Indice introducción c apitulo I sobre los desafíos de la urbanización latinoamericana. Elementos de diagnóstico, respuestas y propuestas. 1ª Parte




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CAPITULO I


SOBRE LOS DESAFÍOS DE LA URBANIZACIÓN LATINOAMERICANA. ELEMENTOS DE DIAGNÓSTICO, RESPUESTAS Y PROPUESTAS.

1ª Parte

10 DESAFIOS DEL PRESENTE URBANO LATINOAMERICANO


  1. Sobre poblaciones y territorios

El crecimiento natural y migratorio acelerado de los últimos 50 años se ha ralentizado considerablemente en la década de los ´90, especialmente en las grandes ciudades, en el municipio central y a veces en la primera corona. Como ya ocurrió a partir de los años ´60 o ´70, en Europa se mantiene o se acentúa en cambio, el crecimiento de las segundas coronas metropolitanas y también de las ciudades intermedias.

Por ejemplo, los resultados del censo de 1991 mostraron un cambio estructural en el sistema urbano argentino, que por otra parte, se observaba desde comienzos de la década del ‘70. Las características más salientes de este cambio fueron la disminución de la primacía de la Región Metropolitana de Buenos Aires (RMBA) a nivel nacional y el alto crecimiento que experimentaron la mayoría de las ciudades grandes e intermedias, particularmente las capitales provinciales extra-pampeanas. Los estudios de mediados de los ’90 mostraron que la disminución de los flujos migratorios hacia la RMBA significaron una sensible retención de población en las provincias, generándose movimientos intraprovinciales donde la capital de cada una de ellas y algunas capitales departamentales, pasaron a convertirse en el mayor foco de atracción1.

Son las ciudades intermedias las que tienen que afrontar mayores problemas debido al rápido crecimiento. La mayor parte de los problemas están relacionados con la expansión y cobertura de la red de servicios e infraestructuras urbanas. Las dinámicas del crecimiento de las ciudades intermedias hay que relacionarlas con su posición en el sistema urbano, tanto como sus relaciones económicas y demográficas. Vivienda, servicios urbanos y planeamiento urbano necesitan especial atención en este contexto2.

De todas maneras, si se consideran también aquellas ciudades de varios millones de habitantes y no sólo la ciudad central, se observa en América Latina – en relación con otros continentes – un gran crecimiento demográfico urbano con respecto a la población de todo el continente; aunque en las grandes ciudades haya disminuido relativamente la tasa de crecimiento en el período 80-95.

A pesar que la migración interna haya decaído, el crecimiento en términos absolutos de la población rural, al tiempo que las tierras y suelos cultivables se concentran en menos manos y disminuye el requerimiento de mano de obra, son factores que siguen provocando un importante movimiento poblacional campo –ciudad, especialmente en sectores jóvenes entre 15-35 años. En Lima el 78 % de los migrantes tienen esa edad3. Según datos del Banco Mundial en 1960 el 47% de los puestos de trabajo pertenecían al sector agrícola-ganadero y en 1980 el 31%.



Fuente: CELADE (Centro latinoAmericano de Demografía) “América Latina proyecciones de población urbana-rural 1970-2025” Boletín demográfico nº 56, Santiago de Chile, 1995.

En conclusión, sobre población y territorio queremos enfatizar los siguientes puntos:

  • Las ciudades centrales se han densificado muy desigualmente. Por otra parte, el cambio de su base económica, la crisis de actividades tradicionales y la posibilidad de recuperar suelo ocupado por industrias o infraestructuras obsoletas o que se deslocalizan, genera oportunidades importantes de reestructuración y densificación urbana.

  • El crecimiento de las ciudades ha sido más horizontal que espacial, con el consiguiente despilfarro de suelo, ha predominado la informalidad pero también el crecimiento por partes o productos homogéneos (por ejemplo barrios cerrados, parques empresariales, etc.) es decir, la fragmentación y la segregación social y funcional. Las estructuras urbanas de centralidad son escasas o débiles y en general, la ciudad como sistema polivalente e integrador está sólo presente en algunas áreas centrales con historia.

