La ley de biodiversidad de costa rica
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| LA LEY DE BIODIVERSIDAD DE COSTA RICA: COMPARTIENDO EL PROCESO Vivienne Solís Rivera 1/ Patricia Madrigal Cordero La presente ponencia tiene como objetivo compartir el proceso de elaboración, aprobación y aplicación de la Ley de Biodiversidad de Costa Rica. Creemos que esta experiencia es valiosa porque presenta una forma de desarrollo nacional del Convenio de Diversidad Biológica, que nos enfrenta al proceso de aprendizaje que significó impulsar una iniciativa legal que intentaba regular intereses económicos ya existentes. Esta ponencia no se va a extender en el contenido de fondo de la misma, ni a defender sus preceptos como una verdad. Creemos que cada país debe encontrar la forma jurídica de regular la biodiversidad de acuerdo a su contexto social, económico, político y cultural. Antecedentes. La Ley de Biodiversidad de Costa Rica, aprobada el 23 de abril de 1998, es el resultado de un largo proceso para generar un marco jurídico para responder al mandato ético y social de una distribución más justa y equitativa de los beneficios derivados del uso comercial de los elementos de la diversidad biológica, siguiendo los principios sustentados en el Convenio de Diversidad Biológica. Es importante mencionar, que en el momento de la presentación del primer proyecto de Ley de Biodiversidad en junio de 1996, en Costa Rica se habían suscrito ya más de 6 contratos con compañías transnacionales para la realización de prácticas de bioprospección y se carecía de un marco legal regulatorio para la realización de dichas actividades. Existían leyes para regular cada recurso natural por separado, como la Ley de Conservación de la Vida Silvestre (1992), la Ley Forestal (1996), la Ley Constitutiva del Servicio de Parques Nacionales (1972), la Ley Orgánica del Ambiente (1995). Pero existía un vacío legal en la regulación de los recursos genéticos y bioquímicos, así como su acceso y la distribución de sus beneficios. El Convenio de Diversidad Biológica fue ratificado en 1994. El marco administrativo, para la consideración del tema del uso de la biodiversidad se restringía a la presencia de un Consejo Asesor al Ministro de Ambiente y Energía, llamado COABIO, conformado por especialistas en distintos aspectos de la biodiversidad. Y la presencia del Instituto Nacional de Biodiversidad (INBIO), Asociación Civil sin fines de lucro y quien es contraparte a las empresas privadas interesadas en la búsqueda, para fines comerciales, de nuevas fuentes de compuestos químicos, genes, proteínas, microorganismos y otros productos con valor económico actual o potencial que se encuentran en la biodiversidad. La Historia El gestor de la iniciativa , fue el ex-diputado y ex-presidente de la Comisión Ambiental de la Asamblea Legislativa, Luis Martínez Ramírez, quien solicitó oficialmente el apoyo técnico de la Unión Mundial para la Naturaleza (UICN-Oficina Regional para Mesoamérica), para elaborar un Proyecto de Ley de Biodiversidad. Dicha iniciativa legal tenía como el fin cumplir con el mandato de la Convención de Diversidad Biológica, ratificada por Costa Rica en 1994, que lanzó a los países signatarios el reto de legislar sobre los temas expuestos en la Convención. ORMA-UICN respondió afirmativamente a la solicitud y encarga al Area Temática de Vida Silvestre la responsabilidad del proyecto. Antes de elaborar un borrador de la ley se definió conjuntamente con la Comisión Ambiental de la Asamblea Legialtiva el marco filosófico al que debía obedecer el proyecto de ley. La definición estableció los siguientes principios rectores:
Teniendo como base este marco conceptual, se inició la consulta con grupos seleccionados de acuerdo con ciertas características: pueblos indígenas, cercanía con áreas protegidas, grupos campesinos, profesionales en Derecho, científicos y funcionarios públicos. La consulta tenía como objetivo conocer los contenidos básicos que debía contener el proyecto. Con estos contenidos se inició la elaboración de un Borrador de Proyecto de Ley, que se definió como una ley general que tratara de regular todos los aspectos del Convenio de Diversidad Biológica en forma integral, considerando para un futuro la posibilidad de elaborar distintos reglamentos para temas más específicos como: bioseguridad, biotecnología, acceso y propiedad intelectual. Al salir oficialmente ante la opinión pública el 18 de junio de 1996, el proyecto de ley, fue tema de diversos debates y generó reacciones a favor y en contra de su contenido, evidenciando las diferentes opiniones que existen sobre el tipo de regulaciones y mecanismos que debe plantear un proyecto de este tipo para la protección de los recursos de la biodiversidad. La presentación del Proyecto de Ley fue pública y masiva, se distribuyeron 3.000 ejemplares del proyecto, se envío en consulta oficial a 300 personas e instituciones, y su acceso se puso en Internet para generar grupos de discusión. Con los comentarios, observaciones y sugerencias enviadas a la Comisión de Ambiente, se preparó un Proyecto de Ley Sustitutivo que se presentó