Vuestras Comisiones de Agricultura, Ganadería y Pesca, Justicia y Asuntos Penales y Presupuesto y Hacienda, han considerado el Mensaje n 09/15 y Proyecto de Ley




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fecha de publicación10.03.2016
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DICTAMEN EN MINORÍA

Expte. N" PE-421/14

Honorable Senado:

Vuestras Comisiones de Agricultura, Ganadería y Pesca, Justicia y Asuntos Penales y Presupuesto y Hacienda, han considerado el Mensaje N"09/15 y Proyecto de Ley del Poder Ejecutivo (Expte. Nro. PE- 421/14) "Declarando de Interés Nacional las Etapas de la Producción Primaria, Elaboración, Transformación, Transporte, Comercialización y Consumo de Agroalimentos y el Control de los Insumos y Productos de Origen Agropecuario que Ingresan al País"; y, por las razones que dará el miembro informante, os aconsejan la aprobación del siguiente:

PROYECTO DE LEY

EL SENADO Y CÁMARA DE DIPUTADOS

DE LA NACIÓN ARGENTINA, REUNIDOS EN CONGRESO, ...

SANCIONAN CON FUERZA DE

LEY:

CAPÍTULO I

DECLARACIÓN DE INTERÉS NACIONAL

ARTÍCULO 1°.- Se declara de interés nacional la sanidad de los animales y los vegetales, así como la prevención, el control y la erradicación de las enfermedades y de las plagas que afecten la producción silvoagropecuaria nacional, la flora y la fauna, la calidad de las materias primas producto de las actividades silvo-agrícolas, ganaderas y de la pesca, como así también la producción, inocuidad y calidad de los agroalimentos, los insumos agropecuanos específicos y el control de los residuos químicos y contaminantes químicos y microbiológicos en los alimentos y el comercio nacional e internacional de dichos productos y subproductos.

Quedan comprendidas en los alcances de la presente ley las medidas sanitarias y fitosanitarias definidas en el Acuerdo sobre la Aplicación de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias de la ORGANIZACIÓN MUNDIAL DEL COMERCIO (OMC), aprobado por la Ley No 24.425.

Esta declaración abarca todas las etapas de la producción primaria, elaboración, transformación, transporte, comercialización y consumo de agroalimentos y el control de los insumos y productos de origen agropecuario que ingresen al país, como así también las producciones de agricultura familiar o artesanales con destino a la comercialización, sujetas a la jurisdicción de la autoridad sanitaria nacional.

RESPONSABILIDAD DE LOS ACTORES DE LA CADENA AGROALIMENTARIA

ARTÍCULO 2°.- Será responsabilidad primaria e ineludible de toda persona física o jurídica vinculada a la producción, obtención o industrialización de productos, subproductos y derivados de origen silva-agropecuario y de la pesca, cuya actividad se encuentre sujeta aplicación de la presente ley, el velar y responder por la sanidad, inocuidad, higiene y calidad de su producción, de conformidad a la normativa vigente y a 'la que en el futuro se establezca. Esta responsabilidad se extiende a quienes produzcan, elaboren, fraccionen, conserven, depositen, concentren, transporten, comercialicen, expendan, importen o exporten animales, vegetales, alimentos, materias primas, aditivos alimentarios, material reproductivo, alimentos para animales y sus materias primas, productos de la pesca y otros productos de origen animal y/o vegetal que actúen en forma individual, conjunta o sucesiva, en la cadena agroalimentaria.

ARTÍCULO 3°.- La intervención de las autoridades sanitarias competentes en cuanto corresponda a su actividad de control, no exime la responsabilidad directa o solidaria de los distintos actores de la cadena agroalimentaria respecto de los riesgos, peligros o daños a terceros que deriven de la actividad desarrollada por estos.

CAPÍTULO II

AUTORIDAD DE APLICACIÓN

ARTÍCULO 4°.- El SERVICIO NACIONAL DE SANIDAD Y CALIDAD AGROALIMENT ARIA, en su carácter de organismo descentralizado con autarquía económica-financiera y técnico administrativa y dotado de personería jurídica propia, en el ámbito del derecho público y privado, en jurisdicción del MINISTERIO DE AGRICULTURA, GANADERÍA Y PESCA, es la autoridad de aplicación y el encargado de planificar, ejecutar y controlar el desarrollo de las acciones previstas en la presente ley.

DE LAS COMPETENCIAS Y FACULTADES DEL SENASA

ARTÍCULO 5°.- Para el cumplimiento de las responsabilidades asignadas en el artículo que precede, el SERVICIO NACIONAL DE SANIDAD Y CALIDAD AGROALIMENTARIA tendrá las competencias y facultades que específicamente le otorga la legislación vigente.

