En la ciudad de La Plata, a los veintiocho días del mes de agosto del año dos mil siete, se reúnen en Acuerdo Ordinario los señores Jueces de la Cámara de
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| CAUSA Nº 3312 C.C.A.L.P. “BELIZAN ANA MARÍA C/ FISCO DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES S/ AMPARO”. En la ciudad de La Plata, a los veintiocho días del mes de agosto del año dos mil siete, se reúnen en Acuerdo Ordinario los señores Jueces de la Cámara de Apelación en lo Contencioso Administrativo con asiento en La Plata, para pronunciar sentencia en la causa “BELIZAN ANA MARÍA C/ FISCO DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES S/ AMPARO”, en trámite ante el Juzgado de Primera Instancia en lo Civil y Comercial Nº 22 del departamento judicial de La Plata (expte. Nº 122.290), debiendo observarse, con arreglo al sorteo de ley, el siguiente orden de votación: Dres., Claudia Angélica Matilde Milanta, Gustavo Juan De Santis y Gustavo Daniel Spacarotel. A N T E C E D E N T E S 1. Mediante la sentencia dictada a fs. 126/130, el juez de grado falló haciendo lugar a la acción de amparo deducida, con el alcance de imponer a la demandada el cumplimiento de prestaciones y obligaciones de carácter asistencial. Distribuyó las costas en el orden causado. 2. Apelada por ambas partes, la causa fue remitida a este Tribunal, el que resolvió plantear las siguientes C U E S T I O N E S Primera: ¿Es justa la sentencia apelada? Segunda: En su caso: ¿Qué pronunciamiento corresponde dictar sobre los recursos de apelación? V O T A C I Ó N A la primera cuestión planteada, la Dra. Milanta dijo: Abierta la revisión de la sentencia, en segunda instancia ordinaria, en virtud de ser admisibles los recursos de apelación interpuestos contra aquélla, por ambas partes, me ocuparé seguidamente de efectuar el tratamiento de los tópicos que conforman sendas impugnaciones, adelantando que considero justo el pronunciamiento (arts. 18 y 19, ley 7.166). I- El caso presenta semejanza sustancial con el tratado en las causas “Serrano” (CCALP nº 2053, sent. del 28-3-06, nº 2805, sent. del 20-4-06 y nº 2131, sent. del 25-4-06), por ello, le cabe una solución análoga a la que entonces propuse. 1. La cuestión de autos, de índole social asistencial y, por ende, de compromiso a los derechos humanos, en relación a un caso concreto de desamparo, dio base a una decisión que ponderó, en mi opinión adecuada y equilibradamente, los intereses en conflicto, con arreglo a derecho, para encauzar la protección de los derechos constitucionales, requeridos de tutela urgente, tal como surge de la reseña de los principales antecedentes que a continuación se efectúa. 2. La amparista accedió a la jurisdicción, por sí y en representación de sus hijos menores de edad, alegando la omisión de las autoridades públicas provinciales por no cumplir con lo dispuesto en los arts. 14 bis y 75 inc. 22 de la Constitución Nacional, 11, 36 y 37 de la Provincial y ley local 13.298 sobre Promoción y Protección de los Derechos de los Niños. Expuso que se hallaban lesionados sus derechos a la vida y a la salud, al hallarse desamparada del mismo modo que sus hijos, por carecer de alimentos, medicamentos, vestimenta, inserción laboral, entre otros puntos (estufa, heladera, mesa, sillas, camas, colchones, frazadas). Relató que se encuentra por debajo de la línea de pobreza, por lo que solicitó la asignación de algún subsidio mensual razonable que le permita solventar las exigencias diarias y de medicamentos, y el otorgamiento de los beneficios de la seguridad social de los que ella y sus hijos carecen. En sustento de la acción invocó las normas que protegen los derechos del niño y las que se refieren y obligan a los estados a garantizar las prestaciones de la seguridad social. 3. De la documentación agregada se desprende el vínculo materno filial entre los amparistas (fs. 6, 8, 10 y 12). Llamado a intervenir por el juez de la causa (fs. 17 vta.) el Ministerio Público, a través de la Asesoría de Incapaces, solicitó la convocatoria a una audiencia, con la concurrencia de los funcionarios del Poder Ejecutivo de la Provincia, a fin de ofrecer a sus pupilos la eventual incorporación en algún programa asistencial que le permita paliar las presuntas necesidades básicas insatisfechas; requirió asimismo la realización de un informe socio ambiental del grupo familiar, entre otros puntos (fs. 19/21). Fundamentó las peticiones en las normas constitucionales (art. 75 inc. 23, Const. Nac.) y de las convenciones sobre derechos humanos, con jerarquía constitucional (arts. VII y XXX, DADDH; 19, CADH; y 27, CDN). Sostuvo que el Poder Judicial es la opción de última ratio cuando de la satisfacción de