§ El ordenamiento del informe acusatorio
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Principios fundamentales: Juicio político y Estado de Derecho § 1. El ordenamiento del informe acusatorio La Comisión Acusadora de la Honorable Cámara de Diputados de la Nación en el juicio público que ha iniciado contra el Señor Ministro de la Corte Suprema de Justicia de la Nación Don Antonio Boggiano, de acuerdo a los arts. 53, 59 y 60 de la Constitución Nacional y en su presentación ante el H. Senado ha efectuado una serie de consideraciones sobre la responsabilidad de los funcionarios públicos; ha desplegado el concepto que sostiene de lo que en la doctrina se conoce como juicio político; ha señalado los orígenes, naturaleza y finalidad de ese proceso público “como instrumento de la doctrina de la separación de funciones y controles recíprocos” y se ha referido al procedimiento que ambas Cámaras del Congreso pueden aplicar conforme lo entienden atribuido por la Constitución Nacional. La Comisión Acusadora ha presentado su postura con profusión de citas y antecedentes, algunos de ellos remotos y, en nuestra opinión, ajenos o no relevantes para el debate. No seguiremos ese rumbo. Las señoras Senadoras y los señores Senadores conocen bien los antecedentes y alcance de la responsabilidad de los funcionarios públicos, según sea el sistema político de que se trate y la etapa histórica en la que se los haya incorporado a cada sistema jurídico. También conocen aquellos antecedentes lejanos del juicio público al que hoy se somete al Doctor Boggiano. Sin desestimar la importancia de las fuentes normativas y de la doctrina nacional o extranjera citada por la Comisión de Acusación debemos decir que su valor persuasivo depende, en primer lugar, de cuán consistentes resulten aquellos antecedentes con la preservación de las garantías constitucionales del sistema jurídico vigente, de su bloque de constitucionalidad —en este caso el nuestro— al que se las quiera trasladar y adaptar. En segundo término, a los contextos institucionales y situados a los que se intenten verter aquellos antecedentes. Ello así pues el estadio de desarrollo institucional —en la República Argentina, la inconclusa transición judicial— puede exigir al tiempo que un irrestricto respeto por las garantías de la defensa, un análisis más afinado de las responsabilidades puestas en juego en el procedimiento político del enjuiciado y de los enjuiciadores. § 2. Los puntos de partida de la defensa La caracterización que consideramos ajustada a derecho del alcance de la responsabilidad política de los funcionarios sujetos a juicio público por ante el Honorable Senado de la Nación, y de los recaudos y garantías constitucionales de ese proceso, resultan indispensables en este debate porque constituyen el insoslayable punto de partida para examinar los actos del Doctor Boggiano en el ejercicio de sus atribuciones y la medida de las responsabilidades institucionales del magistrado y de las que se asumen al iniciar y concluir el proceso por los operadores de éste. Con el mayor respeto por la interpretación sostenida por la Comisión Acusadora, consideramos necesario iniciar nuestra defensa contestando punto por punto las afirmaciones vertidas bajo el acápite II. Introducción: consideraciones sobre la responsabilidad de los funcionarios públicos, a fin de mostrar ante V.H. que ya desde el encuadre teórico la Acusación no se ajusta a lo mandado por la Constitución Nacional, ni a lo dispuesto por los Tratados Internacionales de Derechos Humanos con jerarquía constitucional (Art. 75, inc. 22, C.N.), ni a las condiciones de vigencia de esos tratados tal como son interpretados por la jurisprudencia internacional de los organismos de aplicación. I. El bloque de constitucionalidad en la República Argentina El derecho positivo de un Estado se articula en derredor de normas jurídicas, nutridas de los valores de esa comunidad y materializadas en los hechos sociales. Ese conjunto de normas se estructuran en torno a un principio rector y, emanando de diversas fuentes, se subordinan a la norma de base del sistema o constitución. Desde esa perspectiva, la constitución de un Estado lo constituye, es decir, lo estructura y organiza. Al mismo tiempo, dota de justificación política y legitimación formal a todas las otras normas jurídicas. Así, desde una conceptualización avalorativa, la constitución como norma fundamental regula la creación del derecho —estableciendo los sujetos que han de dictarlo, el