Indice introducción c apitulo I sobre los desafíos de la urbanización latinoamericana. Elementos de diagnóstico, respuestas y propuestas. 1ª Parte




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Sobre debilidades y propuestas para reforzar el gobierno democrático de los territorios urbanos


Las ciudades americanas que han concentrado un enorme crecimiento de población y actividad, convertidas en referentes por encima de sus propios países, no acaban de asumir el protagonismo que les corresponde, por motivos estructurales y organizativos de difícil resolución: estructuración de división de poderes, liderazgos débiles por unas alcaldías no renovables o de transición a otros cargos; ausencia organizativa de gestión que impulse proyectos comunitarios. A partir de la transición a gobiernos democráticos en los años 80 y coincidiendo con programas de ajustes económicos acordes a las nuevas exigencias del mundo globalizado (modernización y apertura económica), comienza en Latinoamérica una preocupación por la gobernabilidad. Proceso que ha llevado y lleva a importantes cambios en la distribución de funciones de los diferentes niveles de gobierno (central, regional, municipal). “Para ejercer la expansión de las funciones efectivamente, las municipalidades requieren una modernización y reforma política administrativa así como el desarrollo de una mayor capacidad de regular los servicios urbanos”.16

A continuación presentamos 10 propuestas que se refieren a otros tantos aspectos de la organización político y administrativa de las Administraciones territoriales que nos parece que requieren una reforma para llevar a cabo políticas urbanas que respondan a los desafíos planteados anteriormente.

    2.1. Centralismo y descentralización.

Históricamente los gobiernos de las ciudades latinoamericanas se han encontrado bajo una doble tutela; por un lado el gobierno nacional y por otro los gobiernos regionales o provinciales, ya se tratara de un país de organización federal o unitaria. Esta doble dependencia centralizada sometía a la ciudad a un control centralizado sobre competencias y recursos.

A partir del restablecimiento de gobiernos y procesos democráticos, en la década de los ’80, comienza una tendencia a la descentralización que se refleja en la transferencia a los gobiernos locales de competencias y recursos. Esta transferencia muchas veces puede generar una desigualdad de recursos y medios entre diferentes ciudades.

Los gobiernos se declaran a favor de distribuir la responsabilidad en funciones importantes, pero hasta el momento centralizadas (como salud, educación básica y planificación del uso del suelo), otorgando mayores atribuciones, recursos y poder de decisión a las municipalidades locales. Al mismo tiempo han surgido graves problemas respecto al financiamiento local, dado que el traspaso de responsabilidades desde el nivel central al local ha sido mucho más rápido que la organización del apoyo financiero necesario para llevar a cabo esas responsabilidades […]; como resultado ha habido una potenciación de las estructuras políticas en las municipalidades, que hoy cuentan con más atribuciones que en el pasado”17.

Sin embargo, los procesos de descentralización de competencias no se realizan acompañados de una descentralización efectiva de recursos e instrumentos que permitan la gestión del desarrollo urbano ni tampoco para intervenir en la ciudad construida. Así mismo el mantenimiento de la organización sectorial de las Administraciones centrales, agrava los problemas de la ciudad al ser enfocados de manera parcial por los ministerios o secretarías. Los procesos inacabados, que tienden a la descentralización, que generan una mayor delegación de responsabilidades al gobierno de la ciudad, se ven dificultados por la escasez de recursos y las competencias sectoriales.

En Chile, por ejemplo, donde el municipio ha jugado un papel secundario en comparación con el gobierno central y el parlamento; la resolución de los problemas urbanos ha sido siempre abordada desde una política sectorial, desde los diferentes ministerios del gobierno central:

Los problemas del transporte, la seguridad, la educación y la gestión local, que afectan a personas o familias específicas en determinados lugares, considerándolos como problemas de la ciudad, son temas nuevos, […]. Históricamente se han abordado de manera sectorial, los problemas de las ciudades se han resuelto –los que se resuelven– desde los ministerios, desde el Congreso y no desde los municipios No existe el concepto de gobierno de la ciudad. Por un lado, los municipios son entes administrativos, no de gobierno; dependen del gobierno central. Por otro lado, en el contexto de áreas metropolitanas, más bien áreas pluricomunales –Santiago, Concepción, Valparaíso y La Serena– no existen otra modalidad de coordinación que el gobierno central.”18

Las autoridades locales disponen en general de débiles instrumentos coactivos para gestionar el urbanismo y sancionar las infracciones al ordenamiento (por Ej. expropiación, demolición, etc.) que son medios que sirven para ser aplicados aunque sea con carácter ejemplar y sobretodo para negociar con los agentes privados.

