Tesis para optar el título de economista




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2.2.4 Análisis de la Realidad Problemática
El escenario de estudio es la jurisdicción del distrito de Pariñas, que cuenta con una extensión territorial de 1116.99 Km225, que representa el 39.9% y 0.8% del territorio provincial y nacional respectivamente, con una población de 88108 habitantes26, Posee una ubicación geográfica estratégica así como las condiciones naturales de su puerto, ofrece las mejores oportunidades para el ingreso al mercado ASIA-PACÍFICO de la producción Nacional y la de los estados amazón icos del Brasil, así como el eje longitudinal entre Piura-Sullana-Pariñas-Mancora.
Un Distrito con presencia en el mercado internacional, por la producción y exportación de hidrocarburos y dada la ubicación geoeconómica hacen que este distrito tenga un potencial inmensamente rico.
Presenta un intenso ritmo comercial y un mercado de servicios principalmente de transporte, pesquero, financiero, de comunicaciones27 desarrollado alrededor de la actividad extractiva, sin embargo a pesar de ser una zona inmensamente rica, cuenta con notables carencias de agua potable e infraestructura.
2.2.5 Indicadores Básicos
Según datos registrados en el último Censo de Población y Vivienda realizado por el INEI viven más de ochenta y nueve mil personas (exactamente 89,796 en proyecciones para el año 2011)28, representando el 68% del total de la población de la provincia29, el cuadro N° 2.1 resume un importante grupo de indicadores básicos.

Cuadro N° 2.1

Provincia de Talara: Principales indicadores Socioeconómicos

Distrito

Centro Poblado

Población 2007 (a)

Población 2011(a)

% Viviendas particulares con ocupantes presentes que tienen acceso a:

IDH (b)

IPO ©

Tasa de Alfabetismo

Agua

Desagüe

Electricidad

Pariñas

6

88108

89796

76.6

76.8

87.3

0.6446 (145)

24.4

98.13(64)

El Alto

2

7137

7273

1.5

45.2

91.9

0.6331 (213)

40.7

98.44(43)

La Brea

3

12486

12725

82.4

80.5

89.3

0.6396(177)

29.4

98.37(51)

Lobitos

2

1506

1534

67.9

51.8

80.4

0.6204(303)

19.5

98.05(71)

Los Órganos

3

9612

9796

75.8

69.6

88.3

0.6408(169)

19.1

98.36(52)

Máncora

3

10547

10749

76.1

58.3

81.3

0.6295(232)

27.1

97.11(159)

(a)Miles de habitantes; (b) Índice de Desarrollo Humano (Ranking); (c) Indice de Pobreza Total (Extrema).

Fuente: INEI; PENUD
En términos de indicadores sociales, las necesidades básicas que la población debe cubrir, Pariñas es un Distrito con problemas. En agua 8 de cada 10 familias en promedio, cuenta con el servicio; situación que se agrava en el Distrito de El Alto que tan solo 2 de cada 10 familias cuentan con este servicio básico.
El índice de desarrollo humano (IDH) a nivel de Distrito ofrece una clara idea de la desigualdad al interior de nuestra región. En la Cuadro N° 2.1 se observa que todos los distritos con IDH superior al 0,60 y que se encuentran rankeados entre las primeras 203 distritos del país.
Según los últimos reportes del INEI, lo anterior se refleja así mismo en el cálculo del Índice de Pobreza Total y Extrema. Aquí nuevamente la provincia manifiesta sus desigualdades al cobijar a cuatro distritos (El Alto, La Brea, Máncora y Pariñas) que registran un elevado índice de pobreza total (40.7, 29.4, 27.1 y 24.4 respectivamente), así como a 2 distritos (Lobitos y Los Órganos) que registran moderados índices de pobreza total (19.5 y 19.1). Por último en el Cuadro N° 2.1 se observa bajos índices de analfabetismo para el distrito de Pariñas según los registrado en el último Censo del INEI fue de 1.9%.
2.2.6 Presupuesto y Gasto.

Durante el periodo de análisis, el presupuesto30 de los últimos 5 años alcanza más de S/. 835 millones de soles, es decir en conjunto los seis municipalidades distritales administraron recursos per cápita de S/. 6397 nuevos soles31 por cada uno de los Talareños.
A nivel individual se observa que el gobierno local más rico (Distrito) es la Municipalidad Distrital de El Alto que administró durante el periodo de análisis recursos por un monto de S/. 29,267 nuevos soles per cápita, le sigue la Municipalidad Distrital de Lobitos con S/. 26,988 por persona, siendo el distrito más pobre en términos relativos el Distrito de Pariñas con S/. 4589 nuevos soles por persona.