  • Las periferias continúan creciendo y la presión migratoria en muchos casos continuará si se mantienen los factores de expulsión de la población de las áreas rurales. Este crecimiento metropolitano conlleva no sólo el desarrollo incontrolado y depredador de importantes zonas de la región metropolitana que comprometen su futuro, sino que también ejerce una presión sobre la ciudad central en la medida que necesita o requiere de sus servicios (ocupación de espacios públicos por la venta ambulante, utilización de equipamientos sociales y educativos, inseguridad urbana, etc.) para que esta población allegada pueda sobrevivir.

De todo lo dicho se deduce la importancia de plantearse en primer lugar, la gestión y el control de la urbanización sobre la ciudad existente (hacer ciudad sobre la ciudad, como preconiza el Programa Urban de la Unión Europea), sin rechazar algunas formas de densificación. En segundo lugar, poseer por parte de los gobiernos locales, una cultura y un instrumental urbanístico para hacer ciudad en las periferias y por lo tanto no sólo regular e integrar los asentamientos informales, sino también ordenar los desarrollos formales de modo tal que se garantice su inserción en los tejidos urbanos y su mixtura funcional y social.

La debilidad del instrumental urbanístico y la inexistencia, con muy raras excepciones, de entes metropolitanos con capacidad de ordenar el territorio son dos desafíos pendientes.

  1. Sobre desigualdad, pobreza e informalidad

Las ciudades latinoamericanas reflejan una enorme desigualdad social en todos los aspectos de la vida urbana. Se ha podido hablar de que el 50 % de la población urbana vive en la ciudad ilegal (Hardoy); o de los 100 millones de pobres urbanos (CEPAL, Banco Mundial) o que una cantidad parecida sufre “Un cuadro de contraposición entre una minoría cualificada y una mayoría en condiciones urbanísticas precarias que se relaciona con todas las formas de desigualdad, a la que le corresponde una situación de “exclusión territorial”. Esta situación de exclusión es mucho más que la expresión de las desigualdades de renta y de desigualdades sociales: es agente de reproducción de esa desigualdad.”4 Es decir, en asentamientos marginales infradotados de servicios básicos y con graves riesgos para los mismos e incluso para el resto de la ciudad. En este trabajo debemos limitarnos a ver cual es la incidencia de la desigualdad y la pobreza en los procesos de urbanización. Por lo menos nos parece necesario indicar los siguientes efectos:

  • El proceso más reciente, con gran impacto durante la década de los ’90, de fragmentación urbana debido a la intromisión en las estructuras existentes de ghettos para ricos, ya sea en forma de “productos urbanos” –o sea grandes equipamientos “autistas” con respecto al entorno, segregadores y dedicados principalmente al consumo- o de comunidades, barrios, ciudades o pueblos cerrados.

  • El desarrollo urbano mediante asentamientos informales, el crecimiento horizontal; el despilfarro de suelo; la contaminación de las aguas por ausencia de redes de saneamiento; la captura ilegal de algunos servicios básicos (energía, agua); la proliferación de servicios de naturaleza pública no reglados (transportes, a veces asistencia sanitaria, policías barriales, etc.); la ocupación de suelos no idóneos y la vulnerabilidad a las catástrofes (inundaciones, incendios, corrimientos de tierras, etc.); la constitución de ghettos que reproducen el círculo vicioso de la marginalidad, etc.

Barrios de los pobres: [...] en la mayoría de las áreas urbanas, más de la mitad de la población vive en la actualidad (1986) en asentamientos marginales. México – 65%, Lima – 60 %, Guayaquil – 65 %, Bogotá -|55%. Ya no se puede hablar de asentamientos marginales en el sentido espacial. [...]distinguir dos grupos principales: aquellos ubicados en el interior de las ciudades, en la zona céntrica o los de la periferia. Igual que su diferencia en el aspecto externo, difieren en sus problemas, y en general también en su origen.5

  • La degradación de áreas centrales o de barrios de la ciudad formal que no se renovaron en su trama y/o actividades y en los que se produce la dialéctica del deterioro social y funcional que conlleva slumización6, abandono de actividades centrales o dinámicas y de poblaciones de ingresos medios, deterioro del patrimonio físico, incluso del arquitectónico y monumental, pérdida de elementos simbólicos o identitarios de la ciudad, inseguridad ciudadana, etc.