Tampoco es posible recurrir fácilmente al crédito internacional, o en bastantes casos no se puede de ninguna forma, dependen de transferencias finalistas o de autorizaciones excepcionales del gobierno central.

2.2. Sobre la organización política. Separación entre Poder Ejecutivo y Legislativo.

El poder legislativo es elegido paralelamente a la alcaldía, de forma que no se garantiza que haya nunca la mayoría del partido del gobierno. Se considera a la Cámara como un elemento de control, un contrapeso (paralizante?) del gobierno municipal, generalmente el gobierno de la ciudad no cuenta con la mayoría en la cámara generándose una pugna de poderes que dificulta las tareas de gestión y gobierno municipal. Y una organización municipal en secretarías de las que urbanismo no suele ser la que dispone de mayor jerarquía o recursos, sino que por el contrario suele estar postergada por la mucho más potente de obras públicas no facilita una política integrada de desarrollo y gestión urbana.

Así el Ejecutivo defenderá los proyectos aislados o sectoriales para los que cuenta con autonomía y el Legislativo impulsará Planes Reguladores, o sea la generación de normativas. Es por ello que la aceptación –bastante generalizada- de los Planes Estratégicos responde a un resumen de ambas funciones: la especificación de proyectos y el establecimiento de una normativa genérica.

La mayoría de las ciudades latinoamericanas han apostado por la metodología de planificación estratégica, y hasta existe una asociación de ciudades con esta metodología de intervención. Planificación estratégica que debe mostrar su eficacia como método de detección de carencias y estrangulamientos, y en la detección e impulso de programas y acciones (latentes o en marcha) relacionados con las oportunidades de la ciudad, que debe introducir con operatividad programas sociales y económicos en el planeamiento de la ciudad; y, sobre todo, aprovechar su potente capacidad de marketing para ilusionar a los ciudadanos y a los medios de comunicación en torno a esos programas y proyectos, en forma que se acabe arrastrando en ello a organismos de otras esferas de la Administración.”19

    1. Discontinuidad de políticas y gobiernos.

Diferentes motivos inciden en la dificultad de llevar a cabo políticas de larga duración:

    • La no- reelección de los representantes de los Ejecutivos. Los modelos electorales que buscaban evitar el aposentamiento de una persona en el poder, dificultan el establecimiento de políticas a largo plazo, acentuado por los cortos períodos de gobierno, mayoritariamente entre 3 y 4 años. Problema que persiste en Colombia y hasta pasado reciente en Brasil, Argentina, México…

    • Debilidad de los partidos políticos. A diferencia de los casos europeos, donde las políticas programáticas por partido tienen gran peso en las decisiones de los gobiernos. En América Latina, es al contrario, la poca fortaleza programática de los partidos, no garantiza que la reelección de un mismo grupo signifique la continuidad en las políticas de gobierno.

    • Inestabilidad Institucional: la falta de práctica en el juego democrático, estructuras de poder en muchos casos corrompidas que conlleva a la falta de confianza en los políticos y el pasado reciente de dictaduras, demuestran la fragilidad de las estructuras democráticas en Latinoamérica.

    1. Sobre las Estructuras Metropolitanas.

Las ciudades latinoamericanas, las grandes todas y muchas medianas son hoy ciudades plurimunicipales, y esto se refiere tanto al continuum urbano, al ámbito del mercado de trabajo y de movilidad cotidiana, al uso y a la gestión de los servicios urbanos básicos(transportes, agua, residuos, atención hospitalaria, educación, etc), a la localización de grandes proyectos urbanos (ciudades empresariales, barrios cerrados, etc,) o de asentamientos humanos informales. Sin embargo las estructuras de gobierno metropolitano son prácticamente inexistentes, si por tales entendemos entes políticos representativos con capacidad de planeamiento, de inversión en grandes proyectos y de redistribución de recursos y de gestión coordinada de los servicios públicos que por su naturaleza requieren ámbitos supramunicipales.

