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ESTADO LIBRE ASOCIADO DE PUERTO RICO
17ta Asamblea 1ra Sesión

Legislativa Ordinaria
CÁMARA DE REPRESENTANTES
INFORME POSITIVO
P. de la C. 1100

24 de Junio de 2013
A LA CÁMARA DE REPRESENTANTES DE PUERTO RICO:
Vuestras Comisiones de Pequeños y Medianos Negocios, Comercio, Industria y Telecomunicaciones, y Asuntos del Consumidor y Prácticas Anti-Monopolísticas de la Cámara de Representantes, previo estudio y consideración del Proyecto de la Cámara 1100, tienen el honor de recomendar a este Honorable Cuerpo Legislativo su aprobación, con las enmiendas contenidas en el entirillado electrónico que acompaña este Informe Positivo.
Alcance de la Medida
El Proyecto de la Cámara 1100, dispone reglamentar el uso de bolsas plásticas en establecimientos comerciales situados en el Estado Libre Asociado de Puerto Rico y promover el uso de bolsas reusables por parte de los consumidores para minimizar el daño al ambiente creado por este tipo de bolsas. Esta ley será conocida como la Ley Para la Promoción de Bolsas Reusables y la Reglamentación del Uso de Bolsas Plásticas en Establecimientos Comerciales.
Según dicta la Exposición de Motivos del Proyecto de la Cámara 1100, las bolsas de plástico son objetos cotidianos utilizados para transportar pequeñas cantidades de mercancías; éstas fueron introducidas en los años 70’, logrando una gran popularidad gracias a su distribución gratuita en supermercados y otras tiendas. También ha constituido una forma económica de mercadear productos y servicios, a través de los anuncios publicitarios colocados en las bolsas; además, se han convertido en la principal opción cotidiana para disponer de la basura doméstica.
La producción y el uso de las bolsas plásticas han generado grandes problemas ambientales y económicos, ya que anualmente circulan mundialmente entre quinientas (500) mil millones y un (1) billón de éstas. De la totalidad del petróleo extraído a nivel mundial, el cinco por ciento (5%) es utilizado para la producción de plástico. Aun así, es lamentable estar conscientes de que menos del uno por ciento (1%) de las bolsas plásticas se reciclan, ya que reciclarla es mucho más costoso que producir otra. Estas bolsas tardan en descomponerse entre ciento cincuenta (150) y quinientos (500) años, y sus componentes se convierten en tóxicos que contaminan los suelos y los cuerpos de agua. A modo de ejemplo, las bolsas plásticas representan más del diez por ciento (10%) de los desechos que llegan a las orillas de las costas.
En la actualidad, países como los Estados Unidos, España, Australia, Argentina, Taiwán, Irlanda, Inglaterra, Dinamarca, Canadá, Israel, Singapur, entre otros, han prohibido o reducido el uso de bolsas plásticas. Además, en otros lugares se ha promovido exitosamente el uso de bolsas de tela; regulando el uso de las bolsas plásticas antes de prohibir su compra y disposición, para que los consumidores vayan acostumbrándose a esta nueva cultura de los consumidores, estableciendo impuestos como mecanismo para disminuir su uso.
Debido a lo mencionado, el Proyecto de la Cámara 1100 entiende que es imprescindible que se reglamente el uso de bolsas plásticas en establecimientos comerciales situados en el Estado Libre Asociado de Puerto Rico, mientras se promueve el uso de bolsas reusables por parte de los consumidores para minimizar el daño al ambiente.

Análisis de la Medida
Las Comisiones de Pequeños y Medianos Negocios, Comercio, Industria y Telecomunicaciones, y de Asuntos del Consumidor y Prácticas Anti-Monolíticas de la Cámara de Representantes, en cumplimiento con su deber ministerial de analizar las medidas referidas por la Cámara de Representantes, celebró una vista pública el pasado 12 de junio de 2013. Durante dicha vista pública comparecieron las siguientes agencias y asociaciones:


  1. Departamento de Recursos Naturales y Ambientales (DRNA);

  2. Departamento de Agricultura;

  3. Oficina del Procurador del Ciudadano;

  4. Centro Unido de Detallistas de Puerto Rico (CUD);

  5. Cámara de Mercadeo, Industria y Distribución de Alimentos (MIDA);

  6. Asociación de Comercios al Detal de Puerto Rico.


Además, y como parte del análisis de la medida, las Comisiones también contaron con los memoriales explicativos de las siguientes entidades y asociaciones:

  1. Junta de Calidad Ambiental (JCA);

  2. Autoridad de Desperdicios Sólidos (ADS);

  3. Departamento de Hacienda;

  4. Cámara de Comercio de Puerto Rico (CCPR).


El Departamento de Recursos Naturales y Ambientales (DRNA) dijo que: “…las bolsas de plástico tienen un impacto significativo en el medioambiente, tanto por su fabricación como por disposición. A nivel global, el consumo de estas bolsas se estima en quinientos (500) billones anualmente.” A modo de ejemplo, añadió que en California se consumen más de diecinueve (19) millones de bolsas plásticas anualmente, que requieren cerca de ocho (8) millones de barriles de petróleo para producirse. Además estimó que cada kilogramo de plástico producido genera seis (6) kilogramos de dióxido de carbono (CO₂).

