Indice introducción c apitulo I sobre los desafíos de la urbanización latinoamericana. Elementos de diagnóstico, respuestas y propuestas. 1ª Parte




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Las oportunidades del territorio se conquistan

La dicotomía entre un sector público regulador y un sector privado ejecutor no permite aprovechar las oportunidades que ofrecen en las ciudades los cambios rápidos que actualmente se producen. Toda propuesta de intervención urbana responde a un proyecto político, a unos valores culturales, a unos objetivos de gestión y cambio social que deben explicitarse. Y se debe así mismo asumir el grado de conflictividad que éstas conllevan. No se puede satisfacer a todo el mundo a la vez, ni conciliar al 100% todos los intereses, si en nombre de la competitividad se priorizan las inversiones públicas allí donde ya van las privadas y se abandonan zonas enteras de la ciudad. Y en nombre de la competitividad a corto plazo se pueden justificar productos urbanos como los parques empresariales, las torres y complejos de oficinas, los barrios cerrados, los shopping centers... que crean rupturas físicas y sociales, es decir contribuyen a la descohesión social. Y la eficiencia funcional conlleva a la multiplicación de autovías urbanas, la reducción del espacio público, el despilfarro de suelo y de energía, la congestión y la contaminación, el comportamiento histérico de los ciudadanos. Y se defiende el discurso de la sostenibilidad, al tiempo que se mantienen o aumentan las vías para autos y colectivos, no se penalizan las emanaciones de gases ni los estacionamientos en áreas densas y no se mejoran cualitativamente los transportes públicos; el discurso entonces parecería pura hipocresía. Hay un peligro de retórica encubridora de la realidad en la proclamación de objetivos como competitividad, sostenibilidad, calidad de vida y gobernabilidad de una forma abstracta y por separado, puesto que estos objetivos sólo adquieren sentido cuando se concretan en programas o proyectos y en normas y cuando se relacionan los unos con los otros y se superan de una forma u otra las inevitables contradicciones. Casi siempre los criterios y valores que parecen deseables, exigen tomar decisiones políticas entre opciones alternativas, sin olvidar que una solución urbana tiene que responder a varios problemas a la vez, no se debe actuar desde miradas sectoriales, sino sobre la idea de ciudad que se quiere en conjunto.

En el siguiente capítulo se exponen los nuevos instrumentos político-técnicos que se requieren para una intervención eficaz en el territorio, ahora exponemos las oportunidades urbanas a las cuales nos parece que hay que prestar más atención:

  • Los centros tradicionales o “ciudad vieja”. El lugar de la diferencia, la mejor oferta hacia el exterior. El lugar del sentido, el principal factor urbano de integración ciudadana. Una nueva oportunidad en la globalización, en el auge del turismo y de los congresos. Una nueva oportunidad en sociedades que valoran cada vez más la oferta cultural y lúdica. Un desafió importante puesto que se debe actuar sobre tejidos densos y deteriorados, con algunas áreas especializadas en terciario superior congestionadoras. Es necesario mantener funciones residenciales, que aseguran la animación y la seguridad urbanas, y diversificar la composición social, evitando tanto la marginalidad como la gentrification del conjunto de la población. Se deben atraer nuevas actividades y funciones y abrir espacios públicos de calidad, lo cual supone tanto ingenierías financiera como una gestión urbanística promotora y no solo reguladora. El instrumental urbanístico en estos casos acostumbra a ser inapropiado o insuficiente pues esta concebido para regular el desarrollo urbano en áreas no urbanizadas, más orientado al planeamiento que a la gestión, sin mecanismos ágiles para negociar con una gran diversidad de propietarios, ocupantes, inversores potenciales, etc. Sin embargo en los últimos años se han desarrollado experiencias interesantes de actuación en la ciudad vieja como en Montevideo, en Quito, en Córdoba, en Santiago de Chile, en La Habana, en Salvador de Bahia, etc y mas recientemente en Bogotá y en México, sin olvidar las propuestas surgidas de entidades culturales y profesionales como Viva o Centro de São Paulo.

  • Tejidos urbanos y nuevas centralidades. El urbanismo actual, o mejor dicho el nuevo desarrollo urbano se hace, o debe hacerse en gran parte en la ciudad construida. Si esto es cada vez más importante en la experiencia europea reciente (“hacer ciudad sobre la ciudad”) más debiera serlo en muchas ciudades latinoamericanas que crecen en periferias sin infraestructura urbana, en tanto que la ciudad “construida” mantiene zonas de baja densidad, deja intersticios vacíos o ve como áreas centrales pierden población y se degradan. A parte del problema ya citado del déficit de instrumental urbanístico hay una cuestión previa: saber que se quiere hacer en estos tejidos que son también “históricos”, que han sufrido y sufren muchas veces impactos fragmentadores de las infraestructuras viarias, que a menudo han visto como decaía su base económica, o son objeto de nuevos desarrollos que rompen la trama existente (torres de viviendas u oficinas, centros comerciales rodeados de estacionamientos, etc,). Nos parece que hay tres dinámicas interesantes en curso, aunque no siempre se desarrollan de forma adecuada para hacer “CIUDAD”:

  1. Actuaciones destinadas a recalificar los barrios consolidados mediante la política de espacios públicos, mejora de los servicios urbanos, promoción de iniciativas culturales, etc. Seguramente el caso de Rio Cidade es uno de los modelos, aunque en menor o mayor grado muchas ciudades latinoamericanas han emprendido este camino. Es una estrategia interesante y muy recomendable, aunque debido al peso de los sectores de bajos ingresos, que por otra parte no debieran sufrir procesos de expulsión, la eficacia cualificadora sobre el conjunto del área o barrio será menor o de efectos mas lentos que en las ciudades europeas.