Si que existen entes sectoriales de gestión o coordinación de las Áreas Metropolitanas, de servicios comunes en materias de transporte (cuando no depende de la autoridad del Estado o está totalmente privatizado), de agua o de eliminación de residuos, a veces de policía, pero estos entes adolecen de “sectorialismo”, es decir se gestionan al margen de los planes y proyectos de desarrollo urbano , en algunos casos dependen de la Administración superior (estatal o provincial), y si no son relativamente opacos pues su vinculación con los gobiernos locales es débil bien porque son “entes autónomos” bien porque son servicios concesionados. El hecho es que la ordenación del territorio, el planeamiento y la gestión del desarrollo urbano, tanto en lo que se refiere a grandes infraestructuras, como a proyectos inmobiliarios y de espacio público no responden a una gestión democrática local o de proximidad, que permitiría una actuación pública integrada y participativa.

En las áreas metropolitanas más extensas y pobladas, la inexistencia de gobiernos metropolitanos multiplica las dificultades de las ciudades centrales y también de las periferias. Por un lado la ciudad principal del área se ve obligada a prestar servicios por los que no ha cobrado impuestos – sanidad, escuelas, infraestructuras viales y de transporte- Por otro lado las ciudades periféricas reciben, por su menor costo relativo, las poblaciones más desfavorecidas o las promociones en forma de comunidades cerradas. Se acentúan los problemas de extensión territorial y costes consiguientes, desigualdad social y de oportunidades, contaminación y deterioro medioambiental.

Se pueden distinguir esquemáticamente tres tipos de situaciones:

A) Ciudades dotadas de estructuras metropolitanas pero dependientes del gobierno central. El caso más explícito es el de Santiago, con un intendente regional nombrado por el gobierno de la nación. La política metropolitana la ejercen en realidad los ministerios directamente, por ser la capital, o por medio de los seremis (secretarios regionales ministeriales) y en el caso de Santiago esta política incluye gran parte de las materias consideradas usualmente locales debido a la fragmentación de la ciudad en más de 30 comunas.

B) Ciudades dotadas de estructuras metropolitanas teóricamente polivalentes y de base local pero en realidad relativamente débiles o monopolizadas por el gobierno de la ciudad central. En el primer caso se pude citar Caracas y en el segundo Lima.

C) Ciudades dotadas de estructuras metropolitanas sectoriales, para la coordinación o prestación de algunos servicios específicos de ámbito metropolitano o simplemente para promover estudios y propuestas planificadoras sin carácter vinculante. En el primer caso se encuentra por Ej. Buenos Aires y muchas otras ciudades y en el segundo México y São Paulo entre otras.

No existe la solución ideal para el gobierno metropolitano o “ciudad real”, aunque recientemente hay experiencias europeas interesantes como el nuevo estatuto del “gran Londres”, el asociacionismo metropolitano en algunas ciudades italianas como Bolonia o en Barcelona (España), la nueva legislación sobre aglomeraciones metropolitanas en Francia (que facilita tanto el planeamiento como la redistribución de recursos dentro del ámbito metropolitano) o la creación de una ciudad “metropolitana” en algunas recientes experiencias extra europeas como Melbourne o Toronto.

Nos parece que existen dos caminos posibles a seguir para crear estructuras metropolitanas eficientes funcionalmente y aceptables políticamente que son:

A) La creación de una institución política de base local plurimunicipal que asuma competencias metropolitanas que ahora posee el gobierno de ámbito superior (regional o nacional). En algunos casos el ámbito metropolitano puede adaptarse al ámbito intermedio existente (provincia, departamento o como se denomine) y se evita crear un nuevo ente. Este ente podría asumir también competencias de planeamiento que poseen los entes municipales pero no pueden ejercer eficazmente. Este ente podría ser de elección directa o compuesto por representantes de los municipios. En cualquier caso debería tener la legitimidad democrática suficiente para planificar y gestionar el desarrollo urbano y para redistribuir ingresos públicos en el ámbito metropolitano.

B) La creación de un organismo político de base consorciada encargado de elaborar un plan estratégico metropolitano (que orientara los planes territoriales o reguladores y los programas infraestructurales), de coordinar las inversiones de los entes públicos consorciados y de gestionar (mediante empresas públicas o por concesión a empresas privadas) los servicios urbanos que requieren ámbito metropolitano. En este caso la justicia redistributiva metropolitana se realizará mediante las inversiones vinculadas a programas o proyectos de “acción positiva” o de carácter reequilibrador.

