Nº 50, Julio, Agosto y Septiembre 2011 la guerra contra el narcotráfico en méxico. Debilidad del estado, orden local y fracaso de una estrategia




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aposta

revista de ciencias sociales

ISSN 1696-7348



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nº 50, Julio, Agosto y Septiembre 2011







LA GUERRA CONTRA EL NARCOTRÁFICO EN MÉXICO. DEBILIDAD DEL ESTADO, ORDEN LOCAL Y FRACASO DE UNA ESTRATEGIA



César Morales Oyarvide

Universidad Complutense Madrid

Nota del Editor

Una versión anterior y más breve de este artículo apareció con el nombre ‘El fracaso de una estrategia: una crítica a la guerra contra el narcotráfico en México, sus justificaciones y sus efectos’, en la revista Nueva Sociedad, Núm. 231, enero de 2011, Buenos Aires, Fundación Friedrich Ebert. Disponible en: http://www.nuso.org/upload/articulos/3749_1.pdf


1. INTRODUCCIÓN
Ni el narcotráfico ni la lucha de los gobiernos mexicanos para erradicarlo o contenerlo son nuevos. Por el contrario, todos los presidentes del país latinoamericano han intentado resolver el problema del tráfico de drogas con diferentes medios y con menor o mayor fortuna. Sin embargo, ninguno había apostado por hacerlo mediante un ataque frontal, en todo el territorio, durante todo el tiempo, a las organizaciones traficantes como hizo el presidente Felipe Calderón desde el inicio de su administración (fines de 2006), al declararle la guerra al “narco” e iniciar el Operativo Conjunto Michoacán, primera de las acciones en que se manda a más de 5000 soldados, marinos y policías al sureño estado mexicano a librar una “batalla” contra el crimen organizado [1]. A más de cuatro años de aquél toque de trompeta, es difícil salir en defensa de esta estrategia, que entiende al “narco” más como un problema de seguridad que como uno de salud pública al que hay que atajar por medios eminentemente policíacos y militares. No sólo porque la información disponible hoy demuestra que los argumentos que en su día se manejaron como justificaciones de esta estrategia son cuestionables, sino porque las medidas adoptadas, además de no haber cumplido los objetivos señalados, han tenido una serie de consecuencias funestas como efectos colaterales y unos costos materiales y humanos que no se compensan con sus triunfos. Se trata, como aseguran algunos, de una “guerra fallida” (Aguilar y Castañeda, 2009).
Este artículo intenta acercarse a la situación actual de México y ayudar a explicarla haciendo un repaso histórico al régimen de prohibición internacional de las drogas impulsado por los Estados Unidos, pero también a la relación histórica entre narcotráfico y Estado en México, destacando el rol jugado por las agencias de seguridad y las Fuerzas Armadas mexicanas. A continuación se busca desmontar cada una de las principales justificaciones de esta guerra manejadas por el gobierno federal (aumento del consumo, de la violencia, de la penetración , y una particular noción de la seguridad nacional), para después analizar el amplio número de consecuencias negativas que ha tenido esta estrategia, y proponer dos ideas que ayudan a explicar la situación actual, el fracaso de la actual estrategia y su necesario cambio: la idea de la debilidad del Estado mexicano (en particular de lo que M. Mann llama “poder infraestructural”) y la del trastocamiento de los arreglos informales que formaban el orden local en muchos de los municipios donde se desplegó el Ejército (siguiendo a F. Escalante). Finalmente, el artículo termina con una recapitulación y unas consideraciones finales que apuntan al necesario replanteamiento de la estrategia para pasar a un nuevo paradigma con respecto a las drogas y las políticas públicas por medio de las cuales hacer frente a este fenómeno.
2. LA DIMENSIÓN HISTÓRICA DEL NARCOTRÁFICO Y LA GUERRA CONTRA LAS DROGAS EN MÉXICO
México y el régimen internacional de prohibición de drogas