  2. Programas públicos o privados (o mixtos) de rehabilitación de viviendas o de renovación del parque construido, que implica muchas veces el cambio de residentes o incluso de usos (nuevas actividades comerciales, turísticas, etc). El caso de Salvador de Bahía es un ejemplo conocido, pero también se encuentran ejemplos no tan “vistosos” seguramente en la mayoría de otras ciudades. Es obvio que nos encontramos ante una estrategia con aspectos mas conflictivos que la anterior, en la medida que supone casi siempre desplazamientos de población y actividades. Sin embargo estos efectos pueden reducirse al mínimo con una buena gestión publica de cooperación con los agentes privados.

  3. Nuevas centralidades. Los barrios tradicionales, cerca del centro pero degradados, o que fueron suburbios en el pasado, adolecen casi siempre de déficits de accesibilidad, monumentalidad, visibilidad y por descontado de equipamientos y servicios que les doten de funciones centrales. Parece muy necesario plantearse una estrategia de nuevas centralidades en la ciudad existente, o en sus bordes en algunos casos, tanto para revitalizar estos barrios como para mejorar el funcionamiento del conjunto de la ciudad, frenando las dinámicas dualizadoras (concentración-marginación). Las condiciones para generar nuevas centralidades requieren una fuerte iniciativa publica en: a) accesibilidad por medio del transporte publico, centros de transferencia intermodal; b) algunas operaciones inmobiliarias, monumentales y de espacio publico que sirvan de banderín de enganche, de imagen y de credibilidad a los agentes privados; c) nueva normativa que facilite el cambio de usos o de intensidad de edificación en los puntos de centralidad potencial y deseable y que al mismo tiempo garantice su inserción en el tejido urbano existente con el fin de evitar que estas nuevas centralidades sean “enclaves especializados”.

  • La recuperación para la ciudad, de áreas ocupadas por infraestructuras obsoletas o que se deslocalizan (o que conviene que lo hagan), como áreas portuarias o ferroviarias, cuarteles, vías pseudo rápidas recuperables como espacios colectivos, edificios públicos, etc. Una situación parecida se puede dar con edificios o áreas industriales, depósitos o galpones, etc. En este caso, cabe señalar la debilidad de los instrumentos urbanísticos y, más en general, la falta de competencias y recursos de los gobiernos locales para actuar en estas áreas que representan muchas veces las mejores oportunidades para promover proyectos integrados “constructores de ciudad”.

La recuperación de estos espacios es una oportunidad para proyectar una ciudad más equitativa, mejor distribuida, recuperar áreas de especial interés para la ciudad, áreas cercadas por tejido consolidado, equilibrar desajustes históricos en la ciudad.

Como por ejemplo los ejes centrales sobre el que pivotaron las propuestas urbanísticas en Junín, Argentina, son básicamente y por supuesto complementadas con otras estrategias, la posibilidad de poner en marcha una reconversión profunda de la base económica local, al tiempo que compensar la fuerte fragmentación que la ciudad muestra actualmente entre el centro y sur donde se localizan los sectores de mayores recursos, y la periferia norte, donde se localizan los sectores pobres.

En lo espacial, el cierre del ferrocarril significó entre otras cosas, el casi abandono de un predio de 40 Has ubicado en el centro geográfico de la ciudad. En este contexto, el Plan priorizó una serie de estrategias urbanísticas que incluyeron desde una nueva mirada, diversas iniciativas municipales: el corrimiento de la playa de cargas ferroviaria, la creación de una Zona de Actividades Logísticas (ZAL) y la urbanización del antiguo predio ferroviario. Estas tres iniciativas rompen la tradicional “barrera” entre norte y sur y abren la posibilidad de crear nuevos y valorizados espacios públicos y equipamientos sociales. Esto fue complementado con la actualización de la normativa urbanística, la mejora de la calidad del espacio público del área central, un programa de recualificación de los espacios públicos de las lagunas que rodean la ciudad (y que constituyen la principal oferta turística – recreativa y ambiental) y un programa especial para los sectores pobres periféricos. Asi mismo y en forma simultánea, se están desarrollando una serie de herramientas financieras locales que permitan la puesta en marcha de las iniciativas en un marco de crecientes restricciones.

  • El aprovechamiento de los proyectos de transportes para generar ejes de desarrollo urbano, espacios públicos y nuevas centralidades. En este caso, como en el anterior, se requerirá poder instrumentar mecanismos complejos de cooperación entre administraciones públicas con los actores privados.

Parece conveniente plantearse nuevos medios de transporte colectivo más urbanos (el metro, el tranvía, en general, todos aquellos que usan energías no contaminantes) y sobretodo una visión urbanística integral en el que la política de transportes forme parte de las políticas complejas de desarrollo urbano. En ciudades donde el autobús llega a cotas cercanos al 70 % de los desplazamientos motorizados, no puede pretenderse tratar la congestión destinando más espacio al vehículo privado, sino regulando la enorme ocupación y deterioro de espacio que significa esa movilidad. Las intervenciones de ordenación del transporte público son un excelente instrumento de recuperación de espacio público, a la vez que el mejor instrumento de renta indirecta para la mayoría de la población.

  • La actuación sobre la ciudad informal. Es un desafío heredado y también un desafío de reproducción ampliada cada día. Pero también puede plantearse como una oportunidad en bastantes casos, en la medida que los asentamientos informales en unas ocasiones ocupan áreas estratégicas o están en zonas de contacto con los nuevos desarrollos urbanos. Es preciso implementar mecanismos redistributivos con el fin de que las plusvalías urbanas que se generan en la zona, contribuyan a financiar los proyectos de rehabilitación de los asentamientos informales. Las actuaciones sobre la ciudad informal no deben alejarse de la lógica de hacer ciudad que hemos manejado, su reconocimiento y la mejora de sus condiciones de vida son primordiales para cualquier paso que se quiera dar en las ciudades. En los últimos tiempos, ejemplos creativos y con excelentes resultados han demostrado que hay nuevas maneras de enfrentar el problema, realistas y respetuosos con los ciudadanos.

Uno de estos casos emblemáticos es el Programa Favela Barrio –Río de Janeiro- una de las operaciones de recualificación urbana más importante que se está dando en América Latina. Su propio nombre resume su objetivo: dotar a las favelas de las condiciones de barrio, recuperar la dignidad de sus habitantes como ciudadanos. Desde 1995 han sido rehabilitadas 115 áreas de favela, alcanzando los beneficios a 160.000 viviendas y cerca de 800.000 hab. Se han invertido 310 millones de dólares en urbanización, creación de calles y plazas, accesos, saneamiento de cauces y alcantarillado, protección de vaguadas y taludes deforestados, etc. Pero lo más importante, junto a ello, es que se han regularizado situaciones de propiedad, con traslado de las edificaciones más comprometidas, dando nombre y numeración a calles y viviendas, recuperando la condición de ciudadanos para personas cuya ausencia de identidad geográfica los excluía del mercado de trabajo. La revitalización privada de las viviendas ha sido la lógica consecuencia y la utilización del tejido asociativo para las obras y su planeamiento, ha sido el embrión de surgimiento de un enorme número de cooperativas e iniciativas de empleo y de asistencia. El BID lo ha declarado programa estrella y ha ampliado el crédito en cuantía análoga para que en los próximos años pueda alcanzar a todas las favelas, la CEE está aportando recursos para su extensión a otros barrios marginados no incluidos en el concepto de favela, su programa “Bairrinho” lleva ya renovados 112 espacios de este tipo.

Dentro de las políticas urbanas prioritarias de la ciudad de Medellín, se encuentra el manejo de situaciones conflictivas, en primer lugar, las urbanizaciones espontáneas, casi siempre ilegal, desordenada, caótica, en algunos casos violenta, en zonas conflictivas de la ciudad. Esta política es la “Habilitación de barrios por Empresas Públicas de Medellín”. La acción se concentra en barrios espontáneos sin servicios básicos. Se desarrolla siguiendo un orden aproximado: prehabilitación (a partir de la organización comunal se construyen primero servicios comunes -zonas de pilas, captación provisional de agua y transformadores de energía-); construcción de vías de acceso; financiación, diseño y ejecución de redes y domiciliarias de acueducto, alcantarillado y energía en aquellos asentamientos con una red vial más o menos definida; adecuación de lotes con servicios para trasladar aquellos asentamientos no habitables por estar en zonas de alto riesgo. Esta política se viene aplicando en Medellín desde 1958 con mayor intensidad en los últimos 3 años. Se han habilitado 104.000 viviendas con acueducto, 43.000 con alcantarillado, 162.000 con energía en toda el área metropolitana, un 40% de la ciudad se ha beneficiado con esta política. Se ha logrado controlar y reducir los problemas de deslizamientos de terrenos, generado por el flujo errático de las aguas superficiales; la disminución sensible de pérdida de agua y energía debido a las conexiones legales; la creación de una disciplina de pago de los usuarios (financiamiento de las reformas hasta 120 meses a intereses entre 0,5 y 2 % mensual y pago de servicios). Como efectos adversos se señalan: estimulación para la creación de nuevos asentamientos cercanos a los ya habilitados por la expectativa de una rápida instalación de servicios (2 a 6 años); invasión de espacios públicos para aumentar el uso de vivienda; algunos espacios han quedado con alta densidad dificultando la instalación de infraestructura institucional; […]En algunos casos el coste de la rehabilitación resulta caro.10
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