La resolución de conflictos en la ciudad requiere de diferentes niveles de negociación y decisión: local, regional, nacional, e incluso internacional. El marco metropolitano es un buen ejemplo de esto. A pesar de que en su mayoría las ciudades Latinoamericanas comprenden extensas áreas metropolitanas, con la sola excepción de Quito, no existen gobiernos metropolitanos efectivos en la región. En las demás ciudades se encuentra por lo general mucha fragmentación institucional y geográfica en el ámbito gubernamental. El reinventar el gobierno de la ciudad requiere una clarificación de responsabilidades y funciones en los distintos niveles de instancias de gobierno que operan en la ciudad. Esto podría manifestarse en la creación de un área metropolitana como autoridad gubernamental basada en las funciones que debiera cumplir sin perjudicar la autonomía y autoridad de los municipios y la identidad de las comunidades locales”.20

    1. Sobre la Descentralización municipal.

Una problemática común a las grandes ciudades, europeas y latinoamericanas, que está directamente vinculada a su talla y a su gestión centralizada. Este tipo de gestión no solamente adolece de los vicios que le son propios como la sectorialización de los programas y de la gestión, el inevitable burocratismo si se quiere asegurar una gestión “objetiva”, la atención discriminada a las áreas con problemas según su capacidad de presión o por la exigencia de redes clientelares… sino que impide dar respuesta adecuada a fenómenos positivos como los movimientos y asociaciones de base barrial (que no encuentran interlocutores válidos ni para negociar demandas ni para establecer mecanismos de cooperación) y tampoco hace posible el tipo de programas integrados que las sociedades urbanas modernas requieren. Ni tan solo puede esperarse que el centralismo en un marco democrático como el que prevalece actualmente en la mayoría de ciudades latinoamericanas permita desarrollar programas de reequilibrio o redistributivos puesto que la suma de las inercias administrativas y de las presiones del mercado capitalista tienden más bien a dualizar la ciudad que a integrarla.

En el marco de la democratización de los años 80 y sobretodo en los 90 se ha planteado en casi todas las grandes ciudades latinoamericanas alguna forma de descentralización, aunque por ahora son pocas las que han llevado el proceso hasta el término previsto en los programas políticos y en la doctrina. La descentralización municipal en las ciudades latinoamericanas encuentra las resistencias propias de todo proceso que implica reorganización política y administrativa que además supone redistribución de poder y apertura hacia una mayor participación ciudadana: resistencia de los cargos electos y de los funcionarios ejecutivos, inercias burocráticas, temor a una excesiva dispersión de las políticas públicas y al centrifuguismo localista… Los gobiernos democráticos de las ciudades, de elección reciente, ante la doble tarea, compleja y urgente, de promover acciones que respondan a demandas sociales, a necesidades funcionales y a objetivos económicos por una parte y por otra la de promover una reforma racionalizadora, en lo organizativo y financiero, de su administración “central” se han resistido a avanzar mucho en la descentralizacion. Otros factores estrictamente políticos inciden en frenar el proceso: la necesidad de que lo apruebe el Consejo o Cámara legislativa (cuyos miembros pueden tener sus bases electorales no coincidentes con los ámbitos de descentralización) y las estructuras partidarias y las relaciones más o menos clientelares de sus capos o punteros de barrio. Por otra parte, la opinión publica, en general, no está activamente interesada en un proceso que en los debates previos y en sus inicios aparece como circunscrito al ámbito de los políticos y funcionarios y a discusiones técnico-jurídicas. Las organizaciones sociales, que lógicamente son las más interesadas, en bastantes casos se muestran escépticas en la medida que temen una descentralización “pantalla”, es decir sin interlocutores con capacidad de decisión con los cuales negociar y sin estructuras administrativas eficientes que realmente representen una gestión de proximidad. La realidad de algunos procesos iniciados en los 80 ha justificado estos temores y ciudades como Buenos Aires, Bogotá o México en los últimos años se han replanteado el proceso descentralizador. Es excepcional, sin embargo, la marcha atrás como la que curiosamente se ha dado en Santiago de Chile, en la que la fragmentación en Comunas, junto con la casi desaparición de las juntas vecinales creadas en los años 60 ha significado el debilitamiento del gobierno de la ciudad y no una real descentralización que supone no sólo una gestión de proximidad sino también la posibilidad desde cada barrio o zona de la ciudad de influir en la política global de la misma.