procedimiento pertinente para producirlo y, en algunos casos, los contenidos mínimos que aquel ha de tener, expresados en derechos y garantías reconocidos a la persona humana1. El principio de supremacía constitucional y el principio de jerarquía de las fuentes del derecho fue establecido en el art. 31 de la Constitución federal. En virtud del primero los ordenamientos jurídicos de los estados locales —provincias y ciudad autónoma de Buenos Aires— deben subordinarse a las normas fundamentales mentadas en ese artículo. Aunque puede sostenerse que el sistema jurídico de cualquier Estado es algo más que un orden normativo pues constituye “una compleja y variada organización del Estado y la sociedad, determinada por una serie de mecanismos y engranajes en las relaciones de autoridad”2 no hay duda acerca de que las normas jurídicas son un elemento necesario y constitutivo de aquel. Así, según el art. 31 de la Constitución Nacional, ésta, las leyes de la Nación que en su consecuencia se dicten y los tratados con las potencias extranjeras son la ley suprema de la Nación. Bajo la regla del art. 31 de la Constitución Nacional no existe duda alguna acerca de que la ley Suprema prevalece sobre todo el ordenamiento jurídico inferior. Ese principio se fortalece mediante lo dispuesto en el art. 27 de aquella norma en tanto manda al gobierno federal a afianzar sus relaciones de paz y comercio con las potencias extranjeras por medio de tratados que estén en conformidad con los principios de derecho público establecidos en la Constitución. Por el contrario, hasta 1992, resultaba controversial la ubicación jerárquica de las otras dos fuentes jurídicas mencionadas en el art. 31 de las Constitución: las leyes de la Nación y tratados internacionales3. Sin embargo, antes de la reforma constitucional de 1994, la Corte Suprema sostuvo que la Convención de Viena sobre el derecho de los tratados ratificada por el país, había modificado las relaciones jerárquicas en el ordenamiento jurídico argentino por lo que ya no exist(ía) fundamento normativo para acordar prioridad a la ley por sobre el tratado4. El art. 27 de la Convención de Viena establece que los Estados que suscribieron el tratado, no podrán invocar disposiciones de derecho interno para incumplir las convenciones que aprobaron5. Por otro lado, la Corte Suprema dio un paso más hacia el pleno compromiso con la aplicación y cumplimiento de lo establecido en las convenciones —en el caso, de derechos humanos— al sostener que el incumplimiento de un tratado puede generarse tanto por la sanción de una ley contraria a sus cláusulas como por la omisión de dictar las medidas de orden interno a fin de hacer operativas las disposiciones de la Convención6. La doctrina del precedente citado —“Ekmekdjian c/ Sofovich”— resulta relevante no solo porque en la sentencia se reconoció la supremacía del derecho internacional sobre el derecho interno inferior a la Constitución, sino porque como bien lo señaló Julio Oyhanarte, “…la Corte Suprema, seguramente sin proponérselo, ejerció nuevamente su función inductora de normas jurídicas, con la extraordinaria particularidad de que esta vez esa función —repito— no apareció referida al plano legal —como antes— sino nada menos, que al plano constitucional. En efecto, la doctrina de aquel caso fue constitucionalizada en diciembre de 1994 y actualmente el art. 75, inc. 22 de la Constitución Nacional dispone: «Los tratados y concordatos tienen jerarquía superior a las leyes». Este precepto ha sido redactado por el legislador constituyente, claro está. Lo que debe saberse es que la idea jurídica subyacente y fundante fue generada por la Corte Suprema en 1992. Es decir, que fue el pensamiento de la Corte Suprema el que guió la mano que escribió el art. 75, inc. 22”7. También resulta necesario decirlo y recordarlo en este recinto del H. Senado —las senadoras y los senadores aquí presentes, muchos de ellos de reconocida actuación como convencionales constituyentes en 1994, deben saberlo— en palabras del Doctor Oyhanarte, los argumentos que sostuvieron el voto de la mayoría en el caso “Ekmekdjian c/ Sofovich” en lo referido al derecho internacional, fueron pensados y escritos por el ministro Doctor Antonio Boggiano8. II. El bloque de constitucionalidad después de la reforma constitucional de 1994 y los tratados de derechos humanos La reforma constitucional de 1994 —que puede considerarse con justicia la de mayor legitimidad en la historia argentina9— resolvió en parte el