La intervencion en el ordenamiento territorial




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Es importante resaltar, que hemos sugerido al gobierno nacional, la necesidad de aclarar los decretos nacionales 097 de 2006 y 3600 de 2007 que buscan encausar el desarrollo de parcelaciones para vivienda campestre y el manejo de los centros poblados, pero que dan a entender que este tipo de actuaciones puede presentarse en cualquier clase de suelo rural, siendo que la propia Ley 388 de 1997, identifica claramente que este tipo de actuación se reconoce o fomenta en los suelos que se denominen como RURALES SUBURBANOS, principalmente en los TRATAMIENTOS DE CONSOLIDACION Y DESARROLLO, la confusión que crean los mencionados decretos, tiende a desnaturalizar el “deber ser” del suelo rural-rural según lo dispuesto por la Ley 388 de 1997, dado que para tal efecto, -de identificar áreas para el desarrollo de formas de vida que mezclan “lo rural con lo urbano”, es decir parcelaciones campestres y centros poblados-, se crea en dicha Ley el suelo SUBURBANO y así se reconoce como hecho generador de plusvalías y de mayores obligaciones urbanísticas que las del resto del suelo simplemente rural-rural.
En consecuencia, lo lógico debería ser identificar los territorios que se pretender destinar para parcelaciones de vivienda campestre y centros poblados como suelos suburbanos, tanto reconociendo zonas que ya poseen este tipo de desarrollo, otorgándoles el tratamiento de “Consolidación” como aquellas que se quieren crear nuevas con este tipo de actuación determinándolas con el tratamiento de “Desarrollo”.

      1. CORRELACIONES ENTRE MANEJO DE TERRITORIOS Y HERRAMIENTAS DE PLANIFICACION Y GESTIÓN COMPLEMENTARIA:


La identificación de tratamientos como el “deber ser” de cada zona homogénea a la luz del modelo de ordenamiento territorial de cada POT y la potencialidad de cada territorio , hace que sea posible categorizar el tipo de herramientas de planificación y gestión complementaria al POT sea la indicada a aplicar, de acuerdo con las diferentes disposiciones vigentes; por ejemplo Macroproyectos, planes parciales y otros planes y proyectos estratégicos –incluidos aquellos que se gestionen como Actuación Urbana Integral-, esto es especialmente importante no sólo con el fin de determinar los caminos de aplicación del Plan de Ordenamiento, sino sobre todo para habilitar la utilización de los instrumentos de gestión que le son propios a cada situación y a cada herramienta, la siguiente matriz presenta una aproximación a esta correlación:


NORMA ESTRUCTURAL

NORMA GENERAL (URBANA Y RURAL)

CLASES DE SUELOS

TRATAMIENTOS

HERRAMIENTAS DE PLANIFICACION Y GESTION

SUELO URBANO

CONSERVACION

P

POMCA


MACROPROYECTOS
.E.P.P.