El balance descentralizador es de todas formas positivo. En algunas ciudades como Montevideo, Rosario, Córdoba, Porto Alegre, Lima, etc. es un hecho consumado y con efectos positivos indudables. En otras se han aprobado textos legales que suponen la puesta en marcha de un proceso descentralizador de gran ambición política como son los nuevos Estatutos de las ciudades de México y Buenos Aires. En Bogotá las Alcaldías locales, que se crearon a inicios de la década de los 90, requieren un nuevo impulso pero tienen el mérito de existir. En las grandes ciudades brasileñas se crearon por lo menos estructuras del gobierno municipal “central” (es decir “desconcentradas”) para impulsar programas y proyectos territorializados y es previsible que después de las elecciones de finales del 2000 algunas de estas ciudades, como São Paulo, inicien un verdadero proceso descentralizador.

¿Porqué es importante la descentralización para la gestión de la urbanización? En primer lugar porque define ámbitos territoriales sobre los cuales se deberán aplicar proyectos urbanos, normas reguladoras del desarrollo, programas integrados, etc. Es importante que la delimitación de estos ámbitos (Distritos, Delegaciones, Comunas, Alcaldías locales, etc.) tenga en cuenta este objetivo, lo cual implica una correspondencia entre el continente y los contenidos urbanísticos:

a) identidad de algún tipo (histórica, morfológica, socio-cultural, coincidencia con circunscripciones electorales, etc.);

b) talla suficiente para proyectos estructurantes y posibles centralidades;

c) número no excesivo para reducir la complejidad del manejo articulado entre lo centralizado y lo descentralizado y para garantizar los medios de los entes descentralizados (profesionales adscritos a los mismos, equipamiento informático, etc.).

En segundo lugar la descentralización tiene como objetivo promover políticas urbanas destinadas a corregir desequilibrios y reducir desigualdades en el territorio por lo cual se atribuye representatividad política, capacidad de gestión y ejecución de servicios y proyectos e instrumentos para favorecer la participación ciudadana a los entes descentralizados.

Sin embargo, muchas veces no se tiene en cuenta que tan importante como la legitimidad y la capacidad para desarrollar políticas “locales” es la posibilidad de incidir en las políticas globales de ciudad, sean reguladoras (normativas), programáticas (y por lo tanto inversoras) o sancionadoras. La dialéctica descentralización-centralización es el aspecto más importante del proceso descentralizador. Nos parece especialmente importante implementar fórmulas políticas (electorales, de composición de los órganos legislativos y ejecutivos de la ciudad, divisiones territoriales múltiples) que faciliten esta dialéctica (unificación de las circunscripciones electorales y funcionales con las descentralizadas, compatibilidad de cargos ejecutivos o legislativos de ciudad y “locales”, estructuras de coordinación territorial de alto nivel entre los responsables de ciudad y de entes descentralizados, etc.). La transparencia ante la opinión pública y la coordinación efectiva son indispensables para la eficacia de la descentralización respecto al desarrollo urbano.

2.6. Persistencia de formas de clientelismo y corruptela, y su otra cara, el

burocratismo. La gestión y el control de la urbanización por parte de los poderes públicos requiere para ser eficaz, que pueda generar un ambiente de confianza entre los agentes económicos y sociales y la opinión pública. Para ello, precisa que se visualice esta función como objetiva, flexible, ágil. Sobre todo como no arbitraria, previsible en sus tiempos y modos. Si no es así entonces aparece la cultura urbana del cambalache, del todo vale, los agentes económicos y sociales hacen lobby e incumplen sistemáticamente la normativa y se instala en la ciudadanía, como algo legítimo el incivismo. Desgraciadamente persisten aún en las administraciones públicas, redes clientelares que otorgan privilegio a grandes grupos económicos que son objeto de prebendas, concursos amañados, rentas monopolistas, etc., a cambio de millonarias comisiones. Pero también hay clientelas y corruptelas en otros sectores de la sociedad urbana, como por ejemplo, colectivos organizados de ambulantes, caciques o punteros locales, que si no pagan el trato de favor que reciben con dinero, lo pagan con votos. Como medida que pretende corregir estas perversiones, se han multiplicado normas y controles, lo cual puede llevar a veces a que sea peor el remedio que la enfermedad pues se multiplican los peajes económicos y los tiempos burocráticos. No se puede desarrollar la cooperación pública-privada, poner en práctica un urbanismo que aproveche las oportunidades con fidelidad a los objetivos programáticos y establecer marcos operativos de participación ciudadana si persisten estas perversiones de la función pública.