  • La proliferación en la ciudad, de actividades informales como los ambulantes, con efectos depredadores sobre los espacios públicos y los servicios urbanos, y que a menudo entran en conflicto con los habitantes residentes o activos (comerciantes especialmente) formales.

  • El desarrollo de actividades vinculadas a la economía ilegal y a la delincuencia urbana, y en general aumento objetivo y subjetivo de la pérdida de seguridad y de calidad de vida por parte de la población urbana formal.

  • La menor eficacia de políticas urbanísticas redistributivas y reactivadoras (por ejemplo mediante la generación de nuevas centralidades, realización de espacios públicos de calidad en los barrios de menores ingresos, etc.) debido al bajo nivel de la demanda solvente y a la menor integración cívica de la población.

  • El bajo nivel de participación ciudadana espontánea y poca capacidad de negociación de importantes sectores de la población marginal (no toda, los ambulantes, por ejemplo, tienen muchas veces una fuerte capacidad de presión sobre los gobiernos locales).

  • La dificultad de reconversión de estas áreas (por todos los efectos ya dichos, a los que se añade muchas veces la resistencia de la población al cambio y de las zonas formales a recibirla), o la implementación de soluciones que reproducen la marginalidad desde una formalidad teórica (conjuntos de vivienda pública de baja calidad y separadas física y culturalmente de la ciudad formal). Eliminar las viviendas marginales del área central, trasladando a la población, es un grave problema para sus habitantes. Se desarticulan los lazos de relación, se dificulta y se encarece el acceso al trabajo. No se deben eliminar sino mejorar sus condiciones de vida y de medioambiente.

Otros desarrollos más formales de vivienda popular, debido al bajo nivel de ingresos de la población y a la mala calidad de la vivienda y de los equipamientos (o a su ausencia) tienen efectos parecidos, que permite hablar de asentamientos marginales verticales. Según la información censal facilitada por los 19 países latinoamericanos en los años noventa el parque habitacional era de 93 millones de viviendas particulares de las que 2 de cada tres eran aceptables para alojar hogares. Del tercio restante eran recuperables un 21%, pese a lo cual las políticas habitacionales de la región no muestran una mayor inclinación a instrumentar programas de mejoramiento habitacional7.

Sin embargo este diagnóstico negativo no debería concluir con la constatación de la impotencia, puesto que diversas experiencias demuestran que se pueden implementar políticas eficaces a través de la gestión del urbanismo, como son los programas del tipo de “Favela Barrio” (Río de Janeiro) o como los impulsados por CONAVI respecto a los ranchitos de Caracas, que se inician con la accesibilidad a la zona y la provisión de algún servicio esencial (medio de transporte, agua, saneamiento, recolección de residuos, etc.), la apertura de espacios públicos con algunos equipamientos públicos y privados y la denominación de calles y números (vinculado a un proceso de legalización de la tenencia de la tierra y de apoyo para la mejora del hábitat). A veces estos programas son impulsados por ONGs con el apoyo del gobierno local y la cooperación internacional. En algunos casos parece inevitable la deslocalización del hábitat (por los riesgos que entraña su mantenimiento) pero en general no parece socialmente recomendable la deslocalización hacia zonas más separadas de la ciudad formal y de sus centros. Precisamente los centros degradados han sido objeto de múltiples programas de rehabilitación, en algunos casos exitosos para la ciudad pero con expulsión de gran parte de la población de más bajos ingresos (Salvador de Bahía), en otros en cambio, se ha conseguido mejorar la calidad y capacidad de atracción de viejos centros (mediante equipamientos y animación cultural, rehabilitación de viviendas, oferta turística, mayor seguridad, etc.) sin expulsar a sectores significativos de la población popular residente (por ejemplo México, Buenos Aires). En general parece muy recomendable considerar que la política de espacios públicos y de infraestructuras, debe tener siempre efectos redistributivos e integradores de la población, aunque no se puedan esperar efectos tan inmediatos y completos como los que se dan en ciudades europeas con una menor desigualdad social.

