Indice introducción c apitulo I sobre los desafíos de la urbanización latinoamericana. Elementos de diagnóstico, respuestas y propuestas. 1ª Parte




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Impactos


El desarrollo de grandes obras de infraestructura económica- territorial (el puente Rosario–Victoria30; nuevo Puerto sur; los nuevos accesos viales; la autopista Rosario-Córdoba) tendrán un gran impacto urbanístico ya que calificarán o impulsarán la creación de nuevas áreas de urbanización.

La transformación interior de la ciudad será positiva en la medida de la recuperación, a partir del Programa Rosario Hábitat de sectores marginales que generarán nuevas condiciones sociales y de integración. Tal impacto, se evidencia ya en el Distrito Oeste donde se ha iniciado el Programa (Villa Banana), además de la apertura de Bv. 27 de Febrero y la construcción del Centro de Distrito Oeste.

La recuperación del frente ribereño, ya reporta importantes transformaciones modificando la relaciónen ciudad-río. La recuperación y revitalización del Area Central, es un gran desafío que ha despertado interés en gran parte de los actores involucrados, manifiesto en la convocatoria iniciada para su implementación.

El desarrollo del proceso de descentralización ha tenido una amplia aceptación tanto en los sectores políticos e institucionales, como en el público en general que aumenta día a día la concurrencia a los CMD participando de distintas actividades e involucrándose con los diferentes proyectos. Algunos números dan cuenta de los resultados obtenidos hasta el momento: en su inauguración el CMD Norte Villa Hortensia contaba con un total de 83 trámites habilitados, a partir del análisis de las demandas de los vecinos, se han ido incrementando hasta la actualidad, a un total de 138 trámites; se otorgan diariamente alrededor de 900 turnos, asistiendo a cada centro un promedio diario de 1300 personas; en el primer trimestre del 2000 se realizaron en el CMD Norte 11 Conciertos, 10 muestras y 13 talleres de desarrollo comunitario; con la realización de Jornadas de Trabajo para debatir el Plan de cada distrito, participaron en talleres de debate un promedio de 250 representantes institucionales por distrito; en la votación efectuada para la selección del proyecto de remodelación de la Plaza Alberdi (1998) del Distrito Norte, participaron 1850 vecinos.

2. Montevideo, Uruguay (1987) – Recalificación de Áreas Urbanas degradadas por la existencia de Viviendas Populares

El contexto local

El centro histórico de Montevideo, instalado sobre una península que se proyecta sobre el Río de la Plata se presenta, desde la fundación de la ciudad (1724) hasta la década de 1930, como el territorio centralizador y protagonista de las actividades urbanas. A partir de entonces comienza a perder lentamente este papel, deteriorándose su calidad urbanística a medida que se aparta del uso residencial y se expande el sector terciario y financiero. La población residente era de 26.600 habitantes en 1908, permaneciendo casi inalterada hasta la década del 60 cuando comienza a decaer, llegándose a 1985 con 16.300 habitantes.

Los edificios históricos van desapareciendo, sea por la especulación inmobiliaria o porque sus propietarios los abandonan y no se interesan por su conservación. En 1982, cerca del 12% de los terrenos del Centro Histórico de la ciudad eran baldíos.

Frente al rápido deterioro de la región central de la ciudad, sectores de la sociedad civil se organizaron para evitar la desaparición de los espacios urbanos y edificios relacionados con la memoria colectiva. En 1982, la municipalidad suspende temporalmente los permisos de demolición y construcción de nuevos edificios en la Ciudad Vieja, hasta tener un concepto más claro e instrumental para atender la preservación de las obras de carácter histórico.

Simultáneamente, se crea un grupo de trabajo compuesto por cuatro técnicos municipales y se invita a instituciones públicas y privadas a participar de la formulación de un Plan que regule y reglamente las intervenciones en esa parte de la ciudad.

La directiva fue adoptar un criterio dinámico de preservación asegurando el mantenimiento de los valores esenciales y evitando el “congelamiento”; permitiendo, en general, el reciclado y la re-funcionalidad. Como resultado de este estudio se dotó a la comunidad de tres instrumentos:

  • una reglamentación destinada a orientar las nuevas construcciones;

  • una Comisión Especial Permanente para promover la coordinación de las propuestas de intervenciones;

  • un grupo técnico de trabajo dentro de la administración municipal, que brindase apoyo a la comisión para realizar los estudios técnicos y las tareas administrativas propias de la intervención.

