En la ciudad de La Plata, a los veinte días del mes de Noviembre del año dos mil doce, reunida la Cámara de Apelación en lo Contencioso Administrativo con
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 CAUSA Nº 13419 CCALP “NEGRELLI OSCAR RODOLFO y otro/a C/ PODER EJECUTIVO y otro/a S/AMPARO” En la ciudad de La Plata, a los veinte días del mes de Noviembre del año dos mil doce, reunida la Cámara de Apelación en lo Contencioso Administrativo con asiento en La Plata, en Acuerdo Ordinario, para pronunciar sentencia en la causa “NEGRELLI OSCAR RODOLFO y otro/a C/ PODER EJECUTIVO y otro/a S/AMPARO”, en trámite ante el Juzgado de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo N° 1 del Departamento Judicial La Plata (expte. Nº -24994-), con arreglo al sorteo de ley, deberá observarse el siguiente orden de votación: Señores Jueces Dres. Gustavo Daniel Spacarotel, Claudia Angélica Matilde Milanta y Gustavo Juan De Santis. El Tribunal resolvió plantear la siguiente C U E S T I Ó N ¿Qué pronunciamiento corresponde dictar? V O T A C I Ó N A la cuestión planteada, el Dr. Spacarotel dijo: I. Vienen a tratamiento de esta Alzada los recursos de apelación interpuestos en autos, a fs. 1016/1025 y 1043/1057, por los que las codemandadas Fiscalía de Estado y Aguas Bonaerenses S.A., respectivamente, se agravian de la sentencia de grado, obrante a fs. 985/999, que hace lugar a la acción de amparo promovida por los accionantes, -que en lo pertinente- declara la nulidad del Decreto 245/12 (ap. 1, parte resolutiva) y condena a la demandada Aguas Bonaerenses S.A. a emitir su facturación de conformidad con el régimen tarifario anterior al dictado del Decreto 245/12, y a la restitución de todos los importes percibidos con motivo de la aplicación del citado Decreto, a todos los usuarios que los hubieren abonado, ello en el plazo de treinta (30) días, computados a partir de la notificación de la sentencia, con más los intereses que percibe el Banco de la Provincia de Buenos Aires en las operaciones de depósitos a treinta días (ap. 2, parte resolutiva). Por último, impone las costas del proceso a las demandadas vencidas (conf. art. 19 de la Ley 13.928, texto según Ley 14.192) y regula los honorarios profesionales de los letrados intervinientes, salvo los de la Fiscalía de Estado en virtud de lo dispuesto por el art. 18 del Dec.Ley 7543/69 (ap. 3, parte resolutiva). Para así decidir, el iudex comienza analizando “La legitimación para demandar”, observando -con cita del fallo “Halabi” de la CSJN- que la materia en debate en el proceso (ilegitimidad del Decreto 245/12, que establece un nuevo régimen tarifario para la prestación del servicio de provisión de agua potable y desagües cloacales, a cargo de la empresa ABSA), determina el efecto generalizado del pronunciamiento perseguido, por la sencilla razón -entiende- de que el agravio es generalizado (y por tanto no diferenciable), y que potencialmente incidirá sobre todas las personas que se encuentren en la misma categoría. Menciona que lo dicho lo lleva a considerar necesaria la realización de un solo juicio con efectos expansivos de la cosa juzgada que en él se dicte, al sostener que esa indivisibilidad se presenta con la omisión que se les endilga a las demandadas, en cuanto a la obligación de convocar a una audiencia pública con carácter previo al establecimiento de un nuevo cuadro tarifario, y que -adelanta- ha quedado suficientemente acreditada en autos, por lo que estima que sería un dispendio jurisdiccional obligar a cada afectado por esa irregularidad a iniciar un proceso individual, a la vez que -agrega- evitaría el escándalo jurídico de sentencias contradictorias. Destacando que la obligación estatal de producir determinada información masivamente representa un bien colectivo, señala que, en autos, se presentan tanto los usuarios afectados directamente por la aplicación del Decreto 245/12, como asociaciones de usuarios y consumidores, y defensores ciudadanos de los Municipios de La Plata y Escobar, pero además -advierte-, tomó intervención el Defensor del Pueblo de la Provincia de Buenos Aires, quien -refiere- en virtud de lo dispuesto por los arts. 43 de la CN, 55 de la CPBA, 52 de la Ley 24.240, y 12, 14 y ccdtes. de la Ley 13.834, se encuentra suficientemente legitimado para ejercer judicialmente la representación colectiva en defensa de los derechos del universo de usuarios del servicio público de provisión de agua potable y desagües cloacales afectados en el sub lite, razón por la que da por superado el iudex tal recaudo de admisibilidad. Seguidamente aborda los “Requisitos de admisibilidad de la acción de amparo” e indica que los demandados se oponen a dicha acción por considerar que no se encuentran reunidos los requisitos necesarios para su procedencia pero que, por el contrario, considera el a quo -con cita doctrinaria y jurisprudencial- que el amparo es acción constitucionalmente contemplada para la promoción de procesos colectivos como el de autos. Ello así, entiende que el amparo constituye una herramienta idónea que permite canalizar las pretensiones de alcance colectivo en los supuestos vinculados a la afectación de derechos fundamentales, tal como lo ha normado la nueva Ley de amparo N° 13.928 en su art. 4 (texto según Ley 14.192). Como tercer tópico de