2.7. Debilidad de los instrumentos técnico-políticos de planeamiento, gestión y

disciplina urbanística. En el capítulo siguiente se abordan con detalle estos instrumentos, enfatizando de todas formas los que demuestran su eficacia en las actuales circunstancias. No está de más recordar que en la práctica aún hay muchas ciudades que entienden el planeamiento como una actividad normativa, reguladora de futuros inciertos, pero no han incorporado de facto una cultura estratégica y operacional, no se han desarrollado planes-programa, son escasos los ejemplos de relaciones contractuales entre Administraciones públicas para impulsar grandes proyectos urbanos, hay en muchos países grandes dificultades políticas y jurídicas para utilizar instrumentos de planeamiento y de gestión que son habituales en los países europeos, como los consorcios o el urbanismo concertado, el planeamiento de usos por actividades económicas, la expropiación forzosa, la constitución de sociedades mixtas entre actores públicos y privados, etc. El descrédito, que en bastantes casos afecta a la función pública es un handicap considerable para ejercer con eficacia las funciones de gestión y de disciplina urbanística. Por otra parte los gobiernos locales no disponen muchas veces ni de las competencias necesarias para ejercer estas funciones (por ejemplo facultades sancionadoras), ni del personal técnico necesario para oponerse con éxito a las exigencias de los developers privados. Probablemente nos encontramos ante uno de los principales desafíos que deben enfrentar actualmente las ciudades latinoamericanas.

2.8. Auge del planeamiento estratégico y de la gestión por proyectos. El éxito

del planeamiento estratégico en América Latina se explica porque parece capaz de dar respuesta positiva a la mayoría de las debilidades citadas en el punto anterior. Es contractual o concertado, define estrategias o programas complejos y proyectos viables, alienta la participación ciudadana y la reforma de la propia administración que lo promueve, permite combinar objetivos deseables con oportunidades cazadas al vuelo, organiza lobbies ciudadanos para reivindicar competencias, recursos o actuaciones favorables de los poderes del Estado, aumenta la autoestima de la población y la buena imagen de la ciudad y de su gobierno local. Todo esto puede ser cierto en algunos casos, pero en muchos otros, el planeamiento estratégico peca de retórica abstracta sin concretar y menos llevar a ejecución proyectos, o se resume en un listado heterogéneo de propuestas que parecen más bien salidas de la pluma de Borges que de un equipo de planificadores, sin prioridades ni precisiones de localización, de financiación o de ejecución en el tiempo.

No queremos sin embargo desmerecer la utilidad de los planes estratégicos, pues incluso los que adolecen de los defectos citados son útiles ya que crean un ambiente ciudadano favorable a la puesta en marcha de programas y proyectos ambiciosos y establecen mecanismos de diálogo, incluso de cooperación, entre actores públicos, privados, colectivos sociales, etc. que quizás no se lo habían planteado nunca hasta entonces. De todas formas nos parece que la cuestión más decisiva para promover una gestión urbana más eficaz es la de concretar un Proyecto de Ciudad no sólo en un Plan Estratégico o una figura similar, sino sobretodo establecer a partir de estas figuras un catálogo de proyectos e implementar las reformas legales, técnicas o administrativas necesarias para que estos proyectos se puedan desarrollar con formas de gestión especificas. La gestión por proyectos no puede confundirse ni con la gestión ordinaria de la Administración Pública ni con la entrega, mediante concesión, contrato u otra forma similar, de la ejecución a los agentes privados. La gestión de los programas o de los proyectos estratégicos es una obligación pública que requerirá en cada caso, de formas específicas y comportará normalmente la cooperación con otros actores públicos y privados.

    1. Sobre la participación ciudadana.

Un gran tema en la ciudad latinoamericana. Si todos los esfuerzos discursivos sobre la participación se dedicaran a implementar procedimientos eficaces de comunicación, participación y cooperación nos encontraríamos en situaciones ejemplares en cuanto a gestión democrática de la ciudad. Queremos ahora únicamente llamar la atención sobre algunas condiciones necesarias y algunas perversiones posibles del discurso participativo.

