Sistema general de riesgos profesionales legalidad de la tabla de clasificación de actividades económicas / riesgos profesionales clasificación de actividades económicas: Legalidad / consejo nacional de riesgos profesionales concepto técnico en decreto del Gobierno Nacional




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ANALISIS DE LA SALA
El Decreto acusado, como se deduce de su contenido, se fundamentó en el artículo 189-11 de la Carta Política, y en el parágrafo del artículo 28 del Decreto Ley 1295 de 19941, normas que prevén:
ARTICULO 189. Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa:

[…]

11. Ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes.”
DECRETO 1295 DE 1994 (junio 22)

"Por el cual se determina la organización y administración del Sistema General de Riesgos Profesionales".

[…]en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por el numeral 11 del artículo 139 de la Ley 100 de 1993,

DECRETA:

[…] CAPITULO IV

CLASIFICACION

[…]Artículo 28. Tabla de Clasificación de Actividades Económicas.

Hasta tanto el Gobierno Nacional la adopta, la clasificación de empresas se efectuara de conformidad con la Tabla de Clasificación de Actividades Económicas vigente para el Instituto de Seguros Sociales, contenida en el Acuerdo 048 de 1.994 de ese Instituto.

Parágrafo. El Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, previo concepto del Consejo Nacional de Riesgos Profesionales, revisara periódicamente la tabla de clasificación de actividades económicas: cuando menos una vez cada tres (3) años, e incluirá o excluirá las actividades económicas de acuerdo al grado de riesgo de las mismas, para lo cual deberá tener en cuenta los criterios de salud ocupacional emitidos por entidades especializadas”


Análisis de los cargos formulados:
1. El artículo 189-11 de la Constitución Nacional, como lo reconoce el actor, le otorga al Presidente de la República la potestad para reglamentar la ley, la que, si bien es cierto está limitada y determinada al texto de la misma, esta facultad no se limita a repetir el texto de las leyes sino que sus reglamentos gozan de un margen amplio de regulación, de manera que hagan efectiva y eficiente la ley, como ya lo ha precisado la Sala en reiterados pronunciamientos.2
La norma acusada, que es un Decreto Reglamentario, se expidió con fundamento en la facultad reglamentaria otorgada por la Constitución (artículo 189-11), sin embargo, con base en el artículo 28 del Decreto Ley 1295 de 1994, norma antes transcrita, el mismo Gobierno señaló que para expedir las Tablas de Clasificación de Actividades Económicas se debe obtener concepto previo del Consejo Nacional de Riesgos Profesionales; ordena una revisión periódica de dicha tabla; y fijó un plazo rotativo para efectuar esa revisión de la misma, teniendo en cuenta, además, los criterios de salud ocupacional emitidos por entidades especializadas.
En opinión del actor, conforme consta en el Acta No. 26, el Consejo Nacional de Riesgos Profesionales sólo recomendó revisar y ajustar la Tabla de Actividades Económicas a la CIIU (Clasificación Industrial Internacional Uniforme) para hacerla compatible con la nomenclatura internacional adoptada ya por Colombia, particularmente por el DANE, pero, específicamente, no conceptuó ni recomendó sobre la reasignación de clases de riesgo a las actividades económicas. Es decir, que no existe concepto previo para que el Gobierno pudiese reasignar clases de riesgo a cada una de las actividades económicas, además de que no se contaba con los soportes técnicos que avalaran y aconsejaran la conveniencia de la toma de una medida de tal naturaleza.
Para la Sala, luego de revisar el proceso, de acuerdo con el Ministerio Público y la entidad demandada, encuentra que, efectivamente, antes de expedir el decreto acusado el Consejo Nacional de Riesgos Profesionales se reunió y debatió la clasificación propuesta por el Gobierno Nacional; véase que en la sesión a que alude el actor, la No. 26 de los días 23 y 28 de enero de 2002, en el orden del día, numeral 7º, se trató el tema “Recomendación del Consejo Nacional de Riesgos Profesionales para modificar el Decreto 2100 de 1995 por el cual se adopta la ‘Tabla de Clasificación de Actividades Económicas para el sistema General de Riesgos Profesionales y se dictan otras disposiciones’”, en donde tal Consejo “acoge el proyecto de Decreto”, pero indicó que se debería recibir comentarios adicionales hasta el 15 de febrero de 2002 (folios 110 a 118).
En consecuencia, y para dar cumplimiento a lo ordenado en esa sesión, a cada uno de los miembros, se le remitió el proyecto de Decreto, con algunas modificaciones que se reseñan en los respectivos oficios visibles de folios 1 a 4 y 6 a 26; y también, se le puso en conocimiento al Consejo, a otros funcionarios y otros sectores para que presentaran sus opiniones (folios 27 a 34 y 5 y 6).
Es decir, que el concepto del Consejo Nacional de Riesgos Profesionales sí existió y fue, simplemente, el de aceptar y acoger en todas sus partes las modificaciones propuestas por el Gobierno Nacional y, además precisó, que las observaciones u opiniones se harían de forma individual, para que antes de proferirse el decreto se tomaran en cuenta.
En suma, la clasificación de las actividades económicas, contó con el concepto técnico del Consejo Nacional de Riesgos Profesionales, y el hecho de que no hubiese entregado un concepto o informe detallado, como lo echa de menos el demandante, no hace anulable la norma acusada.
Lo antes dicho cobra un mayor valor, cuando el demandante, sólo se limitó a decir que no se escuchó al Consejo Nacional de Riesgos Profesionales, sin precisar, cuáles fueron las preceptivas específicas que no están ajustadas a derecho y que posiblemente, fueron expedidas por el simple “parecer del funcionario de turno”.
Para la Sala, también es evidente la importancia de la clasificación de las actividades económicas, pues a partir de ahí, se establece la cotización de los aportes al Sistema General de Riesgos Profesionales y un yerro en la clasificación puede desequilibrar a éste último y afectar al grupo de empleados, empleadores y usuarios indebidamente catalogados; pero, lo cierto es que el demandante no alegó ni probó las equivocaciones del Gobierno Nacional al clasificar, si quiera, alguna actividad económica.
En cuanto a las opiniones o conceptos proferidos por algunos de los miembros del Consejo Nacional de Riesgos Profesionales en sesiones del 28 de diciembre de 2003 y del 4 de junio de 2004, no afectan en nada la legalidad del precepto acusado, lo que entiende la Sala es que, evidentemente, se deberían adoptar unos ajustes en la revisión de esa clasificación, lo que, además, por mandato del artículo 28 del Decreto Ley 1294 de 1994, debe revisarse como mínimo cada tres (3) años; y por esa circunstancia el Consejo Nacional de Riesgos Profesionales, al igual, que el Gobierno, deben continuar trabajando para mantener actualizada a los cambios y, en debida forma, la clasificación de las actividades económicas.
En suma, el Gobierno Nacional no pretermitió ni sustituyó el concepto del Consejo Nacional de Riesgos Profesionales sobre la clasificación de los riesgos de las actividades económicas para efectos de la cotización de los aportes al Sistema General de Riesgos Profesionales, sino que esta decisión se adoptó con presencia y anuencia de dicho ente.
En lo que se refiere a la violación de los artículos 1 a 4 y 6 de la Constitución Política, que contienen principios y valores cuya concreción o vulneración no se observa con la reglamentación expedida por el Presidente de la República.
Alega el demandante que, conforme el artículo 28 del Decreto Ley 1295 de 1994, para proceder a readecuar o reasignar las clases de riesgos a las actividades económicas mediante reglamento era necesario que el Gobierno, además del concepto y recomendación del Consejo Nacional de Riesgos Profesionales, debía “contar y fundamentarse en conceptos técnicos que avalaran las modificaciones introducidas a la clasificación de los riesgos determinados para cada una de las actividades económicas”.
Para la Sala este requisito de que exista un concepto respecto de cada actividad económica no está previsto en la norma aludida, sólo exige que exista el concepto del Consejo Nacional de Riesgos Profesionales, el que como ya se indicó, existía al momento de proferirse el decreto acusado y, aunque no fue detallado esta circunstancia, no le resta valor ni lo hace inexistente, como lo alega el demandante.
De otra parte, el actor no probó que no se tuvieran en “cuenta los criterios de salud ocupacional emitidos por entidades especializadas”, y, como ya se indicó, hubiese sido preferible la emisión de un concepto, en los términos antes indicados, del Consejo Nacional de Riesgos Profesionales y que se tuvieran en cuenta las opiniones antes aludidas, actividad por actividad, pero el hecho de haberse rendido y tenido en cuenta de forma genérica no hace anulable el acto definitivo, mucho menos, cuando la forma como se debe rendir el concepto o de valorar los criterios de las entidades expertas no están dentro del resorte del Gobierno Nacional.