derechos económicos, sociales y culturales se trata y que sólo responde ante la inacción del ejecutivo, sobre el hecho consumado, respecto de violaciones a derechos humanos ya acontecidas y cuando nada se hizo para prevenirlas (fs. 20 vta. cit.). A fs. 48/49 se agrega el informe socio-ambiental del que resulta que la actora integra un grupo familiar numeroso. Los ingresos disponibles provienen de planes sociales y de trabajo inestable, en condiciones de precarización, ubicándolos por debajo de la línea de indigencia, dado que no llegan a cubrir la Canasta Básica Alimentaria. La precariedad y las características de la vivienda los ubica en la franja de familia con necesidades básicas insatisfechas y la condición de ocupantes de hecho, en la posibilidad de quedar en situación de emergencia habitacional. En efecto: la actora y su marido perciben desde hace 8 años planes sociales de $150 cada uno; que su marido realiza changas de pintura y albañilería con categoría de peón percibiendo un jornal de $20; que reciben un bolsón mensual de mercadería de la municipalidad; que dos de sus hijos desayunan, almuerzan y meriendan en la institución escolar a la que concurren en doble jornada; que su hija Bárbara comenzará a percibir $ 75 mensuales por el proyecto Adolescentes en el que se capacitará en panadería 4 horas diarias; que carecen de cobertura social. Al producir el informe circunstanciado, la demandada pidió el rechazo de la acción, alegando la improcedencia del amparo por falta de omisión ilegítima o arbitraria del Estado Provincial, en tanto no hubo reclamo de prestaciones ante la administración por parte de los amparistas (acompañó informes ministeriales que así lo demuestran –ver fs. 73, 80, 86/88). Adujo además que los derechos invocados son de carácter programático, no subjetivos, y la imposibilidad de contralor judicial de los actos de gobierno, entre otras consideraciones. También pidió la citación en calidad de tercero de la Municipalidad de Berisso (fs. 94/106). El representante legal de la Municipalidad de Berisso se presenta y produce el informe requerido. Afirma que la acción intentada es improcedente por la existencia de otras vías administrativas –no utilizadas por la actora- que permitirían obtener el resultado buscado con el amparo, solicitando su rechazo, con costas(fs. 114/115). Posteriormente, la Asesora de Incapaces evacuó la vista que le fuera concedida y denunció la falta de convocatoria a la audiencia conciliatoria solicitada en su anterior intervención, como así también el incumplimiento de lo dispuesto por el art. 12 de la Convención sobre los Derechos del Niño –intervención de los menores de edad en los procesos judiciales- (fs. 121/124). El juez dictó sentencia haciendo lugar a la pretensión de los amparistas, con el alcance que precisó en el fallo. Es por ello que, de un lado, consideró que, desde el punto de vista de la admisibilidad, no se habían efectuado reclamos fehacientes a la administración, razón por la que la acción devenía improcedente. Mas del otro, y sin perjuicio de lo anterior, hizo mérito del informe socio-ambiental de fs. 48/49, y entendió que la situación de la parte actora bien podía calificarse de indigencia, según sostuvo, con carencias en las áreas de salud, vivienda, educación y alimentación. Por todo ello hizo lugar parcialmente a la pretensión: ordenando a la demandada a proveer a la actora y a sus hijos menores de edad, la cobertura médica necesaria para la asistencia periódica y tratamientos, dentro de las posibilidades operativas y presupuestarias que posean los establecimientos asistenciales provinciales. Asimismo, en lo sustancial, ordenó que se procure implementar respecto de la actora el programa previsto en el Decreto 1.558/05, se otorgue la ayuda económica regulada en el Decreto 642/03, se provea alimentos, y se otorgue a los menores que no hubieren completado el E.G.B. un sistema de becas y/o ayuda escolar, de concurrir los requisitos exigidos para ello, a fin de lograr su inserción y/o continuidad en el sistema educativo. Fundamentó el despacho favorable en los arts. 14 bis, 31, 33 y 75 inc. 22 y concs., de la Constitución Nacional; 11, 20 inc. 2, 36, 37 y concs., de la Constitución de la Provincia; 1, 2, 3, 4, 6, 23 a 28 y concs., de la Convención sobre los Derechos del Niño; 1, 2, 6, 7, 11, 12, 13 y concs., de la ley 13.298. II- Considero, como anticipé, que corresponde confirmar la sentencia de primera instancia. Me ocuparé en primer término de los agravios de la parte demandada y, en segundo lugar, de los efectuados por la actora. A) 1. El recurso de la demandada no puede prosperar, habida cuenta de que las críticas planteadas por la Fiscalía de Estado, a mi modo de ver, no permiten considerar a la impugnación como un eficaz embate contra la motivación de la sentencia, conforme se señalará. En primer término, el argumento de que el amparo es una vía sólo utilizable en situaciones extremas en que peligra la salvaguarda de derechos fundamentales, cae si se considera la plataforma fáctica descripta y la índole de los derechos constitucionales invocados. Al respecto, el estado de necesidad que se alega configurado con sustento en las constancias de la causa y las cláusulas superiores que imponen al Estado conductas positivas en resguardo de los derechos invocados, determinan un contexto que bien puede considerarse comprendido en la aludida doctrina de peligro a la salvaguarda de derechos fundamentales. La censura por falta de concurrencia de los presupuestos de la acción, se despeja en un análisis de la télesis del pronunciamiento y de la convicción que éste arroja en tanto configura una razonada derivación de las constancias de la causa y del derecho aplicable, en atención a la naturaleza de los derechos involucrados, las particularidades del caso y las actuaciones procesales, que ya fueron consignadas. En particular, cabe mencionar lo pertinente a la falta de reclamo previo ante las autoridades competentes para conjurar las carencias de los amparistas. En efecto, de un lado el juez a-quo puso en evidencia que la actora no había acudido ante la administración por la satisfacción de las prestaciones necesarias para su subsistencia y sobre ese punto consideró improcedente la pretensión; mas, del otro, atendiendo a la urgencia de suministrar alguna solución al problema de autos y al mandato que imponen las normas constitucionales y legales que fueron invocadas y citadas, propició una condena parcial a fin de no aplazar la satisfacción de las vitales necesidades actuales de los amparistas. Pronunciamiento que, como se verá, no ha importado avanzar sobre tópicos de incumbencia de los otros poderes estatales. 2. A esta altura debo dejar a salvo que el caso difiere del tratado en la causa “Reina” (causa nº 2028; sent. del 16-3-06), en el que el amparista reclamaba una vivienda digna, sin haber puesto en movimiento, mediante el requerimiento idóneo dirigido a las autoridades competentes, los mecanismos y programas previstos -de los que daban cuenta los informes evacuados en el proceso- para conjurar el déficit habitacional invocado. Por ese motivo, consideré entonces, siempre ponderando las circunstancias del sub-lite, de suyo disímiles a las actuales aún en la concreta prestación reclamada, que no cabía reputar acreditada una omisión manifiestamente arbitraria de los sujetos públicos demandados, la Provincia y uno de sus municipios, tal como lo entendiera entonces el juez de primera instancia. También dejé a salvo en el citado precedente la justiciabilidad de la cuestión, en tanto se configure el caso, y sin perjuicio de la solución a la que allí se arribara (arts. 15, 20 inc. 2, 36 y concs., Const. Prov.; 18, 75 incs. 22 y 23, 116 y concs. Const. Nac.). Ello, en concordancia con lo resuelto en otras causas, de las que surge que el acceso a la justicia en amparo de beneficios enmarcados en el ámbito de la asistencia social, u otros inherentes a los denominados derechos sociales, económicos y culturales, no inhibe la intervención de los jueces bajo la mira de tratarse de situaciones que sólo podrían ser atendidas por los otros poderes estatales, sino que, antes bien y al contrario, el caso concreto suscita el ejercicio de la función judicial (cfr. normas cits.; CSJN causa R-1148.XLI, “Rodríguez”, sent. 7-3-05; en sentido análogo, SCBA Ac. 98.260, sent. 12-7-06; de esta Cámara, causa nº 86 “Valot”, res. del 22-3-05, entre otras). 3. En el sub-judice ha quedado comprobada la presencia de una situación reconocida por la demandada en vista de cuanto surge de las constancias de la causa, Lo expuesto hasta aquí demuestra que el pronunciamiento atacado no ha quebrado el principio de congruencia pues aquél se corresponde con el debate a que diera lugar la pretensión formulada en la causa, que, cabe recordar, consiste en que se otorgue a los amparistas (madre e hijos menores de edad) una suma de dinero mensual en concepto de subsidio (al respecto ver expte nº 3312 bis) para afrontar los gastos de alimentos, vestimenta, medicamentos y otras necesidades vitales esenciales, habiéndose acreditado una situación de extrema vulnerabilidad, tal como se consignara ut-supra. Ello, en cumplimiento de lo dispuesto por varias normas constitucionales, supranacionales y de la ley provincial 13.298 de promoción y protección de los derechos de los niños, alegándose a tal fin la existencia de omisión de las autoridades públicas provinciales en la realización de las acciones positivas impuestas por esas previsiones normativas y la urgente necesidad de la satisfacción de lo pedido, por la situación de indigencia y afectación actual de la vida y de la salud de los amparistas (ver conc. doctr. SCBA art. 163 inc. 6, cit.). 