abordaje, denominado “Delimitación de la contienda”, manifiesta que, de conformidad a lo expresado y al modo en que ha quedado planteada la litis, es preciso determinar si los aumentos tarifarios del servicio de provisión de agua potable y desagües cloacales, que presta la empresa ABSA en la Provincia de Buenos Aires, han sido dispuestos sin la realización previa de una audiencia pública, y si ello ha derivado en una afectación al orden jurídico y el derecho a la información de dichos usuarios. De esta manera, con respecto a “La previa celebración de una audiencia pública”, señala -con cita de un pronunciamiento dictado por el juez de grado en causa n° 17.746, “Defensoría Ciudadana”- que, previo a la entrada en vigencia de un nuevo régimen tarifario para un servicio público esencial y monopólico como el de autos, se requiere insoslayablemente la realización de una audiencia pública, que permita el conocimiento e información adecuada por parte de los usuarios afectados, para apreciar si la tarifa propuesta por el concesionario es justa y razonable y, en su caso, poder ejercer las reclamaciones administrativas o judiciales pertinentes, por cuanto -observa- no se puede impugnar aquello que se desconoce. En tal sentido, refiere que el artículo 42 de la CN otorga a los usuarios de los servicios públicos una serie de derechos, cuya concreción requiere la celebración de una audiencia pública previa a la decisión administrativa, a fin de asegurar su debida participación e información, más aún -con mención de la causa CNFed C.A. Sala IV “Youssefian”, LL, 1997-F, 270- cuando estamos en presencia de un acto de marcada trascendencia social. Destaca que, en el caso del servicio de público de provisión de agua potable y desagües cloacales en la Provincia de Buenos Aires, el marco regulatorio exige expresamente el cumplimiento de tal recaudo, con carácter previo a la modificación del régimen tarifario, mencionando, en ese sentido, que el artículo 30, in fine del Anexo II de la Ley 11.820, establece la audiencia pública como recaudo previo a la revisión de las tarifas, agregando que, contrariamente a lo sostenido por la demandada, quien plantea la derogación del art. 30 in fine de la Ley 11.820, entiende que el requisito previsto en la citada norma se encuentra plenamente vigente, al sostener el a quo que el artículo 2 del Decreto 878/03 (ratificado por la Ley de presupuesto 13154) que dispone la derogación de toda otra norma que se oponga al nuevo Marco Regulatorio, no implica la derogación de aquél. Al respecto, expresa que variadas son las razones que lo llevan a considerar la plena vigencia de la audiencia pública frente al marco regulatorio establecido por el Decreto N° 878/03, refiriendo, en primer término, que al instituirse la audiencia pública como un requisito previo en el procedimiento de revisión de las tarifas del servicio, debió existir una derogación expresa de la misma, en tanto ésta había sido establecida como una garantía de los usuarios del servicio para obtener una información adecuada y veraz, e integrar de ese modo el debido proceso adjetivo en el procedimiento de revisión tarifaria. Considera que no podría predicarse su derogación implícita o tácita a partir de la fórmula genérica de “toda norma que se oponga a la presente” (art. 2 Dec. 878/03), en tanto no se acredite -advierte-, de manera acabada, la incompatibilidad de la audiencia pública con el nuevo sistema regulatorio, sino que, por el contrario, el nuevo marco regulatorio prevé el instituto de la audiencia pública en su art. 88 inc. “d” del Decreto 878/03, al establecer como misión o función del ente regulador la de “Organizar y aplicar un régimen de Audiencias públicas a fin de proteger los derechos de los usuarios”, razón por la cual -entiende-, no es posible argumental válidamente que ésta resulte inconciliable con el nuevo régimen. Con cita de la doctrina judicial en materia de interpretación de la ley, observa que debe tenerse presente que la convalidación del Decreto 878/03 por Ley 13.154 de presupuesto para el año 2004 -aclarando, con mención a críticas doctrinarias, que las leyes de presupuesto se aprueban sin debate específico de cada una de sus previsiones-, revela la inexistencia de una voluntad expresa en el legislador de suprimir aquélla garantía, adicionando que, en caso de existir algún tipo de duda respecto de la plena vigencia de la garantía de audiencia pública, se deberá estar al principio “in dubio pro consumidor”, establecido en el art. 3 in fine de la Ley 24.240, que integra el sistema del Código Provincial de Implementación de los Derechos de los Consumidores y Usuarios (conf. art. 1 “b” de la Ley 13.133, con mención a los principios de "protección de los intereses económicos de los usuarios", "información adecuada y veraz", y condiciones de "trato equitativo y digno", previstos en los artículos 42 Constitución Nacional y 38 de la Constitución Provincial, los que estima devienen directamente operativos y aplicables a todas las relaciones jurídicas de consumo, incluida la de autos. Remarcando el significado del derecho de los consumidores, expresa que la previa celebración de una audiencia pública constituye un principio de raigambre constitucional, al sostener que, aunque la relación jurídica entre el usuario y la concesionaria del