CONSOLIDACION

Proyectos individuales

RENOVACION

PLAN PARCIAL

REDESARROLLO

MEJORAMIENTO INTEGRAL

PROGRAMA DE MEJORAMIENTO INTEGRAL

DESARROLLO

PLAN PARCIAL

SUELO DE EXPANSION URBANA

DESARROLLO

PLAN PARCIAL

SUELO RURAL - SUBURBANO

CONSOLIDACION

UNIDADES DE PLANIFICACION RURAL

MEJORAMIENTO INTEGRAL

PROGRAMA DE MEJORAMIENTO INTEGRAL

DESARROLLO

UNIDAD DE PLANIFICACION RURAL

SUELO RURAL – RURAL

RESTAURACION

UNIDAD DE PLANIFICACION RURAL

GENERACION

DIVERSIFICACION

PRESERVACION

SUELO DE PROTECCION

PROTECCION ACTIVA

PLANES DE INCENTIVO FORESTAL

RECUPERACION DE ECOSISTEMAS

PLANES DE PROTECCION – PLANES DE MANEJO

AMBIENTAL

PROTECCION ESTRICTA

SISTEMAS ESTRUCTURANTES NATURALES

SISTEMAS ESTRUCTURANTES ARTIFICIALES

PLANES MAESTROS


Sabemos que existen otras figuras de planificación y gestión complementarias a nivel nacional, las cuales deben complementar esta matriz, así como las que han que sido creadas por cada POT y que no se encuentran necesariamente descritas en las Leyes, de este tipo, se menciona en la matriz anterior, una que resulta muy recurrente como son los “unidades de planificación rural” creadas por el decreto nacional 3600 de 2007, como acciones de planificación parecidas a los planes parciales pero para los suelos rurales, sobre todo en entornos de alta transformación, que sin dejar de ser rurales, requieren la aplicación de instrumentos de planificación más precisos que las simples licencias de parcelación, en el mejor de los casos.
Se reconoce la importancia que poseen los instrumentos de carácter transversal “Macroproyecto” y “POMCA –Plan de Ordenamiento y Manejo de la Cuenca”, el primero originado en el desarrollo altamente impactante de un atributo físico y el segundo asociado al ordenamiento de las cuencas hídricas y su enorme impacto tanto en el ordenamiento territorial, así como en la aplicación de todos los instrumentos de planificación y gestión mencionados, una vez adoptado este ordenamiento.


      1. CORRELACION ENTRE TERRITORIOS, HERRAMIENTAS DE PLANIFICACIÓN E INSTRUMENTOS DE GESTIÓN:




TRATAMIENTOS

USOS PRINCIPALES

HERRAMIENTAS DE PLANIFICACION

INSTRUMENTOS DE GESTION

OBLIGACIONES

ACTUACIONES PRINCIPALES Y LICENCIAS URBANISTICAS

S
MACROPROYECTOS

Compensaciones

Trans. derechos
UELO URBANO


CONSERVACION

Residen. comercio, servicios, industria, dotacional.

PEEP



Mts2 de espacio público efectivo por personas en vivienda, mts2 de espacio público por mts2 a construir en otros usos. Equipamientos. Infraestructuras básicas de movilidad y servicios públicos.

CONSTRUCCION

URBANIZACIÓN

subdivisión


CONSOLIDACION

P
POMCA
royectos


i
Reparto Cargas y Beneficios

U.A.U.

Plusvalía

Derechos de construcción

Apoyo VIS

Banco

Inmobiliario

Fondos

Exenciones

ndividuales


RENOVACION

PLAN PARCIAL

REDESARROLLO

PLAN PARCIAL

MEJORAMIENTO INTEGRAL

PROGRAMA DE MEJORAMIENTO

DESARROLLO

PLAN PARCIAL

SUELO DE EXPANSION URBANA

DESARROLLO


Residen. comercio, servicios, industria, dotacional.

PLAN PARCIAL



Mts2 de espacio público efectivo por personas en vivienda, mts2 de espacio público por mts2 a construir en otros usos. Equipamientos. Infraestructuras básicas de movilidad y servicios públicos.

CONSTRUCCION

URBANIZACIÓN.


SUELO RURAL – SUBURBANO

CONSOLIDACION

Residen. centros poblados, vivienda campestreservicios, industria

UNIDADES PLANIFICACION

RURAL



Mts2 de espacio público efectivo por personas en vivienda, mts2 de espacio público por mts2 a construir en otros usos. Equipamientos. Infraestructuras básicas de movilidad y servicios públicos.

CONSTRUCCION

PARCELACIÓN.

Subdivisión

MEJORAMIENTO INTEGRAL

U


MACROPROYECTOS

POMCA

Reparto C y B

Plusvalía
NIDADES PLANIFICACION


RURAL

DESARROLLO

PROGRAMAS MEJORAMIENTO

SUELO RURAL – RURAL

RESTAURACION

Agrícola, pecuaria, minera, forestal, industrial, servicios

UNIDADES

PLANIFICACION

RURAL




Infraestructuras básicas de movilidad y servicios públicos.

CONSTRUCCION

SUBDIVISION

Parcelación


GENERACION

DIVERSIFICACION

PRESERVACION

SUELO DE PROTECCION

PROTECCION ACTIVA

Forestal productor, dotacional recreativo o turístico, mixto.

PLANES

INCENTIVO

FORESTAL







Subdivisión

RECUPERACION DE ECOSISTEMAS

Forestal productor, forestal protector

PLANES

PROTECCION

P
Fondos de Compensaciones, Venta servicios ambientales, Tasas
LANES


MANEJO

I
Plusvalía, Valorización, Reparto C y B, Tasas.

