige la relocalización de las plantas de celulosa mientras que Uruguay reivindica una decisión soberana a la vez que reclama, como condición sine qua non para negociar, el levantamiento del bloqueo ilegal que sufre el país. “Lo que comenzó siendo un problema ambiental tomó, sin duda, la forma de un conflicto geopolítico que involucraba múltiples actores que representaban, con formas y métodos distintos, intereses empresariales, inquietudes sociales espontáneas, cálculos políticos y metodologías de gestión gubernamental.”1

A lo largo de los años el conflicto va tomando diferentes formas sin salirse nunca de los cauces políticos y diplomáticos, aun cuando en 2011se han hecho públicas declaraciones muy controvertidas del ex presidente uruguayo Tabaré Vázquez. En ellas sostiene que la opción bélica había sido tenida en cuenta a raíz de la posibilidad de atentados a la planta de BOTNIA por parte de algunos integrantes de la Asamblea de Gualeguaychú. El conflicto, cuya resolución llega en 2010 con el fallo de la Corte Internacional de Justicia, transitará por diferentes etapas de mayor o menor entendimiento, tensión, resurgimiento de viejas rivalidades y donde la impronta de ambos presidentes jugará un rol fundamental.

A lo largo de los años se mezclaron temas como el interés medioambiental, el económico, el político y la soberanía nacional, entre otros. La polarización del debate acabó generando un juego de suma cero donde la única posibilidad que existía era la de ganar o perder, prolongando por casi una década el conflicto y minando las buenas relaciones bilaterales entre ambos países.

1 Lucía Aboud y Anabella Museri, En caída libre. Deldiferendo al conflicto, en: Del otro lado del río.

Ambientalismo y política entre argentinos y uruguayos, Palermo,V. y Reboratti, C. (Comps).

Buenos Aires: Edhasa, 2007, 27.

Esta investigación busca abarcar los antecedentes, desarrollo y conclusión desde la perspectiva de la resolución de conflictos. Cuando abordamos un conflicto tenemos la posibilidad de gestionarlo, resolverlo o transformarlo. A diferencia de la gestión, la resolución ve al conflicto como un catalizador para el cambio, va un paso más allá, para lo cual requiere identificar los elementos detrás del mismo que ayuden a encontrar la manera de tratarlos y lograr la satisfacción de todas las partes involucradas. John Burton diferencia entre los intereses en un conflicto que por definición son negociables y las necesidades humanas que no lo son. Es fundamental entonces, para resolver el conflicto, ayudar a explorar, analizar, cuestionar y reconstruir las posiciones e intereses de las partes para que trasciendan de la posición de suma cero (win -lose) y alcancen una solución en la cual ambas ganen (win-win). La intervención de terceras partes es a menudo fundamental para alcanzar el objetivo de explorar las verdaderas razones del diferendo y buscar soluciones creativas. En palabras de Burton el fin es desarrollar “processes of conflict resolution that appear to be acceptable to parties in dispute, and effective in resolving conflict.”2

Siguiendo el pensamiento de Johan Galtung, la transformación de conflictos profundiza la noción de la resolución, ya que supone que frente a los conflictos se necesita hacer más que redefinir posiciones y llegar a un acuerdo satisfactorio para ambas partes. Es necesario llegar a lo que John Paul Lederach llama el “epicentro del conflicto”, transformando las relaciones, los intereses, los discursos y si es necesario la misma constitución de la sociedad.3

La transformación le otorga un rol fundamental a los grupos integrantes de las sociedades en conflicto más que a la figura de la tercera parte, ya que es necesario que estos grupos sean protagonistas para lograr un cambio verdadero que lleve en última instancia, a la justicia social. Mientras que la resolución del conflicto puede verse como una solución más o menos temporal si las incompatibilidades entre las partes no son realmente atacadas, la transformación implica un cambio que tiene que darse también en el mediano y largo plazo, para que exista una verdadera transformación en las estructuras que asegure que el conflicto no volverá a surgir.