A los efectos de las previsiones de la presente ley y del cumplimiento de los objetivos del Sistema Nacional de Control de Alimentos creado mediante Decreto N° 815 del 26 de julio de 1999, se encuentra facultado, asimismo, para establecer los procedimientos y sistemas para el control público y privado de la sanidad y la calidad de los animales y vegetales y del tráfico federal, importaciones y exportaciones de los productos, subproductos y derivados de origen animal y vegetal, estos últimos en las etapas de producción, transformación y acopio, que conespondan a su jurisdicción, productos agroalimentarios, farmaco-veterinarios y fitosanitarios, fertilizantes y enmiendas, adecuando los sistemas de fiscalización y certificación higiénicosanitaria actualmente utilizados.

ARTÍCULO 6°.- A fin de concurrir al mejor cumplimiento de las responsabilidades asignadas en la presente ley o de los programas sanitarios o de investigación que ejecute, o con el propósito de complementar su descentralización operativa, el Servicio Nacional de Sanidad y Calidad Agroalimentaria podrá promover la constitución de una red institucional con asociaciones civiles sin fines de lucro o el acuerdo con entidades académicas, colegios profesionales, entes oficiales nacionales, provinciales y/o municipales, de carácter público, privado o mixto, previa firma del convenio respectivo, a fin de ejecutar en forma conjunta y coordinada, las acciones sanitarias y fitosanitarias, de investigación aplicada, de investigación productiva, de control público o certificación de agroalimentos en áreas de su competencia, verificando el cumplimiento de la normativa vigente en la materia.

La ejecución fuera de los parámetros del acuerdo y/o de la normativa vigente, la suspensión, la interrupción, la paralización o la negación de tales servicios, directa o indirectamente, se considerará falta grave y hará pasible la aplicación de las sanciones establecidas al efecto, incluyendo la rescisión de los acuerdos celebrados y, de corresponder, la exclusión del sistema.

ARTICULO 7°.- Los establecimientos, empresas y/o responsables de producción primaria, elaboración, conservación, distribución, transporte y comercio de agroalimentos que hagan tráfico federal o exportación o se importen al país, deberán aplicar los programas o planes de autocontrol (Análisis de Peligros y Puntos Críticos de Control - APPCC) y otros de sistemas aseguramiento alimentario establecidos y aprobados por el SERVICIO NACIONAL DE SANIDAD y CALIDAD AGROALIMENT ARIA, pudiendo los mismos ser monitoreados y verificada su aplicación por parte de los entes sanitarios referidos en el artículo 7° de la presente ley.

CAPÍTULO III

OBLIGACIONES DE LOS ENTES SANITARIOS

ARTÍCULO 8°.- La aprobación de los programas nacionales o provinciales sanitarios y fitosanitarios de ejecución regional y/o provincial implicará, para los entes sanitarios, la obligación de respetar las normas que en ejercicio de sus facultades y atribuciones establezca el Servicio Nacional de Sanidad y Calidad Agroalimentaria. En el caso de la lucha contra la fiebre aftosa se deberá ajustar a lo establecido por la ley 24.305.

ARTÍCULO 9°.- Los entes sanitarios constituidos o que se constituyan, u otras entidades intermedias, deberán poseer personería jurídica y demostrar capacidad técnica, administrativa y financiera suficientes para el desarrollo de las acciones sanitarias que se les encomienden.

ARTÍCULO 10°.- En caso de alerta y/o emergencia sanitaria o fitosanitaria, cualquiera fuera su alcance, declarada por el SERVICIO NACIONAL DE SANIDAD Y CALIDAD AGROALIMENTARIA, los servicios prestados por parte de los entes sanitarios o fitosanitarios mientras dure la emergencia deberán ajustarse estrictamente a las directivas que al efecto imparta el citado Organismo.

CAPÍTULO IV

DE LOS RECURSOS Y DEL PRESUPUESTO

ARTICULO 11°.- Para el cumplimiento de sus objetivos y de las previsiones de la presente ley, el SERVICIO NACIONAL DE SANIDAD Y CALIDAD AGROALIMENT ARIA contará con los recursos establecidos por el Decreto No 1.585 del, 19 de diciembre de 1996 y sus modificatorios, así como por aquellos que le hayan sido asignados por la normativa vigente. El Presupuesto General de la Nación deberá prever la adecuación de las partidas presupuestarias a fin de atender el cumplimiento de las previsiones de esta ley.

ARTÍCULO 12.- Anualmente el SERVICIO NACIONAL DE SANIDAD Y CALIDAD AGROALIMENTARIA elaborará su presupuesto general, que incluirá la totalidad de los recursos y erogaciones previstas, y conformará un presupuesto operativo y otro de funcionamiento.