Actuación Urbana Integral
NTEGRAL


PROTECCION ESTRICTA

Forestal protector

SISTEMAS ESTRUCTURANTES NATURALES




AUTORIZACIONES Y PERMISOS
INTERVENCION DEL ESPACIO PUBLICO

SISTEMAS ESTRUCTURANTES ARTIFICIALES

PLANES

MAESTROS








Considerando que los instrumentos de gestión se enmarcan en las herramientas de planificación y gestión a las que sirven y éstas a los propósitos de ordenamiento territorial expresados tanto en la categorización de los suelos (en clases, tratamientos y usos) así como la identificación de sistemas estructurantes, que en la mayoría de los casos constituyen proyectos y macroproyectos estratégicos, cada instrumento, cumple un propósito particular que se manera general se busca ubicar en la anterior matriz en función con la ubicación en la clase de suelo, el tratamiento o sistema y su correlación con herramientas transversales de planificación y gestión. Estos contenidos de gestión serán detallados en los capítulo 3, 4 y 5 del presente documento.
En este contexto, tres aspectos son importantes a tener en cuenta al aplicar en cada proceso de ordenamiento territorial con su respectiva gestión:


  • Toda actuación autorizada (última columna de la derecha) que origine un Beneficio (medido de a cuerdo con la repercusión que genera las columnas de aprovechamiento y de uso), debe de manera proporcional contribuir con las Cargas urbanísticas proporcionales (columna Obligaciones).

  • Dado que la distribución de Cargas y de Beneficios no se presenta de manera equitativa y proporcional entre las diferentes clases de suelos, tratamientos y zonas de uso, es necesario el diseño de un Sistema Integrado de reparto de cargas y de beneficios, de forma tal que articule los instrumentos y herramientas mencionados en la matriz y los articule entre sí con el fin de hacer aplicable este principio de la Ley, así como para hacer viable el ordenamiento territorial.

  • Siendo la generación de carga y de beneficios un asunto que supera lo límites municipales, es necesario crear instrumentos regionales de gestión, apoyo y reparto con el fin de hacer sostenible el ordenamiento general del territorio.



    1. Las Areas Metropolitanas como entidades planificadoras: alcances y competencias


La figura de las Areas Metropolitanas se introdujo en el ordenamiento constitucional colombiano por el Acto Legislativo No. 1 de 1968, con el objeto de permitir, la integración de municipios que compartieran ciertos rasgos, en una unidad más amplia y con jurisdicción en todos ellos, para efectos administrativos. De esta manera se incorporó en la Constitución, como artículo 198 una norma conforme a la cual “para la mejor administración o prestación de servicios públicos de dos o más municipios de un mismo departamento cuyas relaciones den al conjunto las características de un área metropolitana, la ley podrá organizarlas como tales, bajo autoridades y régimen especiales, con su propia personería, garantizando una adecuada participación de las autoridades municipales en dicha organización. Corresponde a las Asambleas, a iniciativa del Gobernador y oída previamente la opinión de los concejos de los municipios interesados, disponer el funcionamiento de las entidades así autorizadas.”
Entonces, conforme a la Constitución de 1886, la creación de un Area Metropolitana daba lugar a una nueva persona jurídica de derecho público, con autoridades y régimen especiales. Para su creación, no se contemplaba la consulta popular, sino que la propia Constitución disponía que la organización de esas entidades debía hacerse por la ley, y que, en cada caso, para su funcionamiento se requería un acto de las Asambleas Departamentales, a iniciativa del Gobernador y oída la opinión de los concejos de los municipios interesados.
Las anteriores previsiones constitucionales fueron desarrolladas, primero, por el Decreto Ley 3104 de 1979, y posteriormente por el Decreto Ley 1333 de 1986, por el cual se expidió el Código de Régimen Municipal, que era el ordenamiento vigente en la materia cuando se expidió la Constitución de 1991.
La Constitución de 1991, en su artículo 319, aunque con algunas diferencias importantes, mantiene en esencia el anterior régimen para las Areas Metropolitanas. No se trataba de la creación una nueva categoría de entidades administrativas, sino de regular de manera distinta, una que ya existía. Entre las diferencias puede destacarse, por un lado, el hecho de que bajo el nuevo régimen, no es necesario que los municipios que se integren en un Area Metropolitana pertenezcan al mismo Departamento, y por otro, la necesidad de la consulta popular previa a su conformación. Adicionalmente, la Constitución dispuso que el régimen especial de las Areas Metropolitanas deba hacer parte de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial.

Para desarrollar lo dispuesto en el artículo 319 de la Constitución se expidió la Ley 128 de 1994; ya la Corte ha determinado por varias Sentencias que el régimen del ordenamiento territorial no necesariamente debe estar incluido en una única ley de ordenamiento territorial, sino que es posible que, con el carácter de orgánicas, se expidan distintas leyes encaminadas a regular aspectos parciales del mismo.