El DRNA indicó que el cobro establecido en el proyecto resulta excesivo, aunque entendió la motivación del alto cobro para que sirva como disuasivo. Mencionó las experiencias en otras jurisdicciones de los Estados Unidos, donde han impuesto costos a las bolsas plásticas, aunque los cobros promedian mucho menos que el propuesto por el proyecto. En Nueva Jersey, Washington D.C., y en Virginia se estableció un impuesto de cinco centavos (5¢) por bolsa. Añadió también que el pasado mes de abril se presentó un proyecto de ley en la Cámara de Representantes de los Estados Unidos para imponer una multa de cinco centavos (5¢) por cada bolsa en cualquier venta. Internacionalmente, el Departamento mencionó que en Irlanda, Suiza, Holanda, Bélgica, Italia, Malta, Hong Kong y Alemania también se han establecido impuestos para las bolsas plásticas. Este impuesto ha probado ser efectivo en reducir el uso de bolsas plásticas; por ejemplo, en Irlanda redujo el uso en un noventa por ciento (90%), mientras que en la China se redujo en un cuarenta y nueve por ciento (49%).
Por su parte, el DRNA dijo que: “…hay una segunda opción de sustituir las bolsas plásticas convencionales por bolsas totalmente compostables o biodegradables. El término biodegradable implica que puede degradarse en un período razonable corto de tiempo, después de su disposición”. Aun así, el Departamento insistió que las bolsas biodegradables siguen representando un riesgo para la fauna, ya que el material puede ser igualmente consumido erróneamente por tortugas, ballenas y otras especies marinas, ya que los residuos de la descomposición son químicos. Por ello, el DRNA estableció que es preferible el uso de bolsas completamente compostables, que pueden ser fácilmente certificadas por la entidad internacional de estándares ASTM International, ya que los productos compostables se degradan en menos tiempo y el material degradado es considerado seguro para el ambiente.
Como última elección, el DRNA mencionó que la mejor opción es su prohibición total. Por ejemplo, en los Estados Unidos hay dos (2) empresas grandes de ventas que han prohibido las bolsas plásticas en sus tiendas: la cadena de supermercados Whole Foods, y la cadena de tiendas Target. El Departamento llamó la atención de esta prohibición, ya que podría incentivar que las empresas y los consumidores cambien a bolsas de papel, las cuales tampoco son biodegradables en las condiciones de los vertederos, y no necesariamente son más amigables al ambiente, debido a que requieren la tala de árboles y su producción demanda de igual o mayor consumo energético que las bolsas plásticas. Por esto, el DRNA concluyó que las bolsas reusables de tela, especialmente las hechas de materiales compostables, son la mejor opción, ya que su larga duración no genera tanta basura como las bolsas plásticas.
En cuanto a la imposición de un impuesto en Puerto Rico, el DRNA entendió que la mejor opción sería un impuesto escalonado a las bolsas plásticas no-compostables de entre cinco (5) a diez centavos (10¢) por año, y que desemboque en la prohibición total dentro de un plazo razonable de tiempo, que podría ser cinco (5) años. Para el Departamento, este tiempo de transición le permitirá a los distribuidores e importadores adaptarse para cambiar a bolsas compostables o reusables. Añadió que la prohibición debería ir acompañada de un impuesto, que podría ser de cinco (5) a diez centavos (10¢), por las bolsas de papel. Más importante aún, el DRNA indicó que el proyecto debería incluir un programa educativo, en el que el Departamento podría colaborar junto a ADS, para promover la reducción del uso de bolsas desechables, plásticas o de papel, y el cambio a bolsas reusables.
El DRNA recomendó que se establezca claramente un sistema de multas a las empresas que incumplan las disposiciones de esta ley; añadiendo que no cuenta con los recursos humanos ni financieros para hacerlo, aun tomando en cuenta el veinticinco por ciento (25%) de los ingresos del impuesto a las bolsas plásticas. Además aclaró que el Cuerpo de Vigilantes es un cuerpo civil de orden público, bajo la dirección del DRNA, creado en virtud de la Ley 1-1977, y es el instrumento para procesar administrativa y judicialmente a los violadores de todas las leyes que administra el Departamento. El Cuerpo garantiza la integridad, preservación y conservación de los recursos naturales, permitiendo que la agencia ejerza eficientemente su responsabilidad como guardián y custodio de los mismos para el uso, gozo y disfrute de nuestro pueblo.
Además de estas funciones, en la actualidad, el Cuerpo de Vigilantes, a través de la Orden Ejecutiva 2013-01 forma parte de las agencias designadas a integrar el Escudo Costero de Puerto Rico. Su patrullaje marítimo, en conjunto con la Policía de Puerto Rico, se estima en trescientas (300) millas alrededor del país. Por otra parte, al Cuerpo de Vigilantes, como agente diputado de la National Oceanic and Atmospheric Administration (NOAA), le fue delegado la potestad de tener jurisdicción sobre las doscientas (200) millas náuticas fuera del territorio del Estado Libre Asociado de Puerto Rico. Por todo ello, el DRNA concluyó que el Cuerpo tiene muchas funciones especializadas que limitarían seriamente la posibilidad de trabajar en la implementación de esta Ley. Por lo que dijo que: “…lo más importante es que hay otras agencias, como DACO, que tienen el peritaje para regular el cobro de productos en establecimientos comerciales.” Agregó que parte del setenta y cinco por ciento (75%) de los ingresos destinados al Programa de Arrecifes de Coral deben asignarse al Programa de Rescate de Mamíferos Marinos del DRNA, en el cual han encontrado animales que han muerto a causa de la ingestión de bolsas plásticas; por lo que este programa podría utilizar los fondos para actividades educativas sobre la disposición adecuada de las bolsas y la necesidad de reducir su uso, así como eventos de limpieza marina.
La Junta de Calidad Ambiental (JCA) entendió que Puerto Rico enfrenta un grave problema de generación y manejo de desperdicios sólidos. La infraestructura de los sistemas de relleno sanitarios (SRS) del país se encuentra en una situación particularmente vulnerable y frágil. Existen veintiocho (28) SRS en la Isla para la disposición de los desperdicios sólidos que se generan en todo Puerto Rico. Estos SRS cuentan con una capacidad muy limitada de recibir residuos y muchos de ellos operan deficientemente y en incumplimiento con las disposiciones estatales y federales. Por lo que certificó que debemos reformular de forma urgente e inminente las prácticas de consumo y generación de desperdicios sólidos.