La relación entre la situación actual de México y el centenario régimen internacional de prohibición de drogas en el que estamos inmersos es patente. Como señala la internacionalista del Colegio de México Mónica Serrano (2010: 78), “la crisis de la violencia del narcotráfico que actualmente afecta al país tiene sus raíces en la presencia de una economía ilícita, a su vez producto de las políticas prohibicionistas impulsadas por Estados Unidos desde las primeras décadas del siglo XX”. Dicho régimen no solo habría propiciado el surgimiento de enclaves ilícitos en México y otros países, sino que su ejecución puso en marcha un proceso de interdependencia negativa que Serrano llama “el efecto globo”, por medio del cual la violencia y las economías ilícitas se desplazan o replican en otras geografías más que desaparecer con las políticas centradas en la oferta imperantes desde hace un siglo.
Desde una perspectiva histórica, la exacerbación del narcotráfico en América Latina a partir de la segunda mitad de la década de los 80, obedece a un cúmulo de factores interrelacionados, como son el auge del consumo, la aparición de una nueva generación de organizaciones criminales transnacionales, la debilidad de las instituciones de los estados latinoamericanos, y finalmente, las “consecuencias fortuitas y desafortunadas de muchas de las políticas de control de las drogas” (Serrano, op. cit., 195). Todos estos factores, más que ser independientes, operan en común, interconectados, y mientras que algunas de estas causas son suficientes para explicar la situación actual solo una de ellas, la prohibición, es imprescindible para el surgimiento del problema (Serrano, op. cit., 184). Es decir, el surgimiento de países latinoamericanos como productores, exportadores y como escenarios de tránsito para estupefacientes no se explica sin la promulgación de la norma de prohibición de este tipo de drogas en Estados Unidos primero, y sin su consolidación a lo largo del siglo hasta convertirse en un régimen internacional de control después.
El punto de partida de dicho régimen, como bien apunta Serrano (op. cit., 179), fue la promulgación en 1912 de la Convención Internacional sobre el Opio de La Haya. Su desarrollo a lo largo del siglo XX se dio, a su vez, alrededor de tres instrumentos principales: la Convención Única sobre Estupefacientes de 1961, la Convención sobre Sustancias Psicotrópicas de 1971 y la Convención contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Psicotrópicas de 1988. Tal surgimiento y, a larga, la consolidación de este régimen prohibicionista no hubiera sido posible sin el rol jugado por los Estados Unidos y dentro de ese país de ciertos individuos ejemplos de lo que el sociólogo Howard Becker (1991) llamó “emprendedores morales”, individuos con un papel protagonista en la asignación de la etiqueta de “desviado” a un grupo social o a algún comportamiento específico. Personas como Harry J. Anslinger, un ferviente defensor de la prohibición de las drogas y de las acciones con énfasis sobre la oferta de drogas, dominaron las políticas relacionadas con el control de los estupefacientes dentro del país norteamericano y fijaron la posición de dicho país en el exterior, por medio de una diplomacia antinarcóticos que no tenía como objetivo solo que sus países vecinos se apegaran a sus normas y políticas, sino que buscaba apuntalar un régimen internacional naciente sobre el particular. “El control estadounidense sobre el sistema multilateral naciente”, sostiene Mónica Serrano (op. cit., 179), “condujo al predominio del paradigma del control de la oferta”. Finalmente, la alianza forjada entre estos “empresarios morales” pioneros y la naciente burocracia antinarcóticos en Washington impulsó la exitosa globalización de las políticas estadounidenses de prohibición (Serrano, op. cit., 186).