Al respecto, conviene señalar que el decreto acusado, artículo 5º, expresamente deroga el Decreto 2100 de 1995, y esta última preceptiva no contiene la limitación antes aludida, de que se emita concepto o que exista un criterio técnico de cada actividad, pero aún si allí se hubiese dispuesto este punto, este decreto tiene la misma jerarquía normativa que el acusado y no puede limitarlo.

Al no haber prosperado los cargos de anulación propuestos por el demandante, las pretensiones de la demanda deben denegarse.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
FALLA
Deniéganse las pretensiones de la demanda relacionadas con la anulación del Decreto 1607 del 31 de julio de 2002 expedido por el Presidente de la República que modificó la Tabla de Clasificación de Actividades Económicas para el Sistema General de Riesgos Profesionales.

Cópiese, notifíquese, cúmplase. En firme esta providencia archívese el expediente.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.

VICTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA GERARDO ARENAS MONSALVE

GUSTAVO EDUARDO GOMEZ ARANGUREN BERTHA LUCIA RAMIREZ DE PAEZ

ALFONSO VARGAS RINCON LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO


1 La Corte Constitucional revisó la constitucionalidad de esta norma en sentencia C-189 de 1996, del 8 de mayo de 1996, sin embargo esta sentencia no revisó la aplicación transitoria de las normas de riesgos expedida por el ISS ni la reglamentación ordenada en el parágrafo.

2


 Ver entre otras, Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencias del 2 de abril de 2009, Expediente No. 9901-05, Referencia: 110010325000200500231 00, Actor: CRISTIAN ALBERT USCÁTEGUI SÁNCHEZ, Magistrado Ponene Dr Gerardo Arenas Monsalve; 3 de marzo de 2005, Expediente No. 110010325000200200262 01 (5427-02), ACTOR: Nixon José Torres Carcamo, Magistrado Ponente Dr. Jesús María Lemos Bustamante, entre otras.
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