La Comisión Especial Permanente comenzó a funcionar en 1982 y uno de sus primeros trabajos fue, en 1983, el inventario básico del patrimonio arquitectónico de la ciudad vieja, instrumento fundamental para planificar las intervenciones futuras.

A partir de 1985, se permiten nuevamente transformaciones en los inmuebles del patrimonio histórico, iniciándose además estudios para implementar el reciclado de las antiguas residencias: asimismo, se ofrecieron líneas de crédito para financiar la ejecución de las obras, principalmente destinadas al uso habitacional.

En 1987, la Municipalidad y el Banco Hipotecario de Uruguay (entidad encargada de financiar la vivienda) declararon a la ciudad vieja “zona de acción urbana prioritaria”. El objetivo fue implementar una política de vivienda tendiente a repoblar el área y a mejorar la calidad de vida de quienes la habitaban.

Recalificación de la Calle Piedras


La Calle Piedras fue elegida como área de demostración de la nueva política para la Ciudad Vieja. Se trata de una calle secundaria, situada entre la Zona del Puerto y el sector financiero de la ciudad, de uso muy diverso: bares, pensiones, pequeñas tiendas, comercios y servicios de apoyo a la zona financiera, estacionamientos y viviendas de clase media y baja. Por el estado de las edificaciones y la proximidad con las regiones de mayor actividad económica fue considerada territorio adecuado para la implementación de un plan piloto de recalificación.

Inicialmente se realizó un relevamiento físico, en el cual los lotes fueron clasificados como edificios de valor histórico o panorámico; edificios sin atributos arquitectónicos significativos y terrenos baldíos. Se confeccionaron fichas para cada cuadra donde cada edificio estaba clasificado por su volumen, año de edificación, criterios previos, estado de conservación, uso actual y otras observaciones relevantes.

Se hizo también una investigación para conocer la realidad de la población, buscando orientar la intervención futura pero siempre preservando como objetivo la permanencia de la población en el lugar.

La intervención

La propuesta de intervención en la Calle Piedras se basó en las siguientes premisas:

  • Priorización de la vivienda habitación, como actividad básica del área, mediante el mantenimiento y mejora de las unidades, la restauración de edificios antiguos, nuevas obras en terrenos baldíos y sustitución de algunos edificios;

  • Fortalecimiento del tejido social, manteniendo la población residente, y el aumento de la misma;

  • Revitalización de las actividades, con incentivo a la instalación de comercios y talleres y a la creación de una red de servicios para la atención de la población, como escuelas, guarderías infantiles, servicios de salud y asistencia jurídica, destinados principalmente a niños y madres jóvenes;

  • Recalificación ambiental de la calle, adecuándola a la población residente y transeúntes y revalorizando los aspectos panorámicos.

La declaración de la Ciudad Vieja como zona de acción prioritaria, se tradujo también en facilidad para la obtención de financiamientos para el reacondicionamiento de las viviendas. Existen líneas de créditos oficiales enmarcadas dentro de la recalificación de la Ciudad Vieja que contemplan tanto a propietarios como inquilinos (financiando para ellos la adquisición de la vivienda o el subsidio del alquiler) en cada una de las líneas de intervención.

El aumento de la cantidad de viviendas es consecuencia del reacomodamiento de la población existente, la disponibilidad de nuevas viviendas destinadas a parejas jóvenes, usuarios aptos para la obtención de créditos.

La importancia de esta intervención está en la firme decisión del poder público de conseguir la recalificación del área a través del repoblamiento y de la instalación de los servicios e infraestructura necesarios para proteger el uso habitacional. Al mismo tiempo, se ofrecen posibilidades de servicios sociales y financiamientos para que la población residente permanezca en el área. Se contrapone así a modelos de recalificación de centros históricos basados exclusivamente en condicionantes dictados por las leyes de mercado, que implican la valorización de los terrenos y la sustitución de la población por usos más capitalizados (constitución de una city) o clases sociales más ricas (gentrification).

3. San Pablo, Brasil (1990) – Coeficiente Único y Captura de Plusvalía Inmobiliaria

El contexto local


San Pablo fue fundada en el siglo XVI, y a partir de 1870 sufrió un intenso crecimiento, centralizando progresivamente funciones como centro comercial y de servicios, aglomeración industrial y corazón financiero de Brasil. Un creciente proceso de segregación social y espacial acompañan el rápido y gigantesco crecimiento de la metrópoli. Hasta la década de 1930, la segregación se manifestó principalmente por la separación de la ciudad en dos grandes áreas: la rica –en el cuadrante centro-sudoeste, que corresponde a las zonas de comercio más dinámico y a los barrios residenciales de las elites– y la pobre, en las cuencas de los ríos, sobre tierras bajas insalubres, inundables, ilegales y superpobladas.

A partir de entonces se origina un cambio en el patrón de crecimiento de la ciudad, marcado por la diseminación de la autoconstrucción31 en lotes abiertos de la periferia de la ciudad como forma predominante de vivienda de la clase baja, lo que dará como resultado una expansión progresiva y de menor densidad en la ciudad. Se suma a esto, principalmente a partir de los años ‘40, la verticalización en las áreas centrales y la consolidación del Centro/Sudoeste de la ciudad como polo privilegiado de centralidad, concentrando los barrios residenciales de clase alta –algunas garden-cities o ciudades-jardín– y los principales centros de comercio y servicios. Es aquí donde se ve consolidada la dualidad de la estructura urbana, dualidad predominante aún hasta el día de la fecha: una región calificada, reglamentada y objeto de nuevas inversiones públicas, opuesta a una inmensa periferia ilegal, salvajemente urbanizada y raramente alcanzada por la legislación urbanística.

Los puntos críticos de la urbanización


Las inversiones en infraestructuras se concentraron en el sector Centro/Sudoeste de la ciudad, siempre anticipándose a la urbanización en ese sector, mientras que en los ejes operarios-populares del Este/Sudeste las inversiones se produjeron años o décadas después de habitadas las regiones. En la mayoría de los casos sin embargo, fueron la autoconstrucción y la autopromoción de los emprendimientos los principales delineadores de la figura urbana, abriendo arterias en valles o espigones y ocupando las márgenes, en un trabajo continuo de micro emprendimientos familiares.

La estrategia de regulación –el control del uso y la ocupación del suelo urbano– se encargó de impedir que este espacio con inversiones desiguales pudiese albergar usos y formas de ocupación de los más pobres. Así, desde la prohibición de los conventillos en el llamado perímetro urbano de la ciudad a comienzos del siglo, se transitó hacia una zonificación (división en zonas) que dialoga exclusivamente con los mercados inmobiliarios de la elite, reservando para ellos las mejores áreas de la ciudad. De esta forma se generó una contradicción permanente entre el orden urbanístico –expresado en la planificación urbana y la legislación– y la gestión del espacio urbano. La planificación urbana y, en particular, su zonificación fue estableciendo una ciudad virtual, donde los asentamientos precarios no existían como territorios reconocidos ni figuraban en cartas geográficas, transfiriendo la responsabilidad de su futuro a la política habitacional que se encargaría de promover la construcción de viviendas para todos los excluídos del mercado formal. Al mismo tiempo la administración se encargaba de incorporar esas áreas a la ciudad, a cuentagotas, extendiendo servicios, urbanizando, estabilizando, pero nunca llegando al punto de eliminar todo riesgo y hacer desaparecer totalmente los indicadores de las diferencias. La lógica en sí de esta contradicción reprodujo nuevas condiciones de precariedad con más velocidad que los lentos e inciertos ritmos de la promoción habitacional y reglamentación urbanística. De esta forma se perpetuó una dinámica altamente perversa desde el punto de vista urbanístico y bastante rentable desde el punto de vista político, a medida que la propia condición de inseguridad redunda en situaciones de vulnerabilidad frente a permutas electorales. Desde los años 40 este ha sido, en San Pablo, uno de los principales fundamentos de la política local.