servicio se rige por el marco regulatorio vigente y el contrato de concesión del servicio, esas normas deben interpretarse en función de los principios vectores emanados de las normas de jerarquía superior, en tanto tiendan a equiparar la dispar relación de fuerzas entre las partes, siendo éste su principal cometido. Manifiesta que, en este contexto, la protección del ordenamiento jurídico debe necesariamente ser mayor, en tanto la provisión de agua potable y desagües cloacales, constituye un servicio público monopólico de vital importancia para el usuario, prestado por parte de la Administración a través de una Sociedad Anónima (creada por Decreto N° 517/02, ratificado por Ley 12.989 y exenta de los controles que exige la función administrativa), quien detenta, a su vez, el control y la potestad tarifaria; todo lo cual -aduce-, desequilibra la asimetría de poder en la relación jurídica administrativa, y habilita un mayor control jurisdiccional para evitar que la citada asimetría derive en abusos o desviaciones de poder, en sintonía con la protección que brinda el ordenamiento jurídico a la parte más desaventajada de esa relación. Bajo el rótulo “El derecho a la información de los usuarios”, menciona el sentenciante de grado que la audiencia pública constituye un instrumento esencial para permitir el acceso de los usuarios a una información adecuada y veraz, presupuesto ineludible para evaluar la razonabilidad de la tarifa que, a su vez -adiciona-, configura una condición esencial de la prestación del Servicio Público de Provisión de Agua Potable (art. 6, inc. “c” del Decreto 878/03). De esta manera, refiere que, a fin de asegurar un ejercicio transparente de la función pública, de modo tal que la sociedad pueda conocer cómo se lleva a cabo la gestión gubernamental y, en consecuencia, ejercer los derechos vinculados con ella, resulta esencial que se encuentre garantizado el derecho a la información pública, el que -advierte- no se agota en la solicitud de la información, sino que cumple una función instrumental, frecuentemente para la protección de otros derechos, en este caso el derecho de los usuarios del Servicio Público de Provisión de Agua Potable y Desagües Cloacales a controlar la razonabilidad de las tarifas. Señala que en tanto constituye una herramienta de participación ciudadana en asuntos de interés público, reduce la discrecionalidad administrativa y permite el ejercicio de otros derechos vinculados con el contenido de la información, su reconocimiento y vigencia real constituye una condición sustancial de todo sistema democrático, pues -señala- allí donde no exista la posibilidad de conocer la marcha de la gestión de gobierno, no habrá oportunidad para un debate informado acerca de los temas que afectan a la comunidad. Con referencia a la vinculación de este derecho con la libertad de expresión y con cita de pautas constitucionales, legislativas y jurisprudenciales, estima que se encuentra reconocido el derecho de todos los ciudadanos a acceder a la información bajo el control del Estado que sea de interés público, que posibilite la participación en la gestión pública y el control social que se puede ejercer con dicho acceso, de forma tal que se pueda indagar, considerar y eventualmente cuestionar si se está dando un adecuado cumplimiento de las funciones públicas (hace mención a la Corte IDH. Caso Claude Reyes..., párr. 86), agregando que resulta indudable que dicho reconocimiento proyecta sus efectos también sobre la relación de consumo (cita aquí, nuevamente los arts. 42, C.N. y 38, Const. Prov., como así también los artículos 4 de la ley 24.240 y 10, inc. “e” de la Ley 13.133). Ello así, destaca que resulta claro que el deber de informar pesa sobre los proveedores de bienes y servicios, puesto que la Ley 24.240 consagra la protección de los intereses económicos de los consumidores, otorgándoles el derecho a ser informados adecuadamente, tal como expresamente dispone el artículo 42 de la Constitución Nacional, adicionando que, en tal sentido, no puede perderse de vista el análisis económico del derecho a la información, cuando el servicio en cuestión se presta en condiciones monopólicas, dado que -considera- la escasez de información obtura la posibilidad de controles tarifarios y permite explicar ciertos fenómenos como la distorsión de los precios. En este sentido, concluye que las disposiciones constitucionales citadas importan otorgar una dimensión superior a los derechos emergentes del consumo, en tanto no se percibe como un contrato sino como una relación que, en mayor o en menor medida, comprende a toda la población, pues no hay prácticamente quien nunca consuma o use nada, por mínimo que fuera ese consumo o uso, agregando que tan es cierta la jerarquización de estos derechos que el artículo 65 de la Ley de Defensa de los Consumidores dispone su carácter de orden público. Con la denominación “La necesaria transparencia de los actos estatales” y con mención a la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, aprobada mediante Ley 26.097 (art. 5 incs. 1 y 3, 10.1.a. y 13), sostiene que el derecho a acceder a la información pública juega un rol fundamental en la transparencia de los actos de gobierno, y, por lo tanto, en la prevención de actos de corrupción. Por último, bajo el título |