La Ley define lo que se entiende por Areas Metropolitanas, establece los requisitos que deben cumplir los municipios que quieran conformarlas, determina su naturaleza jurídica, sus finalidades, las funciones que les corresponden, las fuentes para su financiación y su estructura orgánica.

Así, conforme al artículo 1 de la Ley 128 de 1994, las “... Areas Metropolitanas son entidades administrativas formadas por un conjunto de dos o más municipios integrados alrededor de un municipio núcleo o metrópoli, vinculados entre sí por estrechas relaciones de orden físico, económico y social, que para la programación y coordinación de su desarrollo y para la racional prestación de sus servicios públicos requiere una administración coordinada.” A tenor del artículo 2º dichas áreas “... están dotadas de personalidad jurídica de derecho público, autonomía administrativa, patrimonio propio, autoridades y régimen especial.”
En el artículo 30 de la ley se dispone que “la presente Ley rige a partir de la fecha de su publicación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias, en especial las contenidas en los artículos 348 a 373, del Código de Régimen Municipal (Decreto-ley 1333 de 1986).”, con lo cual se evidencia el propósito del legislador de tener a la Ley 128 de 1994 como el único estatuto orgánico de las Areas Metropolitanas.
La ley 128 de 1994, determina como una de las funciones propias de la Junta Metropolitana…”dictar, a iniciativa del Gerente y con sujeción a la Ley Orgánica de Planeación si ya hubiese sido expedida, las normas obligatoriamente generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los que deban sujetarse los Concejos Municipales para los siguientes efectos: A. Planeación. 1. Adoptar el Plan Integral de Desarrollo Municipal, de conformidad con la Ley Orgánica de Planeación; 2. Dictar normas sobre uso del suelo urbano y rural en el municipio y definir los mecanismos necesarios que aseguren su cabal cumplimiento; 3. Adoptar el plan vial y los planes maestros de servicios y de obras de carácter municipal; 4. Fijar el perímetro urbano, suburbano y sanitario del municipio; C. Recursos naturales y manejo y conservación del ambiente. Adoptar, si no existen Corporaciones Autónomas Regionales en la totalidad de su jurisdicción, un plan metropolitano para la protección de los recursos naturales y defensa del ambiente, de conformidad con las disposiciones legales y reglamentarias sobre la materia.”
Es necesario tener en cuenta que la Ley Orgánica de Áreas Metropolitanas fue adoptada con anterioridad a las normas que reglamentan los procedimientos para la expedición de Planes de Desarrollo y Planes de Ordenamiento Territorial, situación que ha generado una serie de inconsistencias con relación con el procedimiento y los mecanismos de control ciudadano que tienen las decisiones adoptadas por estas entidades administrativas y las entidades territoriales; para ilustrar tal situación tenemos por ejemplo que, mientras el plan de desarrollo del Area Metropolitana no tiene establecido en la Ley 128 un período de vigencia o un procedimiento de concertación democrática de objetivos, metas y proyectos, los planes que adopten los municipios tienen determinada una serie de requisitos para concertar sus objetivos y unas instancias obligatorias de consulta.
La Ley 388 de 1997, por su parte consagra en su artículo 10 la necesidad que los Municipios, en la elaboración y adopción de los planes de ordenamiento territorial, tengan en cuenta como determinantes, que constituyen normas de superior jerarquía, ….” 1) las relacionadas con la conservación y protección del medio ambiente, los recursos naturales y la prevención de amenazas y riesgos naturales, así: a) las directrices, normas y reglamentos expedidos en ejercicio de sus respectivas facultades legales, por las entidades del sistema nacional ambiental, en los aspectos relacionados con el ordenamiento espacial del territorio, de acuerdo con la Ley 99 de 1993 y el Código de Recursos Naturales, tales como las limitaciones derivadas del estatuto de zonificación del uso adecuado del territorio y las regulaciones nacionales sobre el uso del suelo concerniente exclusivamente a sus aspectos ambientales…b) …las disposiciones producidas por la Corporación autónoma regional o la autoridad ambiental de la respectiva jurisdicción en cuanto a ( ) las reservas forestales o parques naturales de carácter regional ; las normas y directrices para el manejo de las cuencas hidrográficas ….d) las políticas, directrices y regulaciones sobre prevención de amenazas y riesgos naturales, el señalamiento y localización de las áreas de riesgo para asentamientos humanos, así como las estrategias de manejo de zonas expuestas a amenazas y riesgos naturales.; 4. Los componentes de ordenamiento territorial de los planes integrales de desