Indice introducción c apitulo I sobre los desafíos de la urbanización latinoamericana. Elementos de diagnóstico, respuestas y propuestas. 1ª Parte




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Gran Bretaña / Caso de la ciudad de Cambridge


Cambridge es conocida por su experiencia denominada “Cambridge Package”, cuyos tres grandes objetivos son :

  • la optimización de la accesibilidad de Cambridge;

  • la reducción del impacto del transporte sobre el medio ambiente;

  • el mejoramiento de la seguridad vial.

El conjunto está constituido sobre un programa central basado a su vez sobre la infraestructura “Park & Ride” y sobre la reducción de la superficie destinada a la circulación vehicular. Algunos sectores de la ciudad fueron transformados en zonas peatonales. Se prohibió la circulación vehicular, excepto ómnibus, taxis y motocicletas en algunas calles. Otras calles, cerradas por mojones activados durante el paso, quedaron reservadas a los ómnibus. Con esto se pretende conseguir una reducción en el recorrido y un mejoramiento de la fiabilidad de los ómnibus afectados a un determinado sitio “Park & Ride”. Las encuestas realizadas antes y después de la instauración de este sistema permitieron determinar un horario más previsible para los recorridos.

Las trabas para el estacionamiento son de dos tipo: en el centro, el estacionamiento sobre las calles es pago y sólo es posible en algunas zonas seleccionadas o está reservado a los vecinos que habitan dichas zonas. Los fondos recaudados de los estacionamientos, libres de gastos de servicios municipales de limpieza, son destinados por el Consejo Municipal a otros fines, especialmente al mantenimiento de los “Park & Ride”. El circuito de bici-sendas está bien desarrollado. Las áreas de estacionamiento vigilado, reservadas a las motocicletas debieron ser creadas sobre los sitios “Park & Ride”  a fin de facilitar el paso de un modo de transporte a otro. En las zonas rurales, los recorridos de los ómnibus han sido coordinados conjuntamente con los servicios “Park & Ride”.

Los resultados son bastante satisfactorios y convincentes: el centro de la ciudad ha prácticamente quedado liberado de la circulación vehicular, mientras que el uso de la alternativa brindada por el transporte público -particularmente los servicios “ Park & Ride”-   está en aumento. La economía de Cambridge es floreciente. La ciudad sigue siendo un polo de desarrollo aunque el año pasado su circulación vehicular haya disminuido: Cambridge es la única ciudad en el país que vive una experiencia semejante.

Francia

La necesaria integración del urbanismo y del transporte es considerada como un aspecto importante de la ley “ Solidarité et Renouvellement Urbain”  ( Solidaridad y Renovación Urbana).

Esta perspectiva se traduce especialmente en la implementación, a nivel de las aglomeraciones urbanas, de Schémas de Cohérence Territoriale (Esquemas de Coherencia Territorial). Los mismos deberán evitar la rigidez y la perspectiva por demás de espacial, propia de los antiguos esquemas directores (planificación espacial a escala de las regiones urbanas). Estos esquemas serán la herramienta para la consideración de las planificaciones sectoriales: los Programas Locales de Vivienda (P.L.H.) y los Planes de Desplazamientos Urbanos (P.D.U.). Éstos deberán definir la política a seguir en materia de desplazamiento de personas y de mercaderías y de estacionamiento de vehículos dentro del conjunto de su perímetro. Los mismos fijarán los destinos de los recorridos del transporte público. También podrán subordinar la apertura a la urbanización de zonas naturales y agrícolas a la creación de una red de transporte público.

4. Urbanismo, transporte y desarrollo económico: un triángulo complejo

Los “planificadores” tienden por lo general a validar las ciudades densas (o compactas) y mixtas por sus funciones. Durante mucho tiempo, este modelo correspondía a las tendencias de la urbanización. Actualmente se usa como ejemplo, especialmente en el marco del consenso -poco claro pero real- sobre el desarrollo sustentable.

Hoy en día, a diferencia de lo que sucedía en el pasado, los “planificadores” y el medio profesional y político del reordenamiento urbano dejaron de ser los únicos productores de las formas urbanas de la sociedad; los ciudadanos son también, importantes productores, producen mediante sus hábitos de desplazamiento (en continuo crecimiento en lo referente a la movilidad mecanizada individual) o de vivienda (diferenciación creciente de las zonas de vivienda en función del estatus social de cada una).

Las empresas también pasaron a ser importantes productoras autónomas de la ciudad, al punto de detentar el poder que significa crear -o eliminar- empleos dentro de una Europa en la que el subempleo estructural es una constante desde hace más de 20 años.

Llegados a este punto, nada mejor para ilustrar la contradicción latente entre los objetivos de los “planificadores” y los comportamientos de las empresas, a partir del tema de la localización de los centros comerciales o los barrios de oficinas.

Los poderes públicos definieron en numerosos países europeos herramientas-marco para la localización de estas funciones, grandes generadoras de desplazamientos -clientes, proveedores-. Tanto que, por ejemplo:

  • En Inglaterra, la “Policy Planning Guidance”  13 (Política Guía del Planeamiento 13), una directiva nacional que debe imponerse a las comunidades locales, prevé que dichas actividades se localicen en sitios bien servidos por el transporte público, es decir en redes ya urbanizadas, y que, por su parte, los espacios no servidos deberán quedar reservados a actividades generadoras de empleos y desplazamientos escasamente intensivos.

  • En Holanda, el plan nacional de reordenamiento del territorio de 1991 se caracterizó por el lanzamiento de la política denominada A-B-C que apunta a localizar a las empresas y a las actividades económicas «en los lugares correctos », basándose en la siguiente  tipología:

A- Actividades generadoras de alta intensidad de empleos o de clientes y visitantes: localización en el centro de la ciudad conectada a las redes férreas nacionales (teatros, museos, oficinas públicas).

B- Actividades generadoras de mediana intensidad de empleos o de clientes y visitantes: localización en redes urbanizadas de los límites, con doble acceso, vehicular y transporte público (grandes centros comerciales, hospitales, centros de investigación, barrios de oficinas).

C- Actividades que dependen exclusivamente del transporte vehicular (almacenamiento, zonas logísticas): localización en la periferia sin acceso intenso del transporte público.

En ambos casos, se realizaron evaluaciones de los resultados de la política aplicada. El alcance de estos resultados fue bastante limitado. El núcleo del problema es la firme voluntad de las comunidades locales de las zonas periféricas a responder favorablemente a las demandas de localización de las actividades económicas, incluyendo evidentemente las que generan empleos de manera intensiva y que son consecuentemente una fuente de importantes ingresos para los fiscos locales.

Constatar el atractivo fiscal que constituye la implantación de actividades económicas generadoras de empleos, provoca que en Francia haya una progresiva supresión de la autonomía del poder fiscal de las comunas a nivel individual. Sobre un voluntariado muy estimulado financieramente por parte del gobierno nacional, numerosas aglomeraciones urbanas se encuentran adoptando estructuras ligadas a los contratos de conglomerados54 donde los ingresos fiscales provenientes de las actividades económicas tendrán tasas unificadas y estarán reservados al nivel al que están afectados.

EVOLUCIONES RELATIVAS A LA GESTIÓN

1. ¿De qué trata?

Todo lo dicho anteriormente nos lleva a plantear la importancia del tema de la gestión. Desde todas las perspectivas de las políticas urbanas mencionadas se pudo ver que un aspecto muy importante era la articulación, tanto de diferentes escalas territoriales de gobierno como de diferentes aspectos del accionar dentro de las ciudades: espacial, económica, social. Esta doble articulación podría resumirse como la búsqueda de una coproducción del bien público, es decir de una administración adecuada a los actuales desafíos urbanos.

Más allá de lo dicho en apartados anteriores, a continuación se ponen como ejemplo dos temas comunes a las ciudades europeas y discutidos por el conjunto de los responsables de las políticas urbanas:

  • la contractualización;

  • el papel de la Unión Europea en las políticas urbanas nacionales.

2. La contractualización

El papel del poder público, cuando se trata de las ciudades y de las políticas urbanas, ha evolucionado según dos líneas:

ANTES




EN LA ACTUALIDAD



Hacer en directo





Hacer hacer




Poderes de control




Competencias de promoción (junto con otras)


Esto no quiere decir que el poder público haya dejado de poseer una visión respecto a las ciudades o que no haga nada más. Quiere decir que se elaboran acuerdos para que los objetivos definidos conjuntamente sean implementados. Dentro de la diversidad de fórmulas adaptadas al contexto propio de cada país, se denomina esta tendencia general con el nombre de “contractualización”.

Este movimiento puede ser ilustrado por los siguientes casos:

  • Finlandia. El gobierno central creó, en 1997, una comisión destinada a las políticas urbanas. La misma agrupa a representantes de varios ministerios de las 10 ciudades más importantes, de la asociación de los gobiernos comunales y regionales, de las cámaras de comercio e industria y de la esfera académica. La tarea de esta comisión es el seguimiento y el diagnóstico de las evoluciones territoriales en los niveles urbano y regional, proponer al gobierno central contenidos para las políticas, y por último, lanzar programas urbanos y definir las prioridades de investigación dentro de las ciudades.

  • Países Bajos. La política respecto a las 25 ciudades holandesas55 se desarrolla bajo la forma de contratos (“covenants”) que reúnen la totalidad de las medidas contractualizadas conjuntamente con indicadores de realización en el tiempo. Tal como aquí se muestra, el método del contrato es inseparable del seguimiento y del respeto del mismo.

  • Francia. La política en favor de la integración urbana, social y económica de los barrios con problemas toma cuerpo bajo la forma de contratos de ciudad, este término define acertadamente la intención de reintegrar estos barrios dentro de la ciudad. Contratos de este tipo -hay 248 para el período 2000-2006- son el fruto de un compromiso por parte del nivel nacional, de los gobiernos regionales y departamentales y de las estructuras políticas de las aglomeraciones urbanas en las que se encuentran los barrios en cuestión.

Dicho esto, queda planteada una última cuestión: el lugar y el papel de un nivel de gobierno por demás de singular: la Unión Europea.

3. El lugar y el papel de la Unión Europea dentro de las políticas

referidas a las ciudades

Las políticas urbanas en Europa se sitúan dentro de una figura cuyas cuatro aristas son :

  • La mundialización, es decir la variable de mayor influencia entre todas las variables externas (a menudo dentro de una lógica de mercado).

  • La individualización de los comportamientos, es decir mayor influencia de los grupos sociales que de las decisiones políticas.

  • La descentralización, la regionalización y la restitución56, es decir la multiplicación de los niveles de gobierno subnacionales y las consecuentes limitaciones de las competencias directas de los gobiernos nacionales.

  • El crecimiento en potencia y en influencia del nivel europeo.

La influencia de la Unión Europea se manifiesta particularmente en la cuestión de los Fondos estructurales, que representan aproximadamente el 45  % del presupuesto europeo; se trata de montos financieros que, en la actualidad, suscitan varios debates ya que se inicia un nuevo período de seis años (2000-2006) para la doctrina y las reglas de utilización de dichos fondos.

  • Los fondos estructurales europeos tienen la cohesión como objetivo principal, es decir el equilibrio respecto a las oportunidades económicas y sociales, dentro del territorio europeo (territorio de la moneda única y de la libre circulación de personas, de capitales y de mercaderías).

  • Estos fondos han sido esencialmente, desde su origen, atribuidos a “porciones” de territorio cuyos indicadores económicos (PIB por habitante) y sociales (porcentajes de desempleo) eran inferiores a un estándar europeo definido conjuntamente. Había entonces territorios no elegibles y territorios elegibles, los que presentaban un retraso en el desarrollo económico y social.

  • La definición de los territorios y de las medidas que son objeto de ayuda por parte de los fondos estructurales presentaba una doble característica:

  • La escala era preferentemente regional y no consideraba la escala más fina correspondiente a las ciudades de cada región o a los barrios de las ciudades.

  • Las medidas eran definidas según el objeto funcional: formación permanente, reconversión industrial, sectores de pesca o astilleros navales, actividades relacionadas con la investigación-tecnología y con las empresas, etc.

Actualmente, el debate que engloba a las ciudades, a los países miembros y a los órganos de la Unión Europea se centra en una puesta en consideración mucho más importante que en el pasado de la dimensión propiamente urbana dentro de la doctrina y las reglas de utilización de los fondos estructurales.

  • ¿Cuál es el lugar de la puesta en consideración de los problemas urbanos respecto a los problemas por sectores o aspectos?; qué se pretende: ¿el arbitraje entre una visión más centrada sobre el “lugar” o sobre los “sectores”?.

  • Al comprometerse con una toma en consideración de cuestiones y políticas urbanas más amplia, ¿qué arbitraje se hace necesario realizar entre las diferentes reglas de utilización de los fondos? La pregunta surge puesto que hay reglas de utilización elaboradas de manera precisa a nivel europeo y, a partir del acuerdo sobre objetivos urbanos generales, se concede a los gobiernos nacionales una gran amplitud de acción para repartir los fondos correspondientes entre las ciudades y los programas urbanos que ellos mismos contractualizan con las ciudades. 

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1 Catenazzi, Andrea / Reese, Eduardo Control y Gestión de las ciudades medias de la Argentina. Agosto, 2000.

2 URBAN RESERCH IN THE DEVELOPING WORLD. Latin América. Edited by Richard Stren. Center for Urban & Community studies University of Toronto. 1995. Pág. 240.

3 Schütz,Eike J. Ciudades en América Latina. Desarrollo barrial y vivienda. Ediciones Sur, Santiago de Chile. 1996. (1987).

4 Rolnik, Raquel /Cymbalista, Renato. Regulación del Urbanismo en América Latina. Desafíos en la construcción de un nuevo paradigma. Julio 2000. Pág. 2.

5 Schütz, Eike J. Op. cit. Pág. 80

6 Tugurios.

7 Según el Informe Alojar el desarrollo: una tarea para los asentamientos urbanos. Preparado por la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). 1995

8Álvarez, Luciano, “Cinco desafíos para Montevideo”. Montevideo 2020. El Montevideo que viene. Comisión financiera de la Rambla Sur. Intendencia Municipal de Montevideo. Montevideo, 1999.

9 Navarro Benítez, Bernardo. “Las políticas de transporte urbano en América Latina. El caso de la ciudad de México”. Ciudades y políticas urbanas. Coordinador Fernando Carrión. CODEL, Quito. 1992.

10 Palacios B., Alonso “Evaluación de políticas urbanas en la ciudad de Medellín” Ciudades y políticas urbanas. Coordinador Fernando Carrión. CODEL, Quito. 1992.

11 Borja, Jordi / Muxí, Zaida . El espacio público: Ciudad y ciudadanía. Diputación de Barcelona, 2000.

12 Borja, J. / Castells, M. Local y Global. La gestión de las ciudades en la era de la información. Editorial Taurus, Madrid,1997

13 Catenazzi, Andrea / Reese, Eduardo, op.cit.

14 Rueda, Salvador “Estrategias para competir” La ciudad sostenible. Garcia Espuche,A. / Rueda, S (eds.) CCCB, Barcelona, 1999.

15 Arana, Mariano. Intendente de la ciudad de Montevideo. Conferencia en FADU, UBA, 18-19 de noviembre de 1998.

16 URBAN RESERCH IN THE DEVELOPING WORLD. Latin America. Edited by Richard Stren. Center for Urban & Community studies University of Toronto. 1995. (Pág. 242-3)

17 Stren, Richard. “Introducción” Ciudades y gobernabilidad en América Latina. Ediciones Sur, Santiago de Chile. 1997. Pág. 24.

18 LAS CIUDADES EN CHILE. Alfredo Rodríguez, Teo Saavedra, Ana Sugranyes. Agosto 2000.

19 Herce, Manuel. “Instrumentos de transformación del espacio urbano; presencia y operatividad en América Latina” . Conferencia, Quito, Ecuador. Julio- 2000.

20 Rodríguez, Alfredo y Winchester, Lucy.”Fuerzas globales, expresiones locales” Ciudades y gobernabilidad en América Latina. Ediciones Sur, Santiago de Chile. 1997. Pág. 54.

21 Catenazzi, Andrea / Reese, Eduardo., op.cit.

22 Arana, Mariano. Alcalde de Montevideo. Conferencia en Jornadas sobre Gestión de ciudades. FADU, Universidad de Buenos Aires, 18-19 de Noviembre de 1998.

23 Rolnik, Raquel. “Instrumentos de Gestión Urbana”. 1997

24 Rolnik, Raquel, “Instrumentos de Gestión Urbana” para Viceministerio de Vivienda y Desarrollo Urbano. Oficina de Planeación Estratégica /OPES –Brasil, julio1997.

25 La descripción de la actuación desarrollada en la ciudad de Rosario toma algunos aspectos vertidos en la síntesis desarrollada en el documento anexo “Caso estudio: Rosario. Provincia de Santa Fe. Argentina”, 2000. Corea Aiello, Mario, en colaboración con Zaida Muxi.

26 Síntesis extraída de Plan Estratégico Rosario, PER. Punto 2.1, “La ciudad a fines de los 90”. Rosario, 1998

27 Plan Estratégico Rosario, PER. Diagnóstico y Formulación. Rosario 1998.

28 “Nuevo Plan Director Rosario”. Tomo 1. Memoria General, Proyectos Urbanos y Planes Especiales. Dirección General del Plan Director. Secretaría de Planeamiento. Municipalidad de Rosario. Agosto de 1999

29 Síntesis extraída del Documento: Rosario Hábitat. Programa de Recuperación de Asentamientos. Municipalidad de Rosario. Servicio Público de la Vivienda SPV, Marzo 2000

30 El puente Rosario – Victoria es la obra de infraestructura de mayor envergadura que se está construyendo a nivel nacional, que cumplirá el rol de eje de articulación este-oeste entre Brasil y Chile

31 Construcción progresiva de viviendas por las propias familias, durante los fines de semana.

32 Cf. Las regiones francesas dentro de la Unión Europea. INSEE Première. Agosto de 1998.

33 Unión Europea / Comisión Europea. Esquema de desarrollo del espacio comunitario (S.D.E.C.); 1999.

34 Particularmente, a través de la Iniciativa en favor de los intercambios urbanos realizados desde 1997 y a partir de la iniciativa de los Ministros de los países integrantes de la Unión Europea responsables de la rehabilitación del territorio (cf. [Réf 1]).

35 Una buena parte de los países urbanos tienen gran densidad poblacional : Países Bajos (15 millones de habitantes ; d = 375), Bélgica (11 millones de habitantes ; d = 330), Gran Bretaña (59 millones de habitantes ; d = 242), Italia (58 millones de habitantes ; d = 190), Alemania (81 millones de habitantes ; d = 170), Densidad promedio Europa de los 15 : d = 116 habitantes/km2.

36 Urbanistas.

37 Referido a los 30 años transcurridos de 1950 a 1980, durante los cuales el crecimiento económico de los países europeos fue importante y continuado.

38 Aquí se hace referencia fundamentalmente a los países más desarrollados de la U.E. que en el período llamado “las tres décadas gloriosas” (1945-1975) implementaron políticas urbanas de “Walfare State” en un marco democrático. No fue el caso de los países del sur con regímenes autoritarios (España, Portugal y Grecia).

39 Unión Europea / Comisión Europea : Esquema de desarrollo del espacio comunitario (S.D.E.C.) ; 1999. Pag. 24.

40 Towards an Urban Renaissance. 1999. (Hacia un Renacimiento Urbano)

41 Ley de Solidaridad y Renovación Urbana. Marzo de 2000.

42 Mencionado explícitamente por el gobierno italiano y también en el informe de Lord Rogers [Réf. 5] ; razones valederas en cualquier sitio.

43 Referencias de un tenor menor.

44 Por los constructores.

45 A partir de las normas de los antiguos monopolios públicos de servicios industriales (ferrocarril, energía, puerto, etc.).

46 A la que se hace referencia en la sección “Políticas que favorecen la renovación urbana”.

47 Llamamos vivienda “pública” a las construidas con fondos públicos.

48 Los denominados H.L.M, es decir Viviendas de Alquiler Moderado.

49 En Francia hay 36000 comunas, es decir más que en el conjunto de los otros 14 países miembro de la Unión Europea. A partir de esto, todas las aglomeraciones francesas comportan una pluralidad de comunas, a veces una centena, todas igualmente provistas con competencias en el área del urbanismo.

50 Global o integrada de manera precisa.

51 Regional en el sentido de región urbana, no en el de región como entidad administrativa y política.

52 Iniciativa en favor de los intercambios urbanos – Encuentro de Ministros europeos responsables del reordenamiento del territorio. Postdam, Alemania, mayo 1999.

53 Bélgica se constituyó en un país federal con tres gobiernos regionales : Bruselas, Walonia, Flandes.

54 Cf. Sección “La Planificación Estratégica o Integrada”, punto 2.

55 Mencionadas en “Las Políticas que favorecen la renovación Urbana”, punto 2.

56 Como en Gran Bretaña (Escocia, País de Gales) y en España con las «autonomías históricas» : Cataluña, Galicia, País Vasco.

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