  1. Infraestructuras urbanas y movilidad ¿hacen ciudad o la destruyen?

El crecimiento extensivo, horizontal y despilfarrador de suelo, la informalidad de los asentamientos o su carácter de “producto aislado” como ya expusimos anteriormente, conlleva, o bien a un déficit grave de infraestructuras básicas (agua, saneamiento, energía, transporte, equipamientos sociales, etc.) o bien, que éstas tengan un alto coste y se planteen con criterios monofuncionales que contribuyen a fragmentar el territorio y aumentar la insostenibilidad y la descohesión social.

Las políticas de movilidad seguidas por la mayoría de los países y ciudades de América Latina en el pasado, han contribuido a acentuar estos fenómenos negativos. Se ha priorizado el transporte público y privado basado en buses y automóvil, con efectos cada vez más insoportables de congestión y contaminación. En especial se ha priorizado la movilidad mediante el automóvil privado, utilizado por el 10% de la población como media, cuyos efectos son conocidos, y que no sólo acentúa las desigualdades sociales si no que contribuye a la pérdida de densidad de la ciudad. Por otro lado, las empresas concesionarias de transportes colectivos han llevado en bastantes casos a situaciones urbanas aberrantes, como son la concentración de líneas en los ejes centrales más rentables (por ej., Alameda de Santiago de Chile), la no coordinación con otros modos de transporte como el metro (por ej., Río de Janeiro), la no consideración de otros modos mas adecuados a la morfología de la ciudad como el tranvía o el carril bici (por ej. Buenos Aires), la no instalación de filtros con los consiguientes efectos contaminantes y la aplicación de tarifas excesivas y no multimodales que no son soportables para la población de bajos ingresos, etc. Por otra parte, la mala calidad del transporte público conlleva que los usuarios de ingresos medios opten por el automóvil privado, lo cual reduce la demanda y se entra en una espiral nefasta para la ciudad.

En la ciudad de Montevideo el crecimiento del parque automotor ha tenido varias consecuencias negativas: los crecientes colapsos en el tránsito y una dinámica perversa con relación al transporte colectivo; puesto que este es malo, la gente reafirma el uso del auto. Como consecuencia se reduce el número de billetes vendidos y las empresas en una actitud absurda (propia de un sistema de clientela cautiva) disminuyen la frecuencia de manera que se hacen los viajes aún más lentos. De modo que, proporcionar al ciudadano un transporte colectivo que sustituya al automóvil como medio de transporte para traslados internos en la ciudad, es un desafío a tomar inmediatamente. 8

Viajes-persona al día según modo de trasnporte 1972 y 1994

MODO DE TRANSPORTE MILLONES DE VIAJES-PERSONA DÍA

1972 porcentaje 1994 porcentaje

Colectivo - Metro 1,146 10,3 % 3,234 13,9 %

Autobuses urbanos (ruta 100) 5,576 50,3 % 1,566 6,8 %

Taxis colectivos (minibuses) 0,371 3,3 % 12,510 54%

Taxis libres y de sitio 1,195 10,8 % 0,568 2,4 %

Trolebuses y tranvías 0,610 5,5 % 0,131 0,6 %

Automóviles particulares 1,186 10,7 % 4,042 17,4 %

Autobuses suburbanos 0,307 2,8 % 0,802 3,5 %

Autobuses escolares y particulares 0,233 2,1 % N.D. -

Autobuses foráneos 0,156 1,4 % N.D. -

Bicicleta N.D. - 0,167 0,7 %

Moto N.D. - 0,018 0,1 %

Otro modo 0,305 2,8 % 0,148 0,6 %

TOTAL 11.085 100 23,186 100

FUENTE: 1972, Gaceta oficial, Departamento del Distrito Federal, noviembre 1972; 1994 Encuesta de Origen y Destino de los Viajes de los Residentes del Área Metropolitana de la Ciudad de México, 1994, México, INEGI, SHCP.

Cuadro Ciudad de México - Evolución de los medios de transporte en la distribución modal por capacidad de vehículos

participación en el total de viajes 1972 1979 1983 1985 1989

Baja ( taxis, taxis colectivos 31,5 32,2 32,1 29 49,97

y autos particulares)

Alta (metro, autobuses, trolebuses 66,6 65,5 67,2 54 51,06

y tranvías)

Otros (taxis si itinerario fijo y 2,3 0,7 17 N.D

autobuses privados)

Fuente: Coordinación General del Transporte, D. D. F. 1987 y Navarro B. Tesis doctoral economía, 1991

En la ciudad de México, cabe destacar las políticas de transporte público que se llevan a cabo en los últimos 14 años, destacando como positivo: la tarifa única y el abono intermodal para el transporte eléctrico y de autobuses de la ciudad […] organismos públicos integrados para la operación del servicio de autobuses del D.F., de los trolebuses, el tren ligero y el metro; Coordinación General del Transporte que da coherencia a la gestión y planeación del transporte de la Ciudad; la disponibilidad de un “Programa Integral de Transporte y Vialidad” posibilita contar con lineamientos prácticos y políticos para la toma de decisiones […] de todas maneras se ha incrementado continuamente la presencia de los medios de baja capacidad en el transporte metropolitano,[…] su prevalencia en el traslado tiene como algunas de sus principales consecuencias: saturación de vialidades, severos impactos ambientales, uso ineficiente, atado y redundante de los recursos disponibles, limitaciones en las posibilidades de planeación sectorial y territorial, así como importantes niveles de ineficacia del sistema global. […] Urge, para el transporte metropolitano, ligar las múltiples políticas (financieras, fiscales, infraestructurales, de fomento, etc.) que a diversos niveles se aplican al transporte colectivo e individual; en el entendido que incentivar el primero significa desincentivar el segundo.9 De los medios de baja densidad el más utilizado es el taxi colectivo no subvencionado y alegal.

Sin embargo hay experiencias interesantes sobre una política de la movilidad que resuelva mejor, es decir, de forma más sostenible e integradora, la cuestión de la movilidad y que sea a la vez un factor de redistribución de la renta urbana, como demuestran entre otros los casos de Curitiba y Quito.

Por otra parte, a pesar de ser insuficiente la creación o extensión reciente de redes de metro ha demostrado no solo su conocida eficiencia, sino también su gran impacto positivo para la calificación de los tejidos urbanos, la integración de áreas periféricas y el aumento de la autoestima de la ciudadanía. Las opiniones críticas de algunos expertos de organismos financieros internacionales sobre el “despilfarro” que representan estas operaciones (sobre todo a raíz del metro de Medellín) demuestran únicamente la ignorancia urbanística de estos expertos y sus prejuicios respecto a los países en vías de desarrollo.

La ejecución de infraestructuras de transporte y movilidad individual, ha sido casi siempre una oportunidad desaprovechada para hacer ciudad, cuando no han contribuido a su destrucción. Contra toda razón y a pesar de la experiencia se han mantenido políticas de vías “rápidas” urbanas, que rompen el tejido urbano y provocan congestión a mayor escala, aislando centros (contribuyen a su especialización terciaria y/o a su deterioro) y reduciendo la función de la ciudad como espacio público. Los ejemplos son múltiples, desde los corredores de Ciudad de México de los ‘70 hasta las recientes vías paulistas que llevan a la casi parálisis de la gran metrópolis brasileña. El panorama que ofrecen ciudades como Bogotá y Caracas, anuncian lo que puede ser el futuro urbano de las grandes e incluso medianas ciudades latinoamericanas, si se siguen estas tendencias. Incluso en ciudades con un tejido urbano de calidad, como la magnífica cuadrícula y el sistema de avenidas de Buenos Aires, se dan indicios preocupantes (el deterioro de sus avenidas centrales y la incapacidad para recuperarlas), como queda demostrado en el fracaso de la tentativa de reducir la absurda función viaria de la calle Corrientes y favorecer la recuperación de su rol de bulevar o paseo urbano, que se hubiera logrado simplemente con una ampliación de sus estrechas veredas en detrimento de los innecesarios 6 carriles de 3 metros cada uno que la avenida reserva ahora para autos y colectivos (buses). Se dan fenómenos aún más absurdos en ciudades medias que por su tamaño, densidad y morfología permitirían los desplazamientos peatonales, en bicicleta o en minibuses, donde prácticamente han desaparecido las veredas para ofrecer la ciudad desnuda a autos privados y buses grandes.

Sin embargo hay indicios de signo contrario interesantes. Por lo menos ahora se discuten estas opciones y se plantean alternativas. No solamente están los ejemplos de Curitiba y Quito, también la reconversión de avenidas monopolizadas prácticamente por el automóvil en paseos urbanos como la carrera 15 en Bogota, nuevos espacios peatonales y ajardinados en avenidas del interior de la ciudad de México como en la zona del Hipódromo-Condesa, el debate sobre la Alameda y el proyecto de centro cívico en Santiago, las propuestas del Plan urbano ambiental de Buenos Aires, la recualificación del centro de Montevideo, etc. Incluso en proyectos en zonas periféricas, se tiene en cuenta esta voluntad de hacer ciudad como en el proyecto de la Longitudinal de Bogotá o en el Eixo Tamanduatehy en Santo André (Sao Paulo), también el proyecto de Río Cidade y algunos proyectos concretos como la renovación de la la Avenida Brasil que se está llevando a cabo en Río de Janeiro, es una autopista construida en los años sesenta que atraviesa la totalidad de ese municipio, con una longitud de 50 km., terminando en el centro de la ciudad. Desde su construcción, la ciudad ha crecido sobre ella, siendo en la actualidad una continuidad de barrios periféricos. La Prefeitura de la ciudad ha formulado un proyecto de recuperación urbanística, basado en algunas premisas: la primera, es la de hacer compatible el carácter de vía rápida de penetración con su urbanidad al paso por los barrios; y para ello prevé proteger las pistas centrales y garantizar en ellas las condiciones de velocidad-capacidad, pero a cambio, plantea convertir sus pistas laterales en auténticas calles de la ciudad y no en vías de acceso y distribución como fueron concebidas; el proyecto viario ha ganado espacios separadores arbolados, paseos y veredas para peatones, normalización de soluciones de urbanización y todos los servicios correspondientes. La segunda, es la de insertar la vía rápida en el plan de transporte colectivo de la ciudad, con carril expres para bus en la pista central, paradas de ómnibus con tratamiento formal de penetración de la ciudad sobre la avenida, y creación de tres intercambiadores de transporte en los cruces con las líneas de tren y metro. Y la última, y a mi juicio más importante, crear centralidades en su paso por los barrios, integrando en una misma plaza la parada de ómnibus, pasarelas de peatones, accesos señalizados y un paisajismo específico de cada área. La financiación de este proyecto urbano, de una enorme capacidad potencial de mejora urbana, se ha conseguido con un préstamo de la banca oficial, negociando contraprestaciones y avales por parte del Estado a cambio de las privatizaciones efectuadas por éste en las autopistas de acceso a la avenida.

Conviene ampliar la reflexión al conjunto de servicios urbanos básicos, además de transporte, nos referimos a agua, energía, telecomunicaciones, etc. Es decir los servicios en red que hacen posible el funcionamiento de la ciudad y la integración de sus habitantes.

Un capítulo aparte merecería la oportunidad, además del riesgo que representa la privatización de los servicios públicos tan a la orden del día en las ciudades de América Latina. En general no se han aprovechado por ahora, como oportunidades urbanas, imponiendo condiciones de tarifas que cumplan funciones de integración social (por ej. consumos básicos de baja tarifa, mientras que se penalizan los consumos altos), de cualificación de los espacios públicos, etc.
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