en diciembre de 1996. Sin embargo, el proceso de discusión entró en un período de estancamiento, debido a la polaridad de las posiciones. El Sr. Jorge Mora, Rector de la Universidad Nacional, propuso un foro de concertación, propuesta aceptada por la Comisión de Ambiente, que delegó en julio de 1997 el conocimiento del Proyecto de Ley a una Sub-comisión Especial Mixta integrada por representantes de la Mesa Nacional Indígena, de la Federación Costarricense para la Conservación del Ambiente (FECON), de la Mesa Nacional Campesina, de las Universidades de Costa Rica y Universidad Nacional, de la Unión de Cámaras de la Empresa Privada , del Instituto Nacional de Biodiversidad (INBIO), de la Comisión Asesora de Biodiversidad (COABIO), del Partido Liberación Nacional y de la Unidad Social Cristiana. El objetivo de esta Subcomisión era redactar un proyecto de consenso en un período de cinco meses. Se debatió sobre el rol del Estado en la tutela de la biodiversidad, conceptos de dominio público y privado, la organización administrativa, la bioseguridad y el acceso a los elementos genéticos y bioquímicos, la protección del conocimiento asociado y los derechos intelectuales comunitarios entre otros. La sub-comisión entregó el texto de consenso en noviembre de 1997 y cinco meses después, el 23 de abril de 1998, en los últimos días de la administración Figueres Olsen, el Proyecto de Ley de Biodiversidad recibió la aprobación por mayoría calificada en la Asamblea Legislativa para luego ser firmada y convertida en Ley de la República no. 7788, el 6 de mayo de 1998.
Sobre el contenido de la Ley de Biodiversidad.
“Variabilidad de organismos vivos de cualquier fuente, ya sea que se encuentren en ecosistemas terrestres, aéreos, marinos, acuáticos o en otros complejos ecológicos. Comprende la diversidad dentro de cada especie, así como entre las especies y los ecosistemas de los que forma parte. Para los efectos de esta Ley, se entenderán como comprendidos en el término de biodiversidad, los elementos intangibles , como son: el conocimiento , la innovación y la práctica tradicional, individual o colectiva, con valor real o potencial asociado a recursos bioquímicos y genéticos, protegidos o no por los sistemas de propiedad intelectual o sistemas sui-generis de registro” Artículo 7.2.
“Bioprospección: la búsqueda sitemática, clasificación e investigación para fines comerciales de nuevas fuentes de compuestos químicos, genes, proteínas, microorganismos y otros productos con valor económico actual o potencial, que se encuentran en la biodiversidad” Artículo 7.3. Todo programa de investigación o bioprospección sobre material genético o bioquímico de la biodiversidad que pretenda realizarse en el territorio costarricense, requiere un permiso de acceso. Las personas físicas o jurídicas que deseen realizar actividades de bioprospección, deberán inscribirse previamente en el Registro de la Comisión. Este acto no otorga derechos para efectuar actividades específicas de bioprospección. En cuanto al acceso a los elementos genéticos y bioquímicos y la protección del conocimiento asociado. (Capítulo V. Artículos del 62 al 76 de la Ley de Biodiversidad)
La ley establece regulaciones para el acceso del recurso genético, aquel que contiene unidades funcionales de herencia, y para el recurso bioquímico, todo material derivado de plantas, animales, hongos o microorganismos, que contengan características específicas, moléculas especiales o pistas para diseñarlas. En las disposiciones generales declara de dominio público las propiedades bioquímicas y genéticas de los elementos de la biodiversidad silvestre o domesticada, dando el fundamento jurídico para la regulación ulterior que va desde el acceso hasta las normas sobre propiedad intelectual. Corresponde a la Comisión Nacional de Gestión de la Biodiversidad (CONAGEBIO) proponer las políticas de acceso sobre los elementos genéticos y bioquímicos de la biodiversidad, ex situ e in situ, y actuar como órgano de consulta obligatoria en los procedimientos de solicitud de protección de los derechos intelectuales sobre la biodiversidad. Una de las exclusiones que establece la Ley en el artículo 4 es la de no aplicar las disposiciones al intercambio de los recursos bioquímicos y genéticos ni al conocimiento asociado resultante de prácticas, usos y costumbres sin fines de lucro, entre los pueblos indígenas y las comunidades locales. Requisitos básicos para el acceso Los requisitos básicos para el acceso son:
El “Consentimiento previamente informado” se define como el procedimiento mediante el cual el Estado, los propietarios privados o las comunidades locales e indígenas, en su caso, previo suministro de toda la información exigida, consienten en permitir el acceso a sus recursos biológicos o al elemento intangible asociado a ellos, las condiciones mutuamente convenidas. Se reconoce también el “Derecho a la objeción cultural”, como el derecho a que las comunidades locales y los pueblos indígenas se opongan al acceso a sus recursos y al conocimiento asociado, por motivos culturales, espirituales, sociales, económicos o de otra índole.