Según datos de la Agencia Federal de Protección Ambiental (EPA, por sus siglas en inglés) en el año 2010 se generaron en los Estados Unidos doscientas cincuenta (250) millones de toneladas de desperdicios sólidos municipales, de los cuales un doce punto cuatro por ciento (12.4%) corresponde a plásticos. Entre los años 1960 y 2007, la cantidad de plástico que compone esta cadena aumentó del uno por ciento al doce por ciento (1% al 12%). La JCA indicó que los plásticos plantean un problema ambiental significativo, pero se puede manejar de forma tal que se logre reducir los productos compuestos de este material que llegan al mar, ya que las bolsas plásticas plantean tres (3) problemas principales: (1) su manufactura requiere del uso de recursos no-renovables (petróleo, gas y carbón); (2) su disposición es inadecuada; (3) una porción significativa de las bolsas usadas llega a los vertederos y cuerpos de agua.
La Autoridad de Desperdicios Sólidos (ADS) expuso que es incuestionable la urgencia en nuestra jurisdicción de una legislación que atienda el problema que ocasionan las bolsas plásticas. Por lo que más allá de reducir su uso y distribución, dijo que: “…la forma adecuada de atender el problema es prohibiendo el uso, manufactura, importación, distribución y venta de las bolsas plásticas.” Añadió que existe una profunda contradicción en obtener fondos para proteger arrecifes de coral mediante la venta de un objeto que por su composición y diseño es sumamente dañino a la vida marina en general.
El Departamento de Agricultura coincidió con el espíritu de la Exposición de Motivos, ya que son conscientes del enorme impacto ecológico que la cultura del plástico está teniendo sobre los ecosistemas locales y globales, así como de las consecuencias nefastas de continuar con esta tendencia. Argumentó que una medida impositiva como la que se propone debe acompañarse de un plan educativo estratégico dirigido a educar a las comunidades del país para que conozcan a profundidad el daño que el uso y desecho del plástico tiene sobre las especies y sus ecosistemas, y la importancia de proteger los servicios ambientales que brindan los sistemas ecológicos marinos y terrestres de los que dependemos para sobrevivir. Debe también educarse al consumidor sobre la importancia de mantener las carnes separadas de las frutas y los vegetales para minimizar los riesgos de contaminación cruzada.
El Departamento de Hacienda entendió el impacto ambiental adverso que representan estas bolsas y a su vez, compartió la necesidad de tomar medidas para atender el problema de su proliferación y la búsqueda de alternativas menos dañinas ambientalmente. Sin embargo, indicó que la medida puede resultar sumamente onerosa tanto para los consumidores como para los comerciantes, particularmente en estos momentos de estrechez económica cuando el Gobierno también tiene la necesidad imperiosa de levantar los recaudos sin impactar el bolsillo del ciudadano común y sin generar un impacto adverso a la economía.
El Departamento añadió que tal y como está redactado, el sistema de cobro actual del IVU tendrá que ser modificado, ya que el cargo por las bolsas deberá aparecer en el recibo, sin que éste esté sujeto al IVU. A su vez, de optarse por una medida de esta índole, deberá realizarse las debidas enmiendas al Código de Rentas Internas para eximir este cargo del impuesto sobre ventas y uso. De igual manera, dijo que la medida trastoca el manejo actual en las cajas registradoras del proceso de cobro y empaque de los productos de consumo adquiridos.
La Oficina del Procurador del Ciudadano reconoció la importancia de los esfuerzos gubernamentales dirigidos a la protección, restauración, conservación y disfrute del ambiente, pero recomendó que los esfuerzos y recursos del Gobierno se dirijan a una campaña educativa y de orientación, que exhorte al consumidor a utilizar bolsas reusables y devolver las bolsas desechables para su debido reciclaje. Además, existe una necesidad de elaborar una política pública coordinada enfocada en la integración de los municipios, en el recogido y disposición final de las bolsas.
Mencionó que el proyecto representa una carga económica adicional tanto para los consumidores como para los comercios, por lo que las posibles multas que enfrentarían los comercios podrían ser detrimentales para su desarrollo. Sugirió que cualquier tipo de medida impositiva a considerarse, lleve consigo un término apropiado de tiempo, durante el cual las inspecciones tengan el propósito de educar a nuestra población y no se multe en primera instancia.