problema de las fuentes y de la jerarquía de normas dentro del bloque de constitucionalidad. En lo que aquí interesa para la defensa, el art. 75, inc. 22, CN, declaró, siguiendo el precedente “Ekmekdjian c/ Sofovich”, que los tratados —todos los tratados— tienen jerarquía superior a las leyes y que los tratados de derechos humanos allí declarados —y los que así se declarasen más adelante por el Congreso de la Nación— en las condiciones de su vigencia tienen jerarquía constitucional, no derogan artículo alguno de la primera parte de la Constitución y deben entenderse complementarios de los derechos y garantías por ella reconocidos. Aunque los tratados de derechos humanos no forman parte de la Constitución están en su mismo nivel jerárquico, integrando el bloque de constitucionalidad por habilitación del poder constituyente quien —tal como lo ha sostenido la Corte Suprema— ha examinado al momento de otorgar aquella jerarquía a las convenciones de derechos humanos, su compatibilidad con las normas de la Ley Suprema10. III. Las condiciones de vigencia de los tratados Las condiciones de vigencia de los tratados de derechos humanos indican: a) el alcance con el que fueron aprobados y ratificados por la República Argentina, es decir, con las observaciones y declaraciones unilaterales formuladas por el Estado nacional, y b) la vigencia internacional de las convenciones según la extensión interpretativa dada a sus respectivas cláusulas por la jurisprudencia internacional. La jurisprudencia internacional que emana de la interpretación y aplicación de aquellos tratados, según doctrina reiterada de la Corte Suprema de Justicia de la Nación debe servir, como mínimo, de guía de interpretación en el orden interno de la República Argentina11. Mas, la jurisprudencia internacional acerca de la interpretación y aplicación de los derechos reconocidos en las Convenciones de Derechos Humanos emerge de diferentes organismos internacionales: la Comisión Americana de Derechos Humanos, la Corte Interamericana de Derechos Humanos y los Comités creados para la vigilancia y cumplimento de las convenciones enumeradas en el art. 75, inc. 22 de la Constitución Nacional. Algunos de los pronunciamientos —según se emitan de modo más o menos concreto— dan oportunidad a los órganos de poder de los Estados parte para que apliquen los tratados según las condiciones de vigencia en el orden internacional, con mayor o menor flexibilidad. Ello depende de los términos específicos o generales en que se formulen las observaciones, las recomendaciones o las opiniones consultivas. Por ejemplo, si se recomienda reparar a quien sufrió la violación de sus derechos sin indicar la forma, el Estado parte puede cumplir la recomendación según existan o no alternativas igualmente adecuadas y por medio del órgano de poder en el orden interno más apropiado para llevarla a cabo, pero si se recomienda indemnizar a las víctimas de las violaciones de los derechos humanos, los márgenes de elección se acotan. Por otro lado, el valor de esa jurisprudencia es mayor y resulta vinculante cuando emana de la jurisdicción contenciosa de la Corte Interamericana, sobre todo, en casos en los cuales el Estado de que se trate es la parte demandada. Pero, además, dado que constituye un tribunal de justicia la Corte Interamericana al resolver el conflicto crea una regla particular para el caso y una regla general para casos futuros. Por eso todos los fallos de ese tribunal internacional —definitivos e inapelables según lo establece el art. 67 de la Convención Americana de Derechos Humanos— tienen valor de precedente para los Estados parte ajenos a la controversia y para su aplicación específica a otros casos los supuestos de hecho de la regla elaborada deben ser los mismos o tener algún punto de conexión fuerte con aquellos hechos. La ignorancia o alzamiento contra aquella jurisprudencia internacional por el Estado parte condenado en el caso de que se trate —o por los Estados partes con situaciones similares a la resuelta por la Corte Interamericana de Derechos humanos— lastiman los derechos subjetivos de todas las personas bajo las convenciones y suscita la responsabilidad internacional del Estado parte que la incumple. Ese incumplimiento puede manifestarse en el ejercicio de atribuciones propias de todos y cada uno de los órganos de poder, por violaciones a los derechos humanos. En otras palabras, todos los poderes del Estado parte en la persona de sus funcionarios o agentes —nacional o locales, en