(Artículos del 77 al 85 de la Ley de Biodiversidad) El Estado reconoce la existencia y validez de distintas formas de conocimiento e innovación y la necesidad de protegerlas, mediante el uso de los mecanismos legales apropiados para cada caso específico. Entiende el conocimiento como “un producto dinámico generado por la sociedad a lo largo del tiempo y por diferentes mecanismos, comprende lo que se produce en forma tradicional, como lo generado por la práctica científica”. Artículo 7.6. Las formas de protección de la propiedad intelectual pueden ser: patentes, secretos comerciales, derechos del fitomejorador, derechos intelectuales comunitarios sui géneris, derechos de autor, derechos de los agricultores. Se exceptúan de protección:
Los particulares beneficiarios de protección de la propiedad intelectual o industrial en materia de biodiversidad cederán, en favor del Estado, una licencia legal obligatoria que le permitirá en casos de emergencia nacional declarada, usar tales derechos en beneficio de la colectividad, con el único fin de resolver la emergencia, sin necesidad del pago de regalías o indemnización. Los derechos intelectuales comunitarios sui géneris. El Estado reconoce y protege expresamente, bajo el nombre común de derechos intelectuales comunitarios sui géneris, los conocimientos, las prácticas e innovaciones de los pueblos indígenas y las comunidades locales, relacionadas con el empleo de los elementos de la biodiversidad y el conocimiento asociado. Este derecho existe y se reconoce jurídicamente por la sola existencia de la práctica cultural o el conocimiento relacionado con los recursos genéticos y bioquímicos; no requiere declaración previa, reconocimiento expreso ni registro oficial; por tanto, puede comprender prácticas que en el futuro adquieran tal categoría. Este reconocimiento implica que ninguna de las formas de protección de los derechos de propiedad intelectual o industrial regulados en este capítulo, las leyes especiales y el Derecho Internacional afectarán tales prácticas históricas. Dentro de los dieciocho meses siguientes a la entrada en vigencia de esta ley, la Comisión, por medio de su Oficina Técnica y en asocio con la Mesa Indígena y la Mesa Campesina, deberá definir un proceso participativo con las comunidades indígenas y campesinas, para determinar la naturaleza, los alcances y requisitos de estos derechos para su normación definitiva. La Comisión y las organizaciones involucradas dispondrán la forma, la metodología y los elementos básicos del proceso participativo. Mediante este proceso participativo se determinará la forma en que el derecho intelectual comunitario sui géneris será utilizado y quien ejercerá su titularidad. Asimismo, identificará a los destinatarios de sus beneficios. Mediante el procedimiento indicado anteriormente, se procederá a inventariar los derechos intelectuales comunitarios sui géneris específicos que las comunidades solicitan proteger, y se mantendrá abierta la posibilidad de que, en el futuro, se inscriban o reconozcan otros que reúnan las mismas características. El reconocimiento de esos derechos en el Registro de la Oficina Técnica de la Comisión, es voluntario y gratuito; deberá hacerse oficiosamente o a solicitud de los interesados, sin sujeción a formalidad alguna. La existencia de tal reconocimiento en el Registro obligará a la Oficina Técnica a contestar negativamente cualquier consulta relativa a reconocer derechos intelectuales o industriales sobre el mismo elemento o conocimiento. Tal denegación, siempre que sea debidamente fundada, podrá hacerse por el mismo motivo aun cuando el derecho sui géneris no esté inscrito oficialmente. Estructura Administrativa La búsqueda por una organización administrativa capaz de enfrentar los desafíos para el uso sostenible de la biodiversidad. En el proceso de discusión del Proyecto de Ley de Biodiversidad, se analizaron diferentes propuestas de organización administrativa para la conservación de la diversidad biológica. Este recuadro parte de la idea de rescatar la evolución conceptual de la discusión que se dio en este aspecto, reconociendo que será un tema de gran debate para el desarrollo de cada país. La primera propuesta de Ley. La primera propuesta presentada en junio de 1996, pretendía establecer un Sistema Nacional de Planificación de la Biodiversidad, conformada por cuatro sectores: Estatal, Campesino, Científico-Académico y Grupos Autóctonos. Los cuales nombraban un representante para