El Centro Unido de Detallistas (CUD) como institución empresarial consciente de nuestro ambiente reconoció la intención y objetivo loable de la presente pieza legislativa. Sin embargo, indicó que resulta de preocupación seria el impacto del impuesto propuesto, tanto en el sector empresarial como en el consumidor. Dijo que “…no cabe duda que la circulación de estas bolsas debe ser minimizada. Sin embargo, este objetivo puede alcanzarse a través de una conducta social consciente de la importancia del reciclaje.” Aludió también que aunque han surgido medidas y regulaciones para fomentar e incentivar el reciclaje en Puerto Rico, no es menos cierto que hemos fallado en establecer una cultura y conducta social dirigida a alcanzar dicha meta. Existen muy pocos municipios con programas de reciclaje y recogido de desperdicios reciclables, aunque ello resulta en una obligación regulatoria.
La Cámara de Mercadeo, Industria y Distribución de Alimentos (MIDA) compartió la preocupación del proponente de esta medida por la protección del ambiente, por lo que gran cantidad de sus socios han ofrecido voluntariamente en sus tiendas bolsas reusables para reducir la utilización de las plásticas.
La Cámara de Mercadeo, Industria y Distribución de Alimentos (MIDA) inculcó que existe la necesidad de que tener una política pública coordinada en este tema para asegurar su efectividad, ya que recientemente se aprobó la Ley 3-2010, la cual enmendó la Ley 70-1992, conocida como “Ley para la Reducción y el Reciclaje de Desperdicios Sólidos de Puerto Rico”. El objetivo de las enmiendas fue crear un programa de reciclaje de bolsas plásticas y establecer la obligación de que los comercios debían recoger bolsas utilizadas y ofrecer la alternativa para la venta de bolsas reusables. Además, imponía a la ADS y a los municipios el recogido y disposición de las mismas. Sostuvo que esta ley está totalmente inoperante porque no consideró la capacidad de las agencias y la falta de un mercado adecuado para el reciclaje de las mismas.
Por su parte, la Cámara de Comercio de Puerto Rico (CCPR) estableció que es necesario que cada uno de nosotros, incluyendo el comercio, ponga de su parte para preservar y hacer todo lo que esté a nuestro alcance para proteger el ambiente. Aunque es meritoria la preocupación de la Asamblea Legislativa sobre los efectos de la contaminación provocada por las bolsas plásticas, recomendó que los problemas causados por los desperdicios sólidos sean atacados mediante la reformulación de la política pública actual para afrontar el problema de la disposición de los desperdicios sólidos. Por lo que aunque la CCPR apoya la intención de la medida, no avala el proyecto por que impone cargas y costos adicionales sobre el sector empresarial.