4. También debe tenerse en cuenta, a la hora de juzgar acerca del alcance o el acierto de las medidas judiciales en materias como la que se ventila en autos, que ha de evitarse que el rigor de las formas conduzca a la frustración de los derechos que cuentan con tutela constitucional (ver en sent. conc. doctr. CSJN, causa M. 3805. XXXVIII “Maldonado, Sergio Adrián" del 23 de noviembre de 2004; Fallos: 324:122; causa L.1153.XXXVIII "Lifschitz, Graciela Beatriz c/ Estado Nacional" del 15 de junio de 2004, conf. dictámen del señor Procurador General de la Nación, y sus citas). En efecto, a partir de lo dispuesto en los tratados internacionales, que tienen jerarquía constitucional (art. 75 incs. 22 y 23 C.N.; asimismo arts. 11 y 36, Const. Prov.) se reafirma el derecho a la preservación de la salud -comprendido dentro del derecho a la vida- con rango constitucional y de allí deriva la obligación impostergable de realizar prestaciones positivas del Estado de manera tal que el ejercicio de aquéllos no se torne ilusorio (C.S.J.N.: “Campodónico de Beviacqua, Ana C. v. Ministerio de Salud y Acción Social -Secretaría de Programas de Salud y Banco de Drogas Neoplásicas-, de fecha 24-10-02; “Monteserin, Marcelino O. c/Estado Nacional ...”, del 16-6-01; “Asociación Benghalensis y otros c/ Ministerio de Salud y Acción Social-Estado Nacional s/amparo del 1-6-00; c.c. S.C.B.A. causas B-65.238, “Toledo” sent. 5-11-03, entre muchas; en materia cautelar: C.S.J.N.: “D., B.”, del 25-3-03; “B., V. L.”, del 24-4-03; “S., E. G.”, del 18-12-03; “Barría”, de la misma fecha, entre otras; de esta Cámara, cfr. mis votos en causas nº 415 “González”, res. del 31-5-05, nº 451 “Ferreira”, res. del 3-3-05, nº 513 “Mazina, sent. del 3-10-05, entre otras). Criterio del que no cabe apartarse en asuntos como el de autos (arts. 15, 20, 36 y concs., Const. Prov. y 75 cit. y concs., Const. Nac.). 5. En mérito de los hechos y circunstancias expuestos y de acuerdo a las normas constitucionales que imponen la adopción de conductas positivas por parte del Estado, cabe concluir que la manda judicial impugnada por la Fiscalía de Estado se ajusta a derecho, resultando congruente con lo actuado en autos. En efecto, de la causa se desprende una situación que bien puede ser encuadrada en los términos del art. 20 inc. 2 de la Constitución Provincial, en el marco de las normas reglamentarias que autorizan y/u obligan a la demandada a otorgar ese tipo de prestaciones (vgr. decreto 642/05), sobre todo hallándose involucrados los derechos de los menores cuya protección cuenta en esta Provincia, además de las normas superiores, con las previsiones de la ley 13.298. En suma, lo resuelto en la causa no es otra cosa que someter a supervisión judicial la vigencia y la observancia de las normas operativas y de los programas existentes para encauzar la solución del problema alimentario y de falta de medios de subsistencia de los amparistas, respetando la potestad de selección que al poder administrador le incumbe entre las alternativas previstas, pero no de cualquier modo, sino de aquél que posibilite la mayor efectividad de la tutela de los derechos en ciernes. 6. En relación al embate que la demandada intenta alegando el carácter programático de las normas relativas a los derechos involucrados, cabe señalar que no le asiste razón en la conclusión a la que arriba, acerca de la inexistencia de un derecho subjetivo susceptible de provocar la acción judicial. Es cierto que la efectiva concreción de los contenidos de los denominados derechos sociales requiere de medios idóneos -bienes materiales, entre otros-; por ello es que se van alcanzando progresivamente y se los suele mencionar como "derechos programa", en tanto su efectividad está relacionada con la disposición -obligatoria y no discrecional, por cierto- de los recursos para satisfacerlos, como surge de las normas supranacionales (v., entre otros, art. 12 inc. 1, Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales). Reclaman desarrollo ulterior, mediante normas, estructuras materiales y organizativas de funcionamiento. Mas esta concepción no priva de operatividad directa a sus contenidos, aunque falten las actividades intermedias, frente a determinadas prestaciones especificadas por las normas superiores cuyo acceso no se supedita a la suficiencia de medios o recursos, o ante circunstancias que denoten impostergable el cumplimiento de aquéllas, como ocurre en la especie |