los estados federales— están obligados al cumplimiento de buena fe de los tratados de derechos humanos según las condiciones de su vigencia internacional. En consecuencia, sostenemos que del bloque de constitucionalidad del sistema jurídico argentino integrado por la Constitución Nacional y los tratados de derechos humanos en las condiciones de su vigencia internacional que sucintamente hemos enunciado y de los principios y valores en ellos consagrados, los cargos contra el ministro Doctor Boggiano no deben prosperar. En efecto, a más de diez años de vigencia de la Constitución Nacional reformada en 1994 las dudas interpretativas se fueron despejando, abogados y jueces invocan y éstos aplican y armonizan las antiguas y las nuevas normas constitucionales y las disposiciones de los tratados con jerarquía constitucional. Así, se ha formado un cuerpo de doctrina jurisprudencial que vincula a los operadores del derecho y obliga a examinar y en su caso a corregir las interpretaciones o la jurisprudencia judicial o parlamentaria que interfiera con el bloque de constitucionalidad12. IV. Los principios del Estado de Derecho y la interpretación constitucional A partir del bloque de constitucionalidad vigente en nuestro país enmarcaremos nuestra defensa en los principios del estado de derecho que emergen de los idearios que confluyen en la Constitución Nacional luego de su última reforma en 1994. En especial del liberalismo clásico de los derechos y garantías personales y de la asunción del Estado de sus responsabilidades internacionales por la vigencia plena de los derechos humanos. El estado de derecho como estado de razón está plasmado en el art. 28 de la Constitución Nacional en tanto dispone que “los principios, garantías y derechos reconocidos en los anteriores artículos, no podrán ser alterados por las leyes que reglamenten su ejercicio”. Esta norma constituye en sí misma una suma de garantías de limitación del poder. En lo que aquí resulta aplicable cabe señalar que las declaraciones expresan la forma de gobierno —la república democrática y federal—; la libertad; la igualdad; y el principio de legalidad. De los derechos, el reconocimiento de los que se conciben propios de la persona humana y, por ello, anteriores a la formación del Estado. De las garantías expresas emergen las seguridades frente a la represión de los delitos atribuida al Estado. De su lado y por interpretación analógica e interpretación extensiva, el principio de razonabilidad del art. 28 de la Constitución Nacional irradia hacia todas las disposiciones constitucionales, las anteriores y las posteriores a esa norma; las dictadas junto con ellas y las que se incorporaron en otras reformas, obligando por igual a todos los poderes del Estado y asegurando el ejercicio y goce de todos los derechos y garantías13. Ello así porque el principio que contiene la mencionada disposición es sustantivo en el sistema, es el principio de limitación del poder, básico y esencial pues el estado de derecho, por definición, está sujeto a reglas, leyes, y actos gubernamentales en tanto éstos estén motivados y fundados en criterios o pautas de razonabilidad y proporcionalidad. De ello se sigue, en consecuencia, que todos los poderes del estado y sus funcionarios —no sólo el Congreso Federal— están ligados, obligados por el principio de limitación. Así, el Poder Legislativo, cuando dicta normas generales y las Cámaras del Congreso cuando expiden sus Reglamentos Internos; el Poder Ejecutivo cuando reglamenta las leyes y las aplica en la interpretación no arbitraria de aquellas; y el Poder Judicial cuando resuelve conflictos en los casos concretos, dictando normas particulares y derivadas de las generales; todos ellos se encuentran compelidos a no alterar las declaraciones, derechos y garantías del bloque de constitucionalidad federal. Aunque el art. 28 de la Constitución Nacional no contiene la expresión, la doctrina y la jurisprudencia han elaborado el principio de razonabilidad derivado de la obligación estatal de no alterar los derechos y garantías, a fin de delimitar e invalidar la reglamentación ilegítima, tarea compleja y nada sencilla14. No obstante, es posible afinar las pautas o criterios de razonabilidad para delinear un principio interpretativo que afiance los controles y resguarde los derechos. Del principio interpretativo de razonabilidad, de todos modos, emana una norma operativa y vinculante para todos los órganos de poder en el estado de derecho, entendido éste, como