Por último, la Asociación de Comercios al Detal de Puerto Rico compartió la intención de la medida en torno a la necesidad de proteger nuestro ambiente. No obstante, indicó que el cambio en la mentalidad y comportamiento del consumidor que se requiere para que la industria pueda descontinuar o reducir significativamente el uso de las bolsas plásticas no se logra de un momento a otro. Además, dijo que: “…el proceso de hacer el cargo y remitir el mismo al Departamento de Hacienda conlleva un proceso y un costo adicional significativo para los comerciantes. Todas las jurisdicciones en las que se requiere dicho cargo, la legislación u ordenanza permiten que el comerciante retenga una porción determinada de dicho cargo para cubrir los costos de administrar el mismo.”
Aún así, la Asociación mostró preocupación en cuanto al efecto que podría tener esta medida en las actividades turísticas del país, ya que en un país en que el turismo representa una de las fuentes principales de desarrollo económico, resulta imprescindible considerar el impacto de obligar al turista a pagar un cargo adicional por bolsa, sin tener conocimiento de dicho estatuto legal. Añadió que la misión principal del Gobierno en asuntos de reciclaje deber ser cambiar la forma en que el consumidor hace sus compras, en aras de que en un futuro no tengamos que depender de bolsas plásticas; lo cual se logra concientizando al consumidor y dejando las multas a los negocios para casos extremos. Sugirió que cualquier tipo de medida impositiva a considerarse, lleve consigo un término apropiado de tiempo durante el cual las inspecciones tengas el propósito de educar a nuestra población y no se multe en primera instancia.
Impacto Fiscal Municipal
Cónsono con lo establecido en los Artículos 3 y 5 de la Ley Núm. 321 del año 1999, conocida como la “Ley de Impacto Fiscal Municipal”, las Comisiones han estimado que la aprobación de las enmiendas aquí presentadas no conllevaría un impacto fiscal significativo sobre las finanzas de los gobiernos municipales.
Impacto Fiscal
Estas Comisiones, en cumplimiento del Artículo 8 de la Ley 103-2006, “Ley para la Reforma Fiscal del Gobierno del Estado Libre Asociado de Puerto Rico”, solicitaron las certificaciones al Departamento de Hacienda. Este último, luego de haber realizado el análisis económico de esta pieza legislativa, concluyó que la misma no afecta las fuentes de recaudos al Fondo General o afecta el Código de Rentas Internas del 2011.
Conclusión
El P. de la C. 1100 tiene un propósito meritorio, ya que las bolsas de plástico han tenido sin dudas un impacto negativo en el medioambiente, y lamentablemente Puerto Rico enfrenta desde hace mucho tiempo un grave problema de generación y manejo de desperdicios sólidos. Por lo que nuestro ordenamiento jurídico necesita de una legislación que atienda el problema que ocasiona el uso desmedido de las bolsas plásticas, de forma tal que establezca todo lo pertinente sobre la reducción y prohibición de la manufactura, importación, distribución y venta de las mismas.
Nos encontramos en un momento histórico, donde se ha logrado una consciencia ambiental generalizada, tanto en Puerto Rico como a nivel internacional, por lo que necesitamos enfocar nuestros esfuerzos gubernamentales para elaborar una política pública coordinada y enfocada en la integración de fuerzas, tanto municipales como estatales, para reducir, rehusar y reciclar las dos millones ciento noventa mil (2,190,000) toneladas de desperdicios sólidos que se generan anualmente en Puerto Rico. Esto equivale a cuatro punto cinco libras (4.5lbs) de basura por persona al día.
Asimismo, debemos reducir escalonadamente la distribución de bolsas de plástico y papel, para pasar a utilizar las bolsas biodegradables, hasta finalmente prohibir el uso y la distribución de éstas. El modo apropiado para implantar una medida como la de marras es a través de un plan educativo estratégico y dirigido a educar a las comunidades del país para que conozcan a profundidad el daño que el uso y desecho del plástico tiene sobre las especies y sus ecosistemas. Además, se debe fomentar la búsqueda de alternativas viables y menos dañinas al ambiente. No obstante, de optarse por una medida como la aquí discutida, deberán considerarse los siguientes aspectos: 1) la carga económica adicional que representaría tanto para los consumidores como para los comercios, y; 2) las posibles multas que enfrentarían los comercios, las cuales podrían ser detrimentales para su desarrollo.
Aunque han surgido medidas y regulaciones infructuosas para fomentar e incentivar el reciclaje en Puerto Rico, es preciso establecer una cultura y conducta social dirigida a alcanzar dicha meta, por lo que los problemas causados por los desperdicios sólidos deben ser atendidos mediante la reformulación de la política pública actualizada y eficiente para afrontar el problema de la disposición de los desperdicios sólidos. Debido a ello, esta medida legislativa atiende de manera urgente un asunto de alto interés público y programático para esta Asamblea Legislativa. Por lo que las enmiendas incorporadas a la medida son el producto de un profundo y responsable proceso de discusión y análisis con todas las agencias y entidades concernientes. Estas enmiendas atienden las preocupaciones y sugerencias presentadas durante el proceso de análisis legislativo sobre la medida de marras.
Por todos los fundamentos antes expuestos, las Comisiones de Pequeños y Medianos Negocios, Comercio, Industria y Telecomunicaciones, y de Asuntos del Consumidor y Prácticas Anti-Monopolísticas de la Cámara de Representantes, previo estudio y consideración del Proyecto de la Cámara 1100, tienen el honor de recomendar a este Honorable Cuerpo Legislativo su aprobación, con las enmiendas contenidas en el entirillado electrónico que acompaña este Informe Positivo.
Respetuosamente sometido,


Hon. Javier Aponte Dalmau

Presidente

Comisión de Pequeños y Medianos Negocios,

Comercio, Industria y Telecomunicaciones

Hon. Nelson Torres Yordán

Presidente

Comisión de Asuntos del Consumidor

y Prácticas Anti-Monolíticas


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