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INFORME PRELIMINAR

Documento Final

Autorizado por el Programa de Apoyo a la Biodiversidad

(Biodiversity Support Program)

a nombre de la Comisión Interamericana de Biodiversidad y Desarrollo Sostenible

en preparación para la Cumbre de las Américas sobre Desarrollo Sustentable,

Santa Cruz de la Sierra, Bolivia

del 6 al 8 de diciembre de 1996


El Uso Exitoso de Instrumentos Económicos

para Fomentar el Uso Sustentable de la Biodiversidad:

Seis Estudios de Caso de América Latina y el Caribe*


Joseph Henry VOGEL, PhD

Profesor de Economía

Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), Sede Ecuador

Consultor, Banco InterAmericano de DesarrolloConsejo Nacional de Desarrollo, Ecuador

Dirección en Estados Unidos:

Departamento de Economía

Universidad de Puerto Rico

P.O.Box 23345

San Juan, PR 00931-3345

josephvogel@usa.net

Traducido por Consuelo Espinosa P.
Copyright  1996 by Joseph Henry Vogel

publicado en Biopolicy Journal, volume 2, Paper 5 (PY97005), 1997

Online Journal. URL - http://www.bdt.org.br/bioline/py

archivado en la British Library ISSN# 1363-2450



El autor quisiera agradecer a los siguientes individuos quienes leyeron y comentaron borradores anteriores de este Informe Preliminar: Rafael Calderón, Mauricio Castro, Luis Corral, John A. Dixon, Rosa Ferrín, Julio Guzmán, Cristina Hernández, Mark Kenber, Ilana Locker, Nicolás Lucas, Peter May, Ricardo Meléndez, Meg Symington, Henry Vogel. Un agradecimiento especial dirigido a los directores implicados en los estudios de caso: Ruth Arias, René Castro, Karla Ceciliano, Eunice Ester Echeverría, Wilson Loureiro, Eduardo Mansur, Jacob Olander, Maria Schultz, Medardo Tapia, Sven Wunder, y Tom van’t Hof. Las traducciones son siempre difíciles y especialmente cuando son hechas mientras el autor escribe el documento. Consuelo Espinosa (al español) y Camilo Gomides (al portugués) no solo tradujeron el texto “just in time” pero también con suficiente destreza para reconocer errores en el original que escaparon a los examinadores de habla inglesa. Los defectos que quedan en el documento son de exclusiva responsabilidad del autor. El apoyo ha sido provisto por el Biodiversity Support Program, un consorcio del World Wildlife Fund, The Nature Conservancy y The World Resources Institute, con financiamiento de la U.S. Agency of International Development. Las opiniones expresadas son del autor y no necesariamente reflejan la opinión de la U.S. Agency of International Development.



* También disponible en inglés y portugués.


Resumen Ejecutivo

Introducción
La ecuación de Samuelson sobre la distribución óptima de bienes públicos es una construcción teórica para la conservación de la diversidad biológica. La implicación política de la ecuación es directa: se agregan todos los valores simultáneos generados por la diversidad biológica y se recomienda conservar los hábitats hasta que el costo de la última hectárea conservada iguale el valor agregado creciente. Sin embargo, existe un problema teórico fundamental en la metodología: las preferencias son inestables a lo largo de las generaciones humanas y cualquier recomendación basada en las preferencias actuales puede dar como resultado valores subestimados de las preferencias de las futuras generaciones. Esta deficiencia no les escapa a los conservacionistas. En la medida en que es rutinariamente ignorado, la misma teoría económica ha caído en el descrédito. Por ejemplo, el distinguido biólogo Profesor E.O. Wilson declara categóricamente que la economía contemporánea está en bancarrota.
La alternativa humilde para una economía en bancarrota reconoce la inconmensurabilidad de la diversidad biológica y mantiene la esperanza de sólo internalizar las externalidades de los hábitats protegidos. Las dimensiones físicas de estas áreas protegidas deberían ser determinadas no por criterios económicos sino por patrones seguros mínimosel principio de precaución. Seis distintas categorías de valor pueden ser generadas simultáneamente por la conservación: existencia, ecoturismo, servicios ambientales, agricultura sustentable, extractivismo y bioprospección. Rara vez, cualquiera de estas seis será suficiente para justificar el costo de oportunidad de actividades aparentemente más rentables que exterminarán la diversidad biológica. El reto para la conservación es crear un paquete de actividades sustentables que en total puedan aliviar las presiones económicas y políticas de relajar o de abandonar los patrones seguros mínimos.

Existencia
La existencia es el valor más grande e inmediato para el financiamiento de hábitats. Este surge de la disposición de la gente a pagar simplemente para saber que existe diversidad biológica. Sin que deba sorprendernos, esta preferencia por la existencia tiene una elasticidad de ingreso positiva, es decir, mientras los ingresos aumenten, una mayor cantidad de existencia será demandada. En la mayoría de los países donde los ingresos son altos tienen poca diversidad biológica o contrariamente, los países con las más grandes diversidades biológicas son, económicamente, los más pobres. La teoría económica implica que a través del comercio de valores de existencia, los países ricos pueden financiar la existencia en países más pobres haciendo de ese modo que todas las partes se beneficien. A pesar de la elegancia de dicha lógica, cualquier aplicación es bastante enredadiza. Los mecanismos para facilitar los intercambios dependen grandemente de los códigos de impuestos y en las estructuras legales, tanto en el país donante, como en el receptor. Desde luego, la experiencia de cualquier caso exitoso no puede ser replicado en otros países y frecuentemente, ni siquiera en el mismo país en fechas posteriores. Por esto, los gobiernos deben analizar la posibilidad de capturar valores de existencia dentro de su propio marco institucional y en el de su supuesto donante.
Ecoturismo
El ecoturismo puede convertirse en una fuente significativa de ingresos y puede contribuir no sólo al financiamiento de los hábitats, sino también a la inculcación de un “perfil verde”. Costa Rica es un líder en ecoturismo y ha aplicado un acercamiento sistemático dirigido hacia el análisis de este mercado creciente. Tanto la demanda por ecoturismo, así como la provisión de sitios para este objetivo han sido estudiados cuidadosamente. En base a los datos de una encuesta y a un análisis econométrico, el gobierno ha hecho recomendaciones con respecto al precio de entrada al sistema de parques nacionales. Para ir de un precio bajo para turistas extranjeros de 1 USD al precio recomendado de 4 USD, el gobierno sintió la necesidad de establecer un precio significativamente más alto (15 USD) y luego ajustarlo hacia la baja. Esta estrategia de negociación puede ser característica de varios países donde el incremento en los precios no puede ser administrado fácilmente sin que se presente cierta resistencia. Del mismo modo, esconder el precio de entrada en el costo de paquetes turísticos puede también facilitar la aceptación. Para promover la educación ambiental entre los ciudadanos, el precio de entrada para nacionales permanece en aproximadamente 1 USD.
El éxito del parque Marino Saba se basa también en estudios cuidadosos y en un análisis riguroso de datos. Saba ha impuesto una zonificación en los alrededores del arrecife de la isla, disminuyendo de esa manera los conflictos de uso entre pescadores y buceadores. El costo de establecimiento del parque marino ha sido menor que los ingresos generados por el turismo por buceo, tan solo uno de los valores generados por el parque. Tal sustentabilidad financiera es del todo sorprendente dado el bajo precio por buceo, apenas USD 2. La preservación del arrecife ha creado también tremendos efectos multiplicadores en todo la economía general y ahora da cuenta del 10% de la producción de la isla. La teoría económica implica que cualquier activo generador de ingresos debería ser asegurado contra pérdidas y el capital natural no es distinto. Emerge una recomendación: el Parque Marino deberá aplicar un análisis de demanda para determinar el precio óptimo por buceo con el fin de generar rentas y asegurar el arrecife contra los desastres naturales inesperados, tales como un huracán devastador.
Servicios Ambientales
Una pregunta central sobre la teoría en las finanzas públicas es ¿cuándo cargar una tarifa a usuarios y cuándo recaudar impuestos? La respuesta dependerá de los costos de transacción del bien público bajo consideración y, ésta ni siquiera será la misma a lo largo del tiempo. Con los adelantos en tecnología y en organización, la tarifa a usuarios puede convertirse, en comparación con los impuestos, en más costo efectivo y más equitativo; en caso contrario, con la subida de los costos de oportunidad de los usuarios de pagar dichas tarifas, los impuestos pueden convertirse en preferibles.
El caso del Impuesto al Valor Agregado Ecológico (IVA) en Brasil es interesante porque éste no mira el lado de la demanda por servicios ambientales, es decir, la tarifa a usuarios versus impuestos, pero sí el lado de la oferta: ¿cómo se gastan los impuestos recolectados actualmente? A través de una reforma en la Constitución del Estado de Paraná, Brasil, el desembolso de los beneficios del IVA a los municipios es parcialmente determinado por los servicios ambientales rendidos. Por ejemplo, los gobiernos municipales que regulan el uso de la tierra pueden capturar una porción mayor de los ingresos del IVA Ecológico a través de la protección de cuencas. A través del monitoreo de la calidad del agua, el gobierno de estado premia al municipio de acuerdo a su desempeño. En los primeros cuatro años del establecimiento del IVA Ecológico, aproximadamente unos 30 millones de dólares han sido distribuidos a un costo administrativo incremental de sólo 30 mil USD. Las mismas autoridades ambientales que obtuvieron este éxito en el lado de la oferta deben mirar ahora al lado de la demanda y cargar tarifas a usuarios que reflejen el uso.
Agricultura Sustentable
La transformación de los bosques en pastos ha sido la principal causa de la extinción en masa. Dado los suelos poco profundos y las fuertes lluvias, los pastos se agotan rápidamente y los hacendados buscan nuevos bosques para transformarlos en nuevos pastos. A pesar de este ciclo depresivo, existe una razón para la esperanza. Donde los fragmentos de un hábitat original permanecen en las cercanías de pastos abandonados, el bosque regresará a pesar de que lo hará con menos diversidad biológica. Este bosque secundario es apropiado generalmente para la semidomesticación de una variedad de especias nativas útiles. El reto para la agricultura sustentable es el de entender suficientemente bien las labores agrícolas y el cultivo de estas especies, para maximizar la rentabilidad de dichas haciendas sin degradar el bosque regenerado.
El Centro Fátima en la Amazonia ecuatoriana es una estación experimental dedicada al estudio de siete especies endémicas nativas útiles. Si bien la estación no es todavía auto sustentable financieramente, su objetivo es el de generar suficiente información respecto a las especies útiles de tal manera que, ésta y otras haciendas, puedan convertirse en auto sustentables financieramente. Los resultados preliminares del Centro Fátima son promisorios; bastante información biológica práctica ha sido generada y algunas especies, el tapir en particular, parece rentable. Debido a que esa información es un bien público, el cual puede incrementar grandemente la realización de la agricultura sustentable en toda la cuenca de la Amazonia, los gobiernos nacionales y las agencias multilaterales deberían subsidiar tales estaciones experimentales y deberían diseminar los resultados.
Extractivismo
El extractivismo es similar a la agricultura sustentable en tanto la población de una especie nativa está siendo manejada. La diferencia es que la agricultura sustentable también manipula muchas de las características de las especies para realzar la productividad mientras que el extractivismo se preocupa principalmente por remover una porción de la población endémica para el consumo humano.
El programa de Conservación de las Tortugas Marinas en El Salvador, ha desarrollado un proyecto de extractivismo sustentable con gran éxito. Anterior a su implementacion, casi el 100% de los huevos de tortugas estaban siendo extraídos en la Barra de Santiago. Ahora cerca del 25% de los huevos recolectados son incubados y liberados al mar. AMAR, la ONG encargada del proyecto, experimentó con diferentes planes de manejo y descubrió que un impuesto, pagable en huevos, era lo más costo efectivo. Dos docenas de huevos de tortugas de cada nido eran pagados al guardia del parque quien entierra los huevos y controla ciertas variables (p.ej., bacterias en la arena, temperatura, protección en contra depredadores) para maximizar la tasa de incubaciones. Las tortugas se prestan al extractivismo sustentable ya que ellas ponen muchos huevos y cada huevo es relativamente valioso; si bien las tortugas pueden ser ideales, la biología básica detrás del extractivismo sustentable es aplicable a todas las especies, desde tortugas hasta elefantes. AMAR esta expandiendo sus esfuerzos al ecoturismo y a la protección del bosque de manglar de la invasión de hacendados vecinos.

Bioprospección
La bioprospección ha recibido atención desproporcionada en la prensa popular como un medio para financiar la preservación de hábitats. De los seis valores que pueden generar rentas en el corto plazo, la bioprospección ocupa el último lugar. Se esperan rentas bajas por una simple razón: muchos de los químicos de interés para las empresas biotecnológicas no existen en un sólo país ni en una sóla especie, sino que están difundidos a través de ambos, países y especies. Esta predicción económica ha sido también confirmada por la experiencia. Está emergiendo una guerra de precios entre los países oferentes mientras cada país ofrece su diversidad biológica a precios cada vez más bajos: las regalías en ciertos contratos han sido tan bajas como del 0,2%. Curiosamente, el mismo argumento económico hecho para defender el monopolio de patentes sobre la biotecnología, puede ser hecho para defender un derecho oligopólico sobre la diversidad biológica. Las regalías deben ser fijadas a una tasa similar a la de otras formas de propiedad intelectual, es decir, el 15%, y las rentas deberían ser distribuidas entre los países que pudieron haber aportado el mismo químico, en proporción a los hábitats compartidos de la especies en bioprospección. Un protocolo al Convenio de Diversidad Biológica puede ser el mecanismo apropiado para institucionalizar un cártel de diversidad biológica.
Un proyecto piloto en Ecuador procura crear una estructura similar del cártel sobre el conocimiento indígena usado en la etnobioprospección. Así como los países pueden competir en una guerra de precios para la provisión de diversidad biológica en bioprospección en búsquedas al azar, también las comunidades tradicionales podrán competir en una guerra de precios por la provisión de conocimiento útil en etnobioprospección. El proyecto piloto intentará manejar el conocimiento tradicional en una base de datos confidenciales y luego negociará el acceso al conocimiento como un secreto comercial. Las comunidades que depositen el mismo conocimiento en la base de datos participarán en los beneficios de cualquier contrato de etnobioprospección.
Recomendaciones generales para el uso exitoso de instrumentos económicos