2Hugh, Miall. Conflict Transformation: a multi-dimensional task. Berlin: Research Center for

Constructive Manage, 2001, 4. Disponible en: http://kar.kent.ac.uk/289/1/miall_handbook.pdf

(consultada 10 de junio de 2012)

3 Ibid

1. ANTECEDENTES Y CONTEXTO DE LA SITUACIÓN DE CONFLICTO

La relación entre Argentina y Uruguay, como la mayoría de las relaciones entre países fronterizos, ha pasado por buenas y malas etapas. Históricamente unidos por innegables lazos políticos, económicos, sociales, culturales y geográficos, la vinculación entre ambos países ha tenido momentos de tensión y enfrentamiento. Desde la lucha de los puertos, profundizada luego de la modernización del puerto de Montevideo a finales del siglo XIX, pasando por la teoría Zeballos de 1906 que negaba derechos a Uruguay sobre el Río de la Plata, la breve ruptura de relaciones diplomáticas entre ambos países en 1932, la tensión durante las presidencias de Juan Domingo Perón y Luis Batlle Berres que llevó a la Argentina a cortar con el abastecimiento de trigo a Uruguay y a exigir visado para el ingresos de sus ciudadanos, hasta el último incidente en 2002 durante la presidencia de Jorge Batlle,4 la historia nos enseña una relación de encuentros y desencuentros entre ambas márgenes del Plata.

1.1 POLÍTICAS EXTERIORES

En general los lineamientos de la política exterior de ambos países coinciden en cuanto a valores y principios defendidos. La diferencia se da por la posición que ocupan ambas naciones en el escenario internacional.

Desde los comienzos de su vida independiente Uruguay ha sentado las bases de los principios que actualmente constituyen los ejes rectores de su política exterior. Su condición de país pequeño situado entre los dos gigantes de América del Sur ha tenido fundamental importancia en la configuración de estos ejes. Así la política exterior en palabras del político uruguayo Luis Alberto de Herrera ha estado “siempre en el punto medio entre Itamaraty y el Palacio de San Martín.”5

Con una población y una extensión geográfica pequeñas, un mercado reducido y una proyección internacional que por tanto no podía basarse en las variables estructurales de tamaño, población o territorio, el Uruguay recurrió a la defensa del legalismo internacional, y “(…) el respeto a los principios jurídicos básicos como instrumento eficaz para legitimar sus posiciones en el contexto externo.”6

Así, los lineamientos de política exterior se han basado históricamente en la adhesión a los principios de no intervención y de autodeterminación, la solución pacífica de controversias, la defensa de los derechos humanos, la promoción de la democracia y el cumplimiento de buena fe de los compromisos internacionales. Se intenta llevar a cabo una política de prestigio a través de la exaltación y el respeto continuado de las normas del derecho, haciendo de esto una fortaleza y una singularidad en el contexto latinoamericano.

4El presidente uruguayo fue grabado en off diciendo: “Los argentinos son una manga de ladrones, del primero al último." 5Alberto Methol Ferre. El Uruguay como problema.Montevideo: Diálogo, 1967.

En palabras del ex-canciller y actual secretario de la Secretaría General Iberoamericana, Cr. Enrique Iglesias: “...tenemos que hacer una política basada en los principios de la dignidad. El Uruguay no es fuerte por su geografía, ni por su poder económico, simplemente lo es por su poder moral.”7

El regionalismo abierto para proyectarse internacionalmente, se ha convertido también en una política de Estado, intentando abrirse al mundo sin descuidar la región ya que las relaciones comerciales, políticas y de toda índole con los dos países vecinos son fundamentales.

En cuanto a la Argentina, las variables de territorio, población y especialmente su lugar como segunda economía sudamericana le otorgan una innegable posición de potencia regional. Asimismo, y aun cuando actualmente no posee la relevancia de antaño, conserva su puesto de potencia mediana a nivel mundial siendo miembro, por ejemplo, del G20.

Los vaivenes de la política interna han tenido repercusión en la exterior, lo que en cierta forma ha impedido que se consolide una verdadera política de Estado en temas internacionales. Dentro de los lineamientos generales que se han mantenido a través de los diferentes gobiernos podemos mencionar la defensa de la no injerencia en los asuntos internos de los Estados y la igualdad jurídica entre los mismos, el respeto del derecho internacional, la solución pacífica de controversias, la integración latinoamericana con énfasis en la defensa de los derechos humanos y la democracia, la sociedad estratégica con Brasil y en menor medida con Chile, la multilateralidad, la relación crítica y pragmática con EE.UU y por último el reclamo por la soberanía de las islas Malvinas. Estos temas han sido constantes históricas en las relaciones internacionales de este país.8

1.2 POLÍTICAS FORESTALES

En las últimas décadas ambos países adoptan leyes y estrategias de política forestal para adaptarse y promocionar esta nueva y pujante actividad económica.

6Daniel Rótulo. “El Uruguay y su poder de negociación como socio pequeño en el MERCOSUR”

Revista de Ciencias Sociales, Año XV, Nº 20, Junio de 2002, 92 Facultad de Ciencias Sociales,

Montevideo. 7Ibid, p.7 8Sergio Eissa. “Ni constante ni tan inconstante. Política exterior argentina en Democracia (1983-2007)”Centro Argentino de Estudios Internacionales, Buenos Aires, 2011.Disponible en:

http://www.caei.com.ar/working-paper/ni-constante-ni-tan-inconstante-pol%C3%ADticaexterior-argentina-en-democracia-1983-–-2007(consultada 5 de junio de 2012).

1.2.1. EL CASO URUGUAYO

La promoción de la forestación con fines industriales tiene una historia relativamente reciente en el Uruguay. Siendo un país con un bosque nativo no demasiado extenso, no es sino hasta comienzos de la década del '50 que aparece en la escena nacional la forestación como una nueva actividad económica. En 1951 una misión conjunta de la FAO y el Banco Mundial recomienda llevar a cabo el desarrollo forestal del país dentro del marco de un modelo exportador. Estas recomendaciones constituirán el punto de partida para el posterior desarrollo de esta industria. En 1968 se aprueba la primera ley de promoción del sector, la ley 13.723 que declara “...de interés nacional la defensa, el mejoramiento, la ampliación y la creación de los recursos forestales y el desarrollo de las industrias forestales y en general, de la economía forestal.”9

En 1985 la JICA (Agencia de Cooperación Internacional de Japón) realiza un estudio de viabilidad forestal publicando el denominado “Informe para el estudio del plan maestro para el establecimiento de plantaciones y la utilización de madera plantada en Uruguay” y en 1987 se aprueba la Ley 15.939 que consagra la nueva política forestal del país a través de la “...exoneración de todo tipo de tributos a la superficie cubierta por bosques artificiales de producción instalados en suelos de prioridad forestal, subsidios directo del Estado, créditos blandos para las plantaciones, y exoneraciones impositivas a la importación de bienes de capital e insumos.”10

Según datos del Ministerio de Ganadería, en diez años la superficie nacional destinada a plantaciones forestales pasó de 70.529 a 659.803 hectáreas. Es decir que en términos porcentuales, las áreas forestadas pasan de un 0,4% de la superficie agropecuaria total a un 4%, mientras que las exportaciones en dólares se multiplican por 12.11

El éxito del sector se debió a estas políticas de incentivo y al cambio que se había dado en las empresas papeleras del hemisferio norte, que encontraban en las plantaciones del sur un crecimiento mucho más rápido de las especies forestadas que en Europa, donde normalmente se tala el bosque nativo, a la vez que una legislación menos restrictiva en

9Ley 13.723 Recursos y economía forestal, artículo 1, disponible en: http://200.40.229.134/leyes/AccesoTextoLey.asp?Ley=13723&Anchor = (consultada 8 de junio de 2012). 10Ley 15.939. Disponible en: http://www0.parlamento.gub.uy/leyes/AccesoTextoLey.asp?Ley=15939&Anchor= (consultada 8 de junio de 2012). 11El sector forestal en Uruguay.Sociedad de productores forestales del Uruguay. Marzo, 2011. Disponible en: http://bit.ly/1adBZfn(consultada 8 de junio de 2012).

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