CAPÍTULO V

DE LAS SANCIONES

ARTÍCULO 13°.- Las infracciones a las normas aplicadas por el SERVICIO NACIONAL DE SANIDAD Y CALIDAD AGROALIMENTARIA, serán sancionadas con las siguientes penalidades, las que sustituyen las previstas en los respectivos ordenamientos:

a) Apercibimiento público o privado.

b) Multas de hasta PESOS DIEZ MILLONES ($ 10.000.000.-).

e) Suspensión de hasta UN (1) año o cancelación de la inscripción de los respectivos registros.

d) Clausura temporaria o definitiva de los establecimientos.

e) Decomiso de productos, subproductos y/o elementos relacionados con la infracción cometida.

Las sanciones enumeradas podrán ser aplicadas por separado o en forma conjunta varias de ellas, conforme con la gravedad de la infracción, el daño causado, y los antecedentes del responsable, y con independencia de las medidas preventivas dictadas por el Organismo, de acuerdo a la legislación vigente. Cuando se hubiere dispuesto la suspensión preventiva de un establecimiento, la misma no podrá exceder de NOVENTA (90) días hábiles, salvo que razones debidamente fundadas aconsejen la extensión de dicho plazo.

A los efectos de la adopción de las acciones sanitarias, de control, verificación y fiscalización tanto preventivas como las que deriven de procedimientos de infracción a la normativa vigente, el personal actuante podrá requerir el auxilio de la fuerza pública y solicitar órdenes de allanamiento a los jueces competentes para asegurar el adecuado cumplimiento de sus funciones.

ARTÍCULO 14.- El monto de las sanciones podrá ser adecuado anualmente conforme el valor del salario mínimo vital y móvil, valor que se aplicará a partir del mes de septiembre del mismo año. A las multas que se impongan y no se abonen en término se les aplicará el índice de evolución de precios mayoristas nivel general suministrado por el organismo estadístico nacional, entre la fecha que debió abonarse y aquella en que se haga efectiva.

ARTÍCULO 15°.- Las sanciones serán aplicadas por el Presidente del SERVICIO NACIONAL DE SANIDAD y CALIDAD AGROALIMENTARIA, o por el funcionario en quien éste delegue tal facultad, previo procedimiento que asegure el derecho de defensa del imputado, de acuerdo a la Ley de Procedimiento Administrativo (ley 19.549).

Las acciones para imponer sanciones prescribirán a los CINCO (5) años, contados a partir de la fecha de la comisión de la infracción. La prescripción de las sanciones que se impongan operará a los TRES (3) años, contados a partir de la fecha en que haya quedado firme la resolución que la impuso.

ARTÍCULO 16°.- Las prescripciones establecidas en el artículo precedente, se interrumpen por la comisión de una nueva infracción, así como por todo acto, administrativo o judicial, que impulse el procedimiento tendiente a la aplicación de la sanción o a la percepción del crédito emergente por dicha causa.

ARTICULO 17°.- Comuníquese al PODER EJECUTIVO NACIONAL.

FUNDAMENTOS

Sr. Presidente:

En primer lugar, es importante destacar que resulta necesario e impostergable contar con un marco normativo que otorgue poder de policía sanitario al SENASA en aquellas actividades o producciones animales y vegetales en que hoy no lo tiene, a fin de asegurar el status sanitario de las diferentes producciones, la salud de la población y fomentar el desarrollo de los mercados externos para nuestro país.

En tal entendimiento, creemos que este proyecto, con las modificaciones que se proponen, puede servir como piedra fundamental del nuevo régimen, que permita replicar el sistema exitoso de entes sanitarios mixtos (es decir, con participación privada) para su aplicación a otras plagas y enfermedades, a la par de fortalecer el esquema de contralor del SENASA.

Nuestras observaciones se basan en tres cuestiones fundamentales:

1. La declaración de "orden público" de las normas prevista en el art. 2.-

Proponemos eliminar el art. 2, en tanto otorga carácter de "orden público" a las normas que dicte el SENASA en virtud de las nuevas facultades que le otorga este proyecto. El régimen de orden público debe ser otorgado por ley emanada del Congreso de la Nación a normas expresamente identificadas, pues implica declarar irrenunciables las mismas por los ciudadanos. Por lo tanto, no se corresponde con una adecuada técnica legislativa, dejar abierta la categoría a las futuras normas dictadas fuera del ámbito del Congreso de la Nación. De lo contrario, se estaría permitiendo al SENASA, dictar el marco regulatorio de esta actividad, tal como si fueran normas legales de mayor rango.