Gráfico N° 2.2

Presupuesto Institucional Modificado (PIM) Según Distrito: 2007-2011
Fuente: MEF-Consulta Amigable, Elaboración Propia
A nivel de Gasto en el periodo de análisis en conjunto los seis distritos gastan más de S/. 563 millones de nuevos soles, teniendo un promedio de S/.4,317 nuevos soles por persona, a nivel de distrito el más rico por el dinero que gasta en sus ciudadanos es la Municipalidad Distrital de Lobitos con S/. 18,716 nuevos soles por persona.
A partir de la información proporcionada por el MEF-CONSULTA AMIGABLE se puede decir entonces que el gobierno local más rico de la Provincia de Talara (Lobitos) gasta 5 veces más que el gobierno local más pobre (Pariñas). Es verdad que Lobitos es un distrito muy pequeño en población y tiene una parte importante de canon por la explotación de petróleo, son menos de 1.600 personas; mientras que en Pariñas son más de 80.000 personas. Pero no es la única explicación, la disparidad en el acceso a recursos públicos en los gobiernos locales tiene su explicación en el resultado que genera el conjunto de normas nacionales que determinan la asignación de recursos, que cuando se aplican a realidades concretas, como la de la Provincia de Talara, resulta cualquier cosa impredecible.
Gráfico N° 2.3

Presupuesto Asignado y Ejecutado: 2007-2011
Fuente: MEF-Consulta Amigable, Elaboración Propia
En inversiones los seis distritos asignaron un total de S/. 588, 285,248 nuevos soles, de los cuales gastaron S/. 364, 016,194 nuevos soles, es decir para el periodo de análisis se tiene un déficit en ejecución de gasto en inversiones de S/. 224, 269,054 nuevos soles, en el Gráfico N° 2.4 se observa que el Distrito con mayor déficit en ejecución del gasto es el Distrito de Máncora con el 60.7% (26 millones), le sigue La Brea con un déficit de 58.5% (38 millones), El Alto con 39.2% (68 millones), Pariñas con 33.9% (81 millones), el gobierno local más efectivo es la Municipalidad distrital de Lobitos, teniendo un déficit de tan solo 1.3% (380 mil).

Gráfico N° 2.4

Presupuesto Asignado a Inversión y Ejecutado: 2007-2011
Fuente: MEF-Consulta Amigable, Elaboración Propia

CAPITULO 3
EVIDENCIA EMPIRICA
En éste capítulo se revisan los aportes empíricos relacionados a la orientación del gasto y la inversión pública. Se incide sobre la experiencia peruana en gasto e inversión pública; y su relación con los presupuestos participativos: Así mismo, se revisa la orientación del gasto pública en la experiencia latinoamericana y en los gobiernos subnacionales del Perú.
3.1 Evidencia Empírica Internacional.
En Panorama Social 2000-2001, de la CEPAL realizó un primer esfuerzo en recopilar datos provenientes de seis estudios nacionales sobre la incidencia del gasto público social por niveles socioeconómicos, los cuales cubren el período 1986-1997 para 10 países de América Latina, los cuales aumentaron considerablemente su gasto social, teniendo un impacto muy pobre en la distribución del ingreso, existiendo un amplio rango entre los países de la región de acuerdo al grado de orientación del gasto social, es así que para chile el 20% más pobre de su población absorbe el 33% del gasto social, mientras que el 20% más rico recibe tan solo el 7%, por el contrario en Nicaragua el 20% más pobre percibe tan solo el 14% de los gastos en el área social, mientras que el 20% más rico se beneficia con el 27% de los mismos.
Rey, Ugaz y Guzmán (2006) realizan un estudio para 9 países de América Latina que tiene por objeto analizar la distribución del gasto social en los sectores de salud, educación y seguridad social con el fin de comprender las acciones del estado en la superación de las carencias de los sectores más pobres de la población.
Revela que la orientación del gasto social en educación, salud, seguridad y asistencia social mejoran la distribución del ingreso, muestran que la mayor parte de recursos sociales es captada por los estratos de mayores ingresos, en la forma de seguridad y protección social, mientras que los estratos de menores ingresos, los principales beneficios sería en el acceso a educación (sobre todo en primaria) y a la salud. Es estudio presenta que existen efectos mayores en el nivel de bienestar de los estratos más pobres en aquellos países con un ingreso per cápita más alto, mientras que se tendría efectos reducidos en países mas pobres.
3.2 Evidencia Empírica Peruana.
Existe fuerte evidencia que gobiernos productores carecen de las capacidades adecuadas o de la voluntad política necesaria para utilizar los ingresos derivados de las industrias extractivas en conseguir metas sociales e impulsar el desarrollo de manera eficiente y sostenible. Además de las dificultades que estos gobiernos enfrentan por gestionar unas rentas inestables, estos gobiernos ricos en recursos naturales son particularmente vulnerables a problemas como la corrupción, el populismo o el clientelismo político, y esos factores junto con la falta de transparencia y rendición de cuentas han limitado su cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo32.