En las ciudades latinoamericanas existe un tejido asociativo y diversidad de formas de organización colectiva, más o menos formal, que representan un importante capital social. Pueden ser organizaciones de ayuda mutua, resultado de estrategias de supervivencia, o expresión de movimientos de resistencia o reivindicativos, a veces fuertemente politizados. Otras veces tienen un origen de carácter más cultural, incluso lúdico o deportivo, que han ampliado su ámbito de intervención. Con el tiempo se han consolidado en muchos barrios importantes organizaciones sociales, que en algunos aspectos son comparables a las sindicales, y que pueden asumir una diversidad de funciones a la vez: entidades cooperativas, asociaciones culturales, movimientos políticos, organizaciones de representación o participación ante o en las instituciones descentralizadas. Es conveniente tener presente que en estas organizaciones se combinan intereses estrictamente corporativos (a veces muy limitados, incluso insolidarios) con valores universalistas, orientados por objetivos ciudadanos generosos. El apoyo o la colaboración de ONGs, equipos profesionales vinculados a las Universidades y a veces a sectores de la propia Administración y de algunos partidos políticos ha contribuido mucho a dar proyección social y capacidad de presión política a estas organizaciones. Pero este tejido social, que no siempre existe o puede ser muy débil, requiere ser reconocido y apoyado por los gobiernos locales si quieren realmente potenciar la participación ciudadana. Es necesario que existan mecanismos descentralizados, programas abiertos a la cooperación ciudadana e interlocutores políticos validos.

Por otra parte, la participación se dirige también a todos los ciudadanos no únicamente a los que están organizados para ello. Por lo tanto, es indispensable que funcionen previamente mecanismos eficaces, modernos, universales y adecuados de comunicación a los distintos tipos de poblaciones. También es preciso una presencia efectiva de responsables políticos y técnicos en el territorio y difundir el conocimiento de la ciudad, los barrios, los lugares donde se vive o que ofrecen servicios. Es sorprendente como en muchas ciudades latinoamericanas los funcionarios públicos, políticos o técnicos, desconocen el territorio y evidentemente no lo pisan sino excepcionalmente, incluso cuando se dedican a funciones relacionadas con el desarrollo urbano, los servicios básicos y la vivienda. También resulta curioso, por no decir irritante, el escaso esfuerzo de la Administración pública en dar a conocer el territorio y los proyectos urbanos. No se difunde la cartografía, en muchas ciudades es difícil no solamente acceder a cartografía técnica comprensible sino simplemente obtener guías correctas de la ciudad y de los barrios (y las que existen, casi siempre “turísticas”, excluyen sistemáticamente las zonas populares no centrales, incluso cuando son guías hechas por el gobierno municipal). Los proyectos urbanos no se presentan con lenguajes comprensibles y atractivos (videos, maquetas, computadoras que permitan simulaciones o contesten a preguntas del usuario) y las sesiones o materiales informativos difícilmente pueden aumentar el interés y el conocimiento de la inmensa mayoría de la población. En general no se han utilizado las nuevas posibilidades de información y comunicación de las tecnologías informáticas para socializar la cultura urbanística. Esperemos que más pronto que tarde sea posible informar a todo el mundo mediante el cableado universal y promover así debates colectivos “presenciales” con ciudadanos motivados.

De todas formas los procesos de descentralización realizados o iniciados en las grandes ciudades, así como diversas experiencias de planificación y programación como los planes estratégicos y los presupuestos participativos son elementos de un balance positivo indiscutible y que ofrecen posibilidades futuras interesantes, así como múltiples experiencias de cooperación cívica en programas de desarrollo urbano y social en barrios deficitarios o asentamientos informales. En las grandes ciudades es especialmente importante a nuestro parecer implementar una descentralización efectiva, que comporte ámbitos importantes de gestión y competencias decisorias y funciones ejecutivas sin lo cual no hay comunicación ni participación válidas para la mayoría de la población. La participación eficaz no depende tanto de la multiplicación de reuniones y boletines informativos si no de la posibilidad práctica de estar informado, de intervenir cuando una cuestión interesa o afecta al ciudadano y de tener enfrente interlocutores públicos con capacidad de negociar y de decidir.

En resumen en la ciudad latinoamericana se plantean dos líneas complementarias de desarrollo de la participación ciudadana:

a) una línea más institucional que se basa en la descentralización, el planeamiento estratégico o por programas-proyecto, el presupuesto participativo y la asunción de la negociación

b)una línea de articulación entre políticas públicas y organizaciones sociales y población en general que se basa en la información y la comunicación, el apoyo a las entidades cívicas, la cooperación social y la asunción del conflicto.