estado de razón. En efecto, si lo razonable es lo opuesto a lo arbitrario, es decir contrario a lo carente de sustento —o que deriva sólo de la voluntad de quién produce el acto— una ley, reglamento o sentencia son razonables cuando están motivados en los hechos y circunstancias que los impulsaron y fundados en el derecho vigente. a) La razonabilidad o debido proceso sustantivo como límite en el ejercicio de todo poder El principio de legalidad formal y el principio de razonabilidad constituyen la estructura de limitación del poder. Según el principio de legalidad formal una norma jurídica de cualquier tipo o grado es legítima si fue emitida por el órgano de poder competente para dictarla de acuerdo a lo dispuesto en la norma jerárquicamente superior, y bajo el procedimiento establecido por aquella. En último término, la norma que legitima todo el sistema es la constitución o norma básica junto a los tratados de derechos humanos con jerarquía constitucional. Cuando una disposición jurídica se ha dictado incumpliendo el principio de legalidad se ve afectado el debido proceso adjetivo o formal. Se suscita, entonces, una clara inconstitucionalidad en el caso de que, por ejemplo, el presidente de la Nación dictara un decreto de necesidad y urgencia en materia penal o suspendiera en sus funciones a un magistrado judicial. Pero una norma o decisión del poder puede dictarse cumpliendo las exigencias del debido proceso adjetivo y ser, no obstante, inconstitucional. Ello sucede cuando el contenido de la norma o acto gubernamental, la sustancia de la disposición, la reglamentación de los derechos o garantías carecen de razonabilidad, es decir, afectan o vulneran el debido proceso sustantivo o material. De ese modo la razonabilidad de las leyes, tal como lo señalara Linares, constituye una garantía innominada del debido proceso15 y aunque la razonabilidad tanto como la constitucionalidad se presumen en las normas emanadas de las autoridades legítimas16, sobre ellas se puede predicar lo contrario mediante sentencia judicial, pues la irrazonabilidad constituye una especie de la inconstitucionalidad17. Estos principios recibieron una segunda sanción constitucional en la República Argentina cuando se otorgó jerarquía constitucional a la Declaración Universal de Derechos Humanos y a la Convención Americana de Derechos Humanos. El art. 29 de la DUDH dice: “…inc. 2: En el ejercicio de sus derechos y en el disfrute de sus libertades, toda persona estará solamente sujeta a las limitaciones establecidas por ley, con el único fin de asegurar el reconocimiento y el respeto de los derechos y libertades de los demás, y de satisfacer las justas exigencias de la moral, del orden público y del bienestar general en una sociedad democrática…”. El art. 29 de la CADH dice: “Ninguna disposición de la presente Convención puede ser interpretada en el sentido de: ”a) Permitir a alguno de los Estados parte, grupo o persona, suprimir el goce y ejercicio de los derechos y libertades reconocidos en la Convención o limitarlos en mayor medida que la prevista en ella. (Énfasis agregado). ”b) Limitar el goce y ejercicio de cualquier derecho o libertad que pueda estar reconocido de acuerdo con las leyes de cualquiera de los Estados partes o de acuerdo con otras convenciones en que sea parte uno de dichos Estados…” b) La interpretación constitucional Lo adelantamos desde el comienzo de esta defensa, recurriremos a una interpretación armónica, situada y dinámica de la Constitución Nacional que no se agota, necesariamente, en un examen originalista e histórico de su texto en general tal como rige desde 1994 en la República Argentina, y de las normas que gobiernan la institución del denominado juicio político en particular18. La interpretación situada y dinámica de la Constitución va en línea con el control de la inconstitucionalidad sobreviviente de leyes, decretos, reglamentos o de la doctrina jurisprudencial o parlamentaria. La necesidad de recurrir al criterio de razonabilidad de la inconstitucionalidad sobreviviente puede surgir por la incorporación de nuevas fuentes normativas19, o por la modificación de las circunstancias en las que las disposiciones constitucionales deben aplicarse20. Ello no implica, desde luego, dejar de lado la hermenéutica de los textos constitucionales sino añadir, a ésta, aquel método interpretativo que todos los operadores de la Constitución están en condiciones de emplear cuando lo exija el respeto del principio de razonabilidad. |