constituir la Comisión Nacional de Biodiversidad. La CONABI estaba adscrita a la Presidencia de la República, era coordinada por uno de los Vicepresidentes, y preveía la formación de una Secretaría Técnica Nacional que ejecutara sus disposiciones. Contaba con Consejos Asesores sobre bioseguridad; biotecnología; uso sostenible; propiedad intelectual; y asuntos indígenas. Sus dictámenes eran obligatorios. Y se servía de una Red Nacional de Biodiversidad para la recuperación y sistematización de la información; la formación y capacitación del recurso humano; y la difusión. Sus funciones eran diversas, programáticas para la definición de políticas; de asesoría para el Poder Ejecutivo; y ejecutivas en cuanto al otorgamiento de permisos. La conformación de este Sistema partía de la premisa de que cada sector conformado por diferentes instituciones y organizaciones de muy diversa índole, se organizaran a lo interno para nombrar un representante, que sirviera de enlace entre la posición nacional y la posición de su sector. Por ejemplo, en el caso del Sector Estatal conformado por diferentes Ministerios: Ambiente y Energía; Salud; Agricultura y Ganadería; Comercio Exterior; otorgar la coordinación a un Ministro presentaba problemas de competencia y alcances institucionales. Se preveía la posibilidad de que adscrito a la Presidencia, el Vicepresidente coordinara la acción gubernamental a través del instrumento de la “directriz”. Después de la presentación del Proyecto de Ley, comenzaron a llegar al Despacho del Diputado Proponentes, una serie de comentarios y propuestas para su modificación. Por lo que en diciembre de 1996, se presentó un Proyecto de Ley Sustitutivo enriquecido con estos aportes provenientes de diferentes instituciones del país. El proyecto sustitutivo. En el caso de la organización administrativa tuvo los siguientes cambios de fondo. Que el Sistema de Conservación de la Biodiversidad estaría integrado por el Sistema Nacional de Gestión de la Biodiversidad, y por el Sistema Nacional de Areas de Conservación (SINAC). Esta propuesta pretendía darle un sustento legal al SINAC que estaba funcionando de hecho pero no de derecho. Considerando que las áreas protegidas eran un instrumento de fundamental importancia para la conservación in situ de la biodiversidad. El Sistema Nacional de Gestión de la Biodiversidad planteaba su integración por parte de una Comisión Nacional, una Secretaría Técnica, y una propuesta de regionalización y desconcentración por parte de los Consejos Regionales y los Consejos Locales. La CONABI se adscribió al Ministerio de Ambiente y Energía, considerando sus argumentos de ser el ente rector en materia de biodiversidad. Se incorporaron dos sectores más: el sector productivo, reconociendo la importancia del papel de los usuarios de los elementos de la biodiversidad; y el sector de las organizaciones no gubernamentales, reconociendo su papel de representación de la sociedad civil. Las funciones se mantuvieron con la misma orientación, pero en el caso de las funciones ejecutivas para la concesión de permisos se planteaba la necesidad de fortalecer la capacidad de las Areas de Conservación para el otorgamiento de concesiones, permisos, licencias o contratos, sobre bioprospección, aprovechamiento y comercialización de los elementos de la biodiversidad. Se preveía para que funcionara como un sistema de gestión desconcentrado, dándosele un plazo de cinco años para transferir paulatinamente las funciones operativas de la Secretaría Técnica de la Biodiversidad hacia las Areas de Conservación. Tanto los Consejos Asesores como la Red Nacional de la Biodiversidad se mantenían igual. El segundo texto sustitutivo. En julio de 1997 se nombra una Subcomisión Especial Mixta para tratar de llegar a un Proyecto de Ley de Consenso, donde participan los diferentes sectores interesados. En noviembre de 1997 entregan el Proyecto de Ley, que con ligeras modificaciones es aprobado el 23 de abril de 1998. En este proyecto se mantiene la propuesta de que el Ministerio del Ambiente y Energía coordine la Comisión Nacional para la Gestión de la Biodiversidad, y el Sistema Nacional de Areas de Conservación. Sus funciones se mantienen muy similares a la primera versión, incluye funciones programáticas, de asesoría y de ejecución. La principal diferencia es que no se trata de un sistema integrado por sectores, sino por representantes de instituciones. La Comisión Nacional para la Gestión de la Biodiversidad