Ahora bien, ¿qué factores propiciaron la rápida aceptación de los gobiernos de México a las directrices norteamericanas prohibicionistas? Es interesante ahondar en el tema pues, como aprecia Jorge Chabat (2010: 23), aunque “el narcotráfico no fue un problema de primer orden en la agenda pública mexicana hasta mediados de la década de los ochenta, aun cuando México era productor de marihuana y opiáceos desde la primera mitad del siglo […] desde la creación del régimen internacional antidrogas, México fue parte de él y durante todo el siglo XX el gobierno mexicano firmó todos los acuerdos internacionales relacionados”.
Como en el resto de la región, se dio una combinación de factores internos y externos en la decisión de la autoridad de adherirse al naciente régimen prohibicionista, aunque es claro que las acciones moralizantes de Estados Unidos tienen un efecto más inmediato y definitivo en México que en el resto de América Latina. En primer lugar, importó la búsqueda de evitar el surgimiento y la consolidación de poderosos enclaves ilícitos que pudieran poner en jaque la autoridad del Estado, siendo el narcotráfico un fenómeno ya existente en México, pero a pequeña escala, especialmente de opio y marihuana. Paradójicamente, la imposición de las nuevas y enérgicas políticas prohibicionistas tuvo un papel definitivo en la aparición casi automática de economías y circuitos de drogas ya ilícitas en el país y la región y del surgimiento de actores mafiosos dedicados a su tráfico ilegal. Serrano (op. cit., 179) ilustra esta afirmación con el auge del mercado del vicio en las ciudades de la frontera México-Estados Unidos, con datos tomados del trabajo de Sandos: en los albores del prohibicionismo, en sólo un año, el número de turistas estadounidenses que solicitó entrar a México aumentó de 14 130, en 1919, a 418 735, en 1920. Para 1930, México ya era el proveedor principal de marihuana y opio para el mercado estadounidense. En segundo lugar, la adherencia a las nuevas reglas prohibicionistas se debió en muchos casos a presiones norteamericanas. Serrano (op. cit., 180) lo atribuye a “la urgente necesidad de asegurar el reconocimiento internacional”. Otros autores, como Froylán Encisco (2010: 62), consideran que esta suscripción, especialmente para el caso mexicano, se trató del producto de una estrategia de extorsión y chantaje, producto de amenazas y manifiesta en el hecho de que la mayor parte de las ganancias por venta de drogas se obtienen en Estados Unidos y no en México.
México, marcado por una vecindad con Estados Unidos que comporta unas responsabilidades asimétricas en la relación bilateral, estuvo obligado a respuestas inmediatas ante las exigencias de Washington. Para Enciso (op. cit., 62), se habrían instrumentado políticas prohibicionistas y punitivas en el tema del narcotráfico como respuesta a diversas amenazas del gobierno estadounidense, que incluirían, a lo largo del tiempo: “dificultar los cruces fronterizos, retirar el apoyo para el mantenimiento del régimen autoritario, denunciar la corrupción de la elite política mexicana, violar de manera sistemática la soberanía territorial, condicionar el apoyo económico durante las crisis financieras de los años ochenta, boicotear las negociaciones del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) y diversos procesos formales e informales de certificación”. Aunque, hay que decirlo, en ocasiones los intereses estadounidenses detrás de estas amenazas coincidieron con los de la elite mexicana (Enciso, op. cit., 65).
Desplazamiento del crimen, socavamiento de la seguridad de otros estados, surgimiento de economías ilegales y actores mafiosos, surgimiento de violencia, son solo algunos de los efectos nocivos que las políticas represivas de prohibición de las drogas han fomentado y/o desencadenado, lo que hace que al paso de un siglo este régimen impulsado en principio por algunas consideraciones éticas esté poniéndose en tela de jucio por cada vez más actores.

Una breve historia del narco y el Estado en México
El fenómeno del narcotráfico es casi centenario en México en lo referido a la producción y venta de marihuana y heroína (Astorga, 2003 y 2007), y siempre ha estado relacionado con el campo político y sus transformaciones, constituyendo una arista más del sui generis régimen del PRI, una que se extiende más allá de la transición. El entendimiento tácito entre poder político y narcotráfico, dicen los expertos, habría tenido tres puntos: a) el producto estaría destinado a la exportación; b) los narcos no le disputarían posiciones políticas a los políticos profesionales; y c) las decisiones del gobierno federal (que se reservó la competencia exclusiva en el tema) serían acatadas sin discusión (Astorga, 2006). Este acuerdo, que funcionó aparentemente bien por décadas, ha cambiado. ¿Cómo se ha llegado a ese punto?
Para el sociólogo de la UNAM Luis Astorga (2003) existirían cuatro grandes momentos de la historia del tráfico de drogas en México: 1914-1947, 1947-1985, 1985-2000 y el último momento, que se inicia a partir del 2 de julio de 2000. A continuación hago un recuento de esta relación basándome en las investigaciones de este sociólogo historiador sinaloense:
1) El primer momento estuvo caracterizado por el nacimiento del campo del narcotráfico en posición subordinada al poder político, y en particular a la figura política más importante en los estados productores o de tráfico en el norte del país: los gobernadores como E. Cantú o A. Rodríguez. Para Astorga, aunque los traficantes pertenecían al arreglo general del régimen emanado de la revolución de 1910, estaban excluidos formalmente de la política. Desde su posición subordinada, su capacidad para establecer sus propias reglas del juego era muy limitada pues sabían que sin protección política tenían pocas probabilidades de éxito o supervivencia. Se emitieron leyes que prohibían la producción y comercio de marihuana y opio, pero varios gobernadores seguirían en el negocio.
2) El segundo momento es en el que se crean las mediaciones estructurales entre el poder político y los traficantes, representadas principalmente por corporaciones policíacas y encargadas de la seguridad que, con atribuciones extralegales, podían aplicar dos acciones simultáneas: proteger y contener a los traficantes. Una de las instituciones por medio de las que se estableció este control fue la policía política mexicana: la DFS (Dirección Federal de Seguridad), sobre la cual existieron casi desde el principio reportes de inteligencia estadounidenses que involucraban a sus principales dirigentes en el narco. 
Llegan los 60 y con ellos un boom en el consumo de marihuana en Estados Unidos. La demanda crece, y con ella el negocio, la violencia, y las presiones por parte del Gobierno estadounidense. El estado de Sinaloa comienza a destacar. M. A. Félix Gallardo, un ex policía que sería conocido como “El Padrino” en el mundo del narco y uno de los fundadores del cartel de Sinaloa, fue escolta de la familia del gobernador sinaloense Sánchez Célis, quien le brindó protección política. Las tensiones relacionadas con los estupefacientes en las relaciones México-Estados Unidos adquirieron tanta fuerza a finales de la década, que en 1969 el gobierno estadounidense decidió poner en marcha la Operación Intercepción y cerró la frontera con México (Serrano, op. cit., 180).
En los 70 empiezan los nexos con Colombia y la cocaína. En ello tuvo protagonismo un químico hondureño de apellido Matta quien, una vez capturado su socio cubano Alberto Sicilia, se asocia con Félix Gallardo. En 1977 se lanza la Operación Cóndor, la mayor campaña antidroga realizada en el país en la que participaron el ejército mexicano y la DEA. Tuvo un alto coste social, pero ningún capo fue capturado. Tras ella, los líderes más importantes del negocio en Sinaloa se trasladan al sur, a Guadalajara. La mudanza les dio beneficios en términos de infraestructura, inversión y lavado de dinero, además de que extendió el negocio. En esa ciudad sucederá algo en 1985 que fue un punto de inflexión en la historia de la lucha contra el narco: la tortura y asesinato del agente de la DEA Kiki Camarena por órdenes del traficante Caro Quintero.
3) Empezaría la tercera etapa, en la que el régimen revolucionario, con un monopolio del poder político por el PRI, empieza a mostrar signos de incapacidad para controlar a sus propias instituciones de mediación, las cuales, al igual que las organizaciones de traficantes, adquieren mayor autonomía relativa respecto del poder político. Simultáneamente, las presiones políticas de Estados Unidos se dejan sentir con mayor fuerza. Astorga considera que para la DEA, los nexos entre la DFS, la Policía Judicial Federal (PJF), y el narco eran claros, pero sabía que dichas corporaciones eran benéficas en el marco de la Guerra Fría. Sin embargo, lo ocurrido con Camarena colmó el vaso, y causó una sostenida y abierta presión de Estados Unidos hacia un gobierno mexicano reluctante a colaborar de forma profunda en la “guerra contra las drogas”. La presión fue tal que el Presidente Miguel de la Madrid desapareció la DFS en 1987 y aunque parte de las atribuciones de esta se concentraron en la PJF nunca más se volvió a tener el sistema la capacidad de control político y policíaco sobre el campo del tráfico de drogas y sus agentes.
Por el lado de las organizaciones traficantes, el grupo de Sinaloa sufrió una gran división resultado de la caída de Félix Gallardo, capturado en Guadalajara en 1989 por su “compadre”, el comandante de la PJF González Calderoni. De esta división surgieron quienes controlarían las nuevas organizaciones en los noventa y nuestros días: Amado Carrillo, los Arellano Félix, “El Chapo” Guzmán. La única organización no procedente de Sinaloa fue la del Golfo de México, que tuvo una ascensión meteórica y atípica, comandada por Juan García Ábrego, quien gozaba de la protección (según el FBI) del propio González Calderoni, quien tenía una estrecha relación con el hermano del entonces presidente Carlos Salinas, Raúl (para quien había espiado a la oposición).
4) El cuarto momento se inicia con el desplazamiento del PRI del poder ejecutivo, su pérdida de la mayoría absoluta en las cámaras, y el acceso de la oposición a los principales puestos de poder. En los últimos años lo que habría ocurrido es que, con la crisis del régimen posrevolucionario y la pérdida de muchos de sus acuerdos informales, tanto las organizaciones traficantes como los cuerpos policiales han ganado en autonomía y se ha perdido parte la facultad del régimen de actuar como árbitro en el tema del narcotráfico.
Otro elemento de novedad es que desde finales de los noventa, el gobierno mexicano comienza a usar de manera creciente a las Fuerzas Armadas para apoyar operativos de captura de narcotraficantes, lo que significó un cambio cualitativo frente a su uso tradicional en labores de erradicación de drogas. Estas tendencias continuaron con el gobierno de Vicente Fox en la década siguiente (Chabat, 2010).
En uno de sus últimos trabajos, Astorga (2009) advierte de otro cambio tras 2000, el de la fragmentación y debilitamiento del poder político para enfrentar los desafíos de los grupos criminales (más autónomos), quienes pasaron de la supeditación política a la confrontación directa y a la disputa por el control de instituciones de seguridad. Algunas organizaciones agregaron a la estrategia la expansión territorial de sus actividades, el intento de control territorial, y la diversificación de la renta criminal. Aguayo (2010: 262) también da cuenta de estos cambios, al argumentar que la transición beneficia al crimen organizado, en tanto que la alternancia en el poder emancipa a los cárteles que se fortalecen, y que, al igual que el resto de los poderes fácticos, aprovechan lo más que pueden las ventanas de oportunidad abiertas en México y el mundo, beneficiándose de las facilidades en las exportaciones y el contrabando que da la globalización y la integración económica con Estados Unidos. La dificultad para contrarrestar los embates de estos grupos criminales muestra la falta de visión de Estado para construir y consolidar las instituciones de seguridad y procuración de justicia, uno más de los pendientes de la transición mexicana. Una ausencia de una visión compartida por todas las fuerzas políticas en materia de seguridad, donde todos son rehenes de un paradigma punitivo que reproduce lo que pretende resolver: la violencia.
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