Al respecto von Hesse (2011), realiza un estudio en donde explora si en el Perú existe evidencia de la maldición de estos recursos naturales, proponiendo recomendaciones de política orientadas a mejorar el impacto de la inversión pública en el país.
Encuentra que la asociación entre el gasto en inversión subnacional y las brechas de necesidades de la población es débil. En el caso de varias regiones hay evidencia de una asociación negativa entre la participación en el gasto de inversión de las regiones y la magnitud de la brecha de inversión (medida como porcentaje de la población con carencias). Esto indicaría una baja eficacia del accionar estatal, en la medida que los recursos no se estarían destinando a los sectores en los que existen mayores carencias
Una de sus principales conclusiones es que tasas de no ejecución del orden del 40% o superiores en los gobiernos sub-nacionales, en un contexto de prevalencia de altos índices de pobreza, significan que gran parte de la población pobre del país debe esperar más tiempo para la satisfacción de algunas necesidades elementales debido a la falta de diligencia estatal. Sin embargo, si la mayor efectividad en el uso de dichos recursos no se canaliza hacia aquellos proyectos que afectan de manera positiva el bienestar de largo plazo de la población, entonces sería mejor mantener el bajo nivel de ejecución a fin de evitar su despilfarro.
Analiza los coeficientes de correlación entre el Nivel de Gasto per cápita de cada nivel de gobierno y las brechas de cobertura existentes en los servicios básicos de seis sectores prioritarios (educación, salud, agua y saneamiento, energía, transporte y agricultura), para que haya eficacia en la asignación entendida esta como la capacidad del Estado de distribuir los recursos de inversión entre aquellos sectores que afecten de manera más positiva al bienestar de la población. El estudio encuentra que el gobierno central, regional y local no asigna los recursos de inversión de cada sector tomando en cuenta los déficits de cobertura de los principales servicios públicos. Entre los tres niveles de gobierno, los gobiernos locales estarían orientando mejor el gasto de inversión hacia el cierre de las brechas que los niveles superiores de gobierno.
Concluye que se puede logras un mayor impacto en la reducción de brechas de inversión si la asignación presupuestal se asignara prioritariamente al cierre de dichas brechas, esto debe ir acompañado de una mayor eficiencia en la ejecución y una mayor eficiencia en el mantenimiento de los servicios.
Montes (2007) realiza un estudio para dos distritos de Omate y Puquina del Departamento de Moquegua, Provincia de Sanchez Cerro que tiene como objetivo dar a conocer las características sobre el presupuesto participativo y la inversión pública local, identificando sus efectos sobre el empleo y el acceso a servicios básicos; así como las principales percepciones que tiene la población sobre estos procesos. A partir de ello el autor analiza la estructura y evolución del gasto para los distritos de Omate y Puquina, así como las características de la inversión pública local, del presupuesto participativo y de la planificación del desarrollo local, analiza los efectos de la inversión pública local, en el empleo y los ingresos, de la población rural, identificando las percepciones más importantes de la población sobre los efectos de la inversión pública en el acceso a servicios básicos y en el desarrollo local.
La metodología utilizada es principalmente de carácter exploratoria, combina técnicas cualitativas y cuantitativas, la información recogida proviene de diferentes fuentes; así por ejemplo para el análisis de la inversión pública local se han tomado los datos del Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF) del Ministerio de Economía y Finanzas, asimismo se utilizaron actas de las reuniones del presupuesto participativo, planes de desarrollo local existentes, informes anuales (balances) de la ejecución presupuestaria de las municipalidades, planilla de trabajadores, entre otras; para la aproximación a las percepciones de la población se organizaron entrevistas -para diferentes funcionarios así como representantes de organizaciones e instituciones- y encuestas.

Durante los últimos años, las municipalidades del distrito de Puquina y de la provincia General Sánchez Cerro, al igual que muchas otras municipalidades del país, se han visto favorecidas con un fuerte crecimiento de sus recursos financieros; recursos provenientes principalmente del canon y regalías, esto está permitiendo incrementar sustantivamente su capacidad de inversión en proyectos que se trata de proyectos muy pequeños, mayormente de infraestructura de alcance comunal, pero que son proyecto intensivos en el uso de mano de obra, mejorando temporalmente el empleo temporal de los campesinos más pobres, dinamizando el mercado laboral y por ende mejorando el ingreso familiar de los trabajadores, así como mejorar sus condiciones de vida y la adquisición de activos productivos, ello se ve reflejado en la percepción de la población de estos dos distritos.
Otro importante hallazgo es que los trabajadores que se benefician del trabajo en obras públicas, en su mayor parte, son pobladores que viven en situación de pobreza, pero no en pobreza extrema debido a que estos últimos “no reúnen las capacidades” para asumir estos cargos y, de otro, no existe en las municipalidades una política de captación que priorice a los más pobres. Por otro lado la fuerte demanda del trabajo asalariado por las obras públicas, está generando efectos negativos en la agricultura debido a la escasez de mano de obra para esta actividad y al incremento de los salarios, ocasionando muchas veces retrasos en la siembra o cosecha de los productos agrícolas.
En cuanto a la participación ciudadana, a través de la implementación del mecanismo de presupuesto participativo aun presenta grandes debilidades, tales como: tendencia hacia la utilización de los recursos de manera fragmentada, especialmente en los primeros años; la limitada o nula participación de la población en el proceso de ejecución de los proyectos de desarrollo, reduciéndose en el mejor de los casos al aporte de mano de obra y de otros recursos de la zona; el no funcionamiento de los mecanismos de control y vigilancia ciudadana (rendición de cuentas, comités de vigilancia); la desarticulación entre los planes de desarrollo de los diferentes niveles de gobierno; y la insuficiente capacidad técnica de funcionarios y representantes de la población para la identificación, formulación y ejecución de proyectos de desarrollo, así como para ejercer la vigilancia ciudadana, dando como resultado que los proyectos priorizados por los agentes participantes sean de poca envergadura, es decir que responden a satisfacer necesidades con obras de poco impacto para la población.
BACA TUPAYACHI Y OTROS (2009).realiza un estudio es cual examina la distribución y el uso de los ingresos procedentes de la explotación de este recurso natural para el financiamiento de proyectos de inversión. A partir de ello, los autores analizan la evolución y estructura del gasto público en el Perú y las características de la inversión pública financiada con los recursos del canon gasífero. Además, analizan la eficacia del gasto de inversión realizado por las municipalidades seleccionadas, y evalúan los efectos de los proyectos de inversión ejecutados en las condiciones de vida de población beneficiada.
La metodología utilizada combina técnicas cualitativas y cuantitativas, y la información recogida proviene de diferentes fuentes; así por ejemplo, para el análisis de las inversiones públicas se han tomado los datos del Sistema Integrado de Administración Financiera — SIAF del Ministerio de Economía y Finanzas, la información sobre inversión pública por regiones y los reportes de vigilancia del Grupo Propuesta Ciudadana. Para el análisis de la gestión municipal se ha utilizado indicadores obtenidos de documentos y entrevistas a funcionarios municipales. Para aproximarnos a las percepciones de los beneficiarios sobre diversos proyectos se organizaron grupos focales y encuestas.
El principal hallazgo del estudio señala que si bien las capacidades de gestión de recursos y ejecución de proyectos de inversión de los gobiernos locales y del Gobierno Regional han mejorado, aún hacen falta importantes avances. Ello es especialmente notorio en cuanto a una mejor planificación de la inversión de modo tal que no se disperse en pequeños proyectos de infraestructura sino que se integre en una visión sostenible de largo de plazo de la región e incida directamente en la disminución de la pobreza de las poblaciones.

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