está integrada por once representantes de los siguientes Ministerios: Ambiente y Energía, que la Preside. Agricultura Salud Comercio Exterior Del Instituto Costarricense de Pesca y Acuacultura, como órgano encargado de los recursos marinos. Por el Director Ejecutivo del Sistema Nacional de Areas de Conservación. Por representantes de: La Asociación Mesa Nacional Campesina La Asociación Mesa Nacional Indígena La Federación Costarricense para la Conservación del Ambiente La Unión Costarricense de Cámaras de la Empresa Privada El Consejo Nacional de Rectores. Esta Comisión, conocida como CONAGEBIO, cuenta con una Oficina Técnica de Apoyo, integrada por el Director Ejecutivo y el personal nombrado por reglamento, donde se concentran las labores de trámite, coordinación, otorgamiento de permisos. Puede nombrar Comités de Expertos Ad Hoc. Su consulta por parte del Poder Ejecutivo es voluntaria y no vinculante. Situación actual y seguimiento: (La Red Nacional de Incidencia) Con el fin de asegurar la reglamentación e implementación de la Ley de Biodiversidad y fortalecer la participación de la sociedad civil en los debates relacionados a comercio y medio ambiente , la Mesa Nacional Campesina, la Mesa Nacional Indígena, la Federación Costarricense para la Conservación del Ambiente y el Programa CAMBIOS de la Universidad Nacional integran la Red de Incidencia, y se plantea los siguientes objetivos:
Situación actual de la Ley El Ministerio de Ambiente y Energía, ha planteado ante la Sala Constitucional, una acción de inconstitucionalidad contra los artículos 14 y 22 de la Ley de Biodiversidad. Estos artículos crean la Comisión Nacional de Gestión de la Biodiversidad (CONAGEBIO) y el Sistema Nacional de Areas de Conservación (SINAC). El fundamento de la acción se basa en el rescate de la competencia estatal en la definición de las políticas sobre ambiente y recursos naturales y en la competencia y responsabilidad exclusiva en el uso de los fondos públicos. La Red de Incidencia, junto con otros sectores , está analizando las posibles consecuencias de dicha acción en procura de que la misma no se convierta en un obstáculo insalvable para la aplicación de la ley. Las lecciones de la experiencia:
La Ley de Biodiversidad ya tiene un año de estar en vigencia.
A principios de este año (1999) se convocó a la Comisión Nacional de Gestión de la Biodiversidad (CONAGEBIO), los representantes de las instituciones miembros fueron juramentados en sus cargos por el Presidente de la República y se dividieron en comisiones para iniciar su trabajo. Pero, por ejemplo la Estrategia Nacional de Biodiversidad, una de las funciones de la CONAGEBIO, está siendo realizada por el Sistema Nacional de Ares de Conservación (SINAC) con el apoyo del Instituto Nacional de Biodiversidad (INBIO). Esperan realizar también el Plan de Acción. En ese sentido, habrá que ver qué se plantea en estos instrumentos de planificación en relación con la aplicación de la ley. Jurídicamente, la ley plantea grandes retos, al establecer un régimen de dominio público para los recursos genético y bioquímicos, se requiere de un fortalecimiento institucional de todos los órganos mencionados por la Ley y del desarrollo de reglamentos, procedimientos administrativos y formas de seguimiento y control. No pareciera hasta ahora que exista la voluntad política para iniciar este proceso. Nuestro mayor aprendizaje en los procesos de asesoría legislativa que hemos realizado en Centroamérica es que el proceso de elaboración de una ley es un espacio de aprendizaje y fortalecimiento de capacidades de los participantes, lo que permite un cambio real en la gestión, y no necesariamente la ley en sí misma. Vs98-Biodivers-Ley Bio. 1 /Este artículo fue elaborado para ser presentado en diferentes foros internacionales recién aprobada la Ley de Biodiversidad, entre ellos el Taller sobre Acceso a Recursos Genéticos en América Latina Cancún, México, 25-27 de mayo de 1999; Workshop on Biodiversity Conservation and Intellectual Property Regime New Delhi, India, 29-31 January 1999. También fue publicado en el Journal of International Wildlife Law and Policy, volumen 2, number 2, 1999. En aquel momento las autoras, Vivienne Solís Rivera laboraba como Coordinadora y Patricia Madrigal Cordero como encargada del Énfasis Legal del Área Temática de Vida Silvestre de la Oficina Regional para Mesoamérica de la Unión Mundial para la Naturaleza. | ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