2. La declaración como "servicio público" de la función sanitaria, prevista en el art. 7.-

Si lo que se pretende es elevar la función sanitaria del Estado, respecto de los animales y vegetales, a la categoría de "servicio público", entonces la ley que así lo determine deberá regular todos los aspectos.

Sin embargo, el proyecto bajo estudio no parece contemplar una regulación integral y acabada del servicio sanitario, de modo que pueda constituir el marco regulatorio de un servicio público.

En este punto, es importante diferenciar el servicio público del poder de policía del Estado. Esta claro que el grado de intervencionismo estatal del primero es mucho mayor, pues el poder de policía implica la potestad del Estado de establecer reglas de juego, fijar el marco de determinada actividad, y finalmente, fiscalizar su cumplimiento e imponer sanciones en caso de incumplimiento.

Estas son, indudablemente, las facultades que el SENASA debe tener respecto de la sanidad animal y vegetal. De hecho, para la gran mayoría de las actividades animales, ya las tiene por ley, y las ejerce (salvo excepciones, como el caso de la cadena lechera). En cambio, el marco legal actual es insuficiente para la sanidad vegetal.

Sin embargo, entendemos que para lograr este objetivo no es necesario elevar esta actividad a "servicio público".

¿Por qué? porque de esta forma, los entes sanitarios presentes o futuros se convertirían en una especie de "concesionarios" del servicio público sanitario, pero con ciertas características muy particulares.

En primer lugar, solo pesarían sobre ellos las obligaciones y responsabilidades, pero sin contraprestación alguna (pues se trata de organizaciones sin fines de lucro).

Además, no existiría contrato alguno, como ocurre en las concesiones de servicios públicos (por ejemplo, en las concesiones de energía eléctrica).

Finalmente, sería un servicio público con un marco regulatorio muy laxo, a juzgar por el texto de la ley con media sanción, que eventualmente deberá ser complementando mediante Resoluciones del SENASA, que ahora en tendrán carácter de "orden público" en virtud del art. 2 del proyecto. Es decir, se crea un servicio público, con pseudo concesionarios, pero sin un marco regulatorio integral, el cual se deja en buena medida librado a la normativa que emita el pseudo "ente regulador".

Por lo demás, las experiencias demuestran que, salvo contadas excepciones, los actuales entes sanitarios de lucha contra la fiebre aftosa han dado un exitoso resultado, sin necesidad de convertirse en "concesionarios" de un servicio público estatal.

Entonces, si lo que se quiere es replicar el modelo exitoso de las fundaciones de lucha contra la fiebre aftosa, para trasladarlo a otras plagas y enfermedades vegetales y animales, no se justifica la necesidad de categorizar esta lucha como "servicio público". En efecto, las funciones de contralor y fiscalización del SENASA sobre los entes sanitarios, están aseguradas en el resto del articulado del proyecto de ley y no se verían reducidas por el hecho de eliminar la categoría de "servicio público" del mismo.

3. La facultad que se otorga al SENASA de establecer el valor arancelario que percibirán los entes sanitarios, prevista en el art. 9.-

Esta facultad, se condice con la declaración de la sanidad como "servicio público", pero queda sin fundamento al eliminar esta categoría. En este sentido, debe destacarse que la fijación de los costos internos (y por ende, el valor del arancel a percibir para cubrirlos) por parte de los entes sanitarios, es decidido de manera participativa, y no impuesta desde el poder central. Lo contrario, implicaría correr el riesgo de fijar valores que no respeten las diferentes estructuras de costo de cada ente y cada jurisdicción, peligrando la eficiencia el servicio sanitario, y por ende, el status sanitario de nuestras producciones. En todo caso, con el cambio que proponemos, el SENASA aun conservaría su poder de policia para fiscalizar que los entes respeten el fin para el cual fueron creados, y eventualmente, sancionarlos en caso de violaciones (vert. art7 in fine).

También proponemos modificar el art. 15 relativo al método de actualización del valor de las sanciones, de modo de establecer un índice común a todas las actividades, pero que no sea representativo de los costos de una sola de ellas tal como está prevista la redacción del texto actual al referir al “kilo vivo de la categoría novillo en el mercado de Liniers”. Por el contrario, creemos que es mejor técnica tomar como índice los aumentos en el valor del salario mínimo vital y móvil, a fin de representar en forma más homogénea el eventual aumento de precios relativos para las diferentes producciones.

Por último hacemos notar que el proyecto no dispone de una adecuación en la partida presupuestaria del SENASA a fin de atender a esta ampliación y consolidación de funciones, lo cual puede traer inconvenientes prácticos a la hora de implementar la norma. Por ello, incorporamos la previsión que el Presupuesto Nacional debe adecuar las partidas presupuestarias correspondientes.

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