para fomentar el uso sustentable de la Biodiversidad


  • Las áreas protegidas no necesitan ser justificadas en términos de la generación de ingresos ni en términos de los costos de oportunidad de actividades que degradarán los hábitats y amenazarán la diversidad biológica. Los análisis costo-beneficio no pueden resolver el valor de la diversidad biológica, y cualquier cálculo de esta naturaleza es un número sin importancia. Por ésto, se establecen patrones seguros mínimos en forma de hábitats protegidos suficientemente grandes para mantener la viabilidad genética a largo plazo. Todos los hábitats del país deberían estar representados en áreas protegidas.

  • Internalizar cuántos beneficios externos de las áreas protegidas se pueda, para aliviar las presiones económicas y políticas que relajen los patrones seguros mínimos.

  • Existencia es el recurso más grande, a corto plazo, de rentas para áreas protegidas. Analizar la estructura legal y fiscal tanto en el país donante como en el receptor para facilitar dichas transferencias.

  • Ecoturismo también puede generar rentas significativas en corto plazo para hábitats protegidos. Deben establecerse precios de entrada de forma analizada para maximizar las rentas del turismo extranjero. Los nacionales deben pagar un precio menor en orden de inculcar un “perfil verde”.

  • El capital natural debe ser asegurado tal como si fuera uno hecho por el hombre. Una fuente para pagar por tal seguro es a través de cargos justos por el uso de áreas protegidas.

  • La elección entre impuesto o tarifa al usuario debe hacerse en base a cada caso. El desembolso de rentas por impuesto debe ser parcialmente indexado al rendimiento del medio ambiente.

  • El conocimiento sobre especies útiles, nativas al bosque secundario deberá ser sistematizado. Los gobiernos y las agencias multilaterales deben conocer la naturaleza pública de dicho conocimiento y subsidiar su creación y diseminación. La agricultura sustentable requiere de rigor científico.

  • Sin un cártel entre los oferentes, la bioprospección no generará rentas significativas debido a una guerra de precios. La justificación para tal oligopolio es idéntica a la justificación económica para monopolizar patentes. Los gobiernos deberán subscribir un Protocolo Especial al Convenio de Diversidad Biológica, el cual institucionalice un cártel sobre la diversidad biológica para bioprospección por búsqueda al azar. Las comunidades tradicionales deben hacer lo mismo para el conocimiento sobre diversidad biológica y negociar el acceso a dicho conocimiento como un secreto comercial en acuerdos de transferencia de material.


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