Sin embargo nos parece que hay que evitar algunas perversiones o exageraciones de la retórica participativa como son:

- Proponer la gestión directa de programas o proyectos urbanos a los colectivos vecinales (lo cual no significa que no puedan cooperar en la gestión o ejecución de los mismos) o mitificar iniciativas interesantes como el presupuesto participativo como si en estos casos una supuesta democracia directa substituyera a la democracia representativa, a la cual corresponde por razones de legitimidad democrática y de cumplimiento con las normas del estado de derecho la toma de decisiones de carácter general como son aquellas que se refieren al ejercicio de competencias públicas y al uso de recursos de los contribuyentes.

- Atribuir la legitimidad exclusiva de representación de los intereses colectivos sobre una zona de la ciudad a los residentes en ella. Sus demandas, críticas o propuestas, son muy legítimas, atendibles, a tener en cuenta, pero no son los “propietarios” de su barrio, también hay muchos otros colectivos con intereses legítimos que deben ser tenidos en cuenta, como los propietarios, los comerciantes o los que trabajan en la zona; los usuarios actuales o potenciales de equipamientos, servicios o espacios públicos de la misma; los que deben atravesarla para movilizarse regularmente; o los que pueden pretender ir a vivir en ella si se realizan determinados proyectos.

- Confundir los planos de la participación ciudadana con los de la decisión política y los de la elaboración técnica de los proyectos. Es importante para una gestión eficaz de la urbanización que funcionen los mecanismos de información, de expresión de demandas o propuestas colectivas, de cooperación o de oposición de colectivos sociales, de negociación con los responsables políticos y los equipos técnicos. Pero ni los responsables políticos pueden dimitir de su función decisoria y quedar paralizados por unas u otras oposiciones vecinales, corporativas o de opinión pública, ni los profesionales pueden convertirse en simples aplicadores de lo que les dicten alguno de estos colectivos, sin tener en cuenta los imperativos éticos y programáticos generales y el propio progreso de su disciplina.

2.10. Formación de gestores y producción de una nueva cultura urbanística con

vocación hegemónica. De todo lo dicho anteriormente es fácil deducir que difícilmente se llevarán a cabo políticas eficaces de gestión, de promoción y de control de la urbanización si no se forman cuerpos profesionales de gestores, managers, jefes de proyecto, líderes de operaciones complejas, o como se les quiera llamar. No se trata tanto de tener buenos profesionales de una disciplina, arquitectura o derecho, economía o ingeniería, geografía o diseño, ecología o sociología..., que en las ciudades latinoamericanas abundan (aunque no tanto en las administraciones públicas) sino de profesionales con una formación más multidisciplinar y sobretodo con experiencia de dirección o de gestión de programas o proyectos, sea cual sea la escala de éstos. Estas profesiones primero han sido roles adquiridos por políticos, profesionales en una u otra disciplina, líderes sociales o promotores privados o públicos. Luego se han convertido, especialmente en EEUU y algunos países europeos en profesiones y se han multiplicado másters o equivalentes, que han proporcionado una formación básica pero nunca suficiente. Se trata de un tipo de formación que sólo se adquiere del todo ejerciendo la función. Y no se puede improvisar, pues ni basta el tener la responsabilidad política procedente de una elección ni el ser un excelente profesional en una disciplina, se fracasará si no se tienen conocimientos de diversas disciplinas, capacidad de dirección de recursos humanos y de comunicación con públicos diversos, experiencia práctica. La formación de estos cuerpos (no necesariamente en un sentido formal) tanto a través de los centros universitarios de postgrado, como de las administraciones planificadoras y ejecutivas, nos parece de una importancia primordial.

Sobre esta base se consolidará una nueva cultura urbanística superadora tanto de la planificación normativa como del laissez faire neoliberal. En las actuales condiciones embrionarias de esta nueva cultura urbanística, pueden ser especialmente útil, los intercambios de experiencias y reflexiones entre expertos y responsables políticos del nuevo urbanismo, estratégico y operacional, integrado y participativo. Podría ser interesante dotarse de algunos instrumentos comunes como una coordinación de postgrados, una revista, un encuentro anual, algunas iniciativas político-legales conjuntas, etc. Es un momento histórico propicio teniendo en cuenta el protagonismo adquirido por las ciudades y la pérdida de credibilidad de las fórmulas antiguas de planeamiento y de las propuestas neoliberales que nos pretenden hacer aceptar como buen urbanismo el caos físico, la desigualdad social y la pérdida de sentido cultural de la vida ciudadana.
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