Fue por lo tanto a través de la definición de inversiones, que se constituyó una fuerte centralidad en el sector Centro/Sudoeste. Se construyó una inmensa barrera entre la ciudad rica y la ciudad pobre a partir de una regulación que impidió que la ciudad fuese compartida por amplios sectores y mediante un pacto territorial paralelo a la legislación que garantizó una inserción precaria e irregular de los sectores populares sujeta a contabilidades electorales para su consolidación. A pesar de que la ciudad presenta un PIB bastante alto, U$39,9 billones y la región metropolitana U$71,8 billones, el 50% más pobre representa el 20% de la renta de la región, mientras el 10% más rico retiene el 30%.

La gran concentración de riqueza tiene una expresión espacial bastante clara: en los barrios centrales aproximadamente 1,7 millones de habitantes disponen de un patrón de vida semejante al de las ciudades del Primer Mundo, mientras que gran parte de los 7,9 millones que residen en las periferias de la ciudad viven en la precariedad con escaso acceso a la salud, educación, vivienda y renta. Además de las inmensas áreas con urbanización inconclusa, este modelo de expansión periférica generó intensas necesidades de desplazamiento, ya que tanto la vivienda de las elites, como el 70% del empleo en comercios, servicios e industrias (y casi toda la oferta cultural) se concentra en el Centro/Sudoeste de la ciudad.

Nuevos instrumentos urbanísticos


En 1989, un equipo comprometido con las clases populares asume la intendencia de San Pablo, formulando un Plan Director cuya propuesta principal es intentar compensar la dualidad perversa que domina la ciudad. Por un lado la precariedad e ilegalidad de las áreas de conventillos de las periferias y villas de emergencias auto-construidas y por otro, un mercado inmobiliario concentrado y supervalorizado en el cuadrante Sudoeste. Los instrumentos diseñados para la intervención en esta realidad fueron:

  • Coeficiente único de aprovechamiento

La Zonificación define coeficientes de aprovechamiento específicos para cada cuadra de la ciudad –llegando hasta 4 en el caso de San Pablo– y con esto se regula gran parte de la valorización de la tierra urbana. Prácticamente todas las áreas en que hay mayores posibilidades de edificación se sitúan en el cuadrante Sudoeste, reforzando la tendencia concentradora.

La adopción de un coeficiente único de aprovechamiento –permitiendo edificar en todo el territorio– representa el derecho igualitario de construcción para todos, terminando con la inercia de la concentración histórica en el Sudoeste.

  • Captación de plusvalía Inmobiliaria

La adopción de un coeficiente único llevaba a cabo la implementación del llamado “suelo creado”, o sea, la captación de plusvalía de los emprendimientos que utilizasen coeficiente de aprovechamiento superior al básico permitido. La idea del “suelo-creado” es la devolución al poder público de parte de los lucros inmobiliarios que los inversores obtienen de los emprendimientos. Tratándose de un mercado en que existe una fuerte competencia por las mejores ubicaciones, al revertirse la excesiva valorización de algunas regiones se espera una gran demanda por edificaciones en esas áreas. La captación de plusvalía se produciría en edificaciones cuya superficie construida supere el coeficiente 1 o sea, el equivalente a la superficie del terreno.

  • Cantidad de superficie edificable

El Plan eliminaba el coeficiente máximo de edificación en cada lote, permitiendo en teoría la utilidad infinita de la superficie construida, siempre y cuando se pagase la plusvalía. Ese límite era dado por otro dispositivo que actuaba en conjunto con el código de edificación, que define la forma de la ciudad -el stock de superficie edificable-, calculado para cada subregión de la ciudad, para los diferentes usos. La superficie edificable todavía disponible en el mercado, adquirible mediante pago de plusvalía, se calculaba a partir de una evaluación de la infraestructura existente, que permitiría mayor o menor incremento del patrimonio ya edificado. Se distinguió entre cantidad de superficie edificable disponible para uso residencial y para uso comercial, intentando encontrar un equilibrio entre las dos funciones en todo el territorio: zonas predominantemente residenciales contaban con superficies edificables comerciales en mayor cantidad, y zonas predominantemente comerciales (como el Centro Histórico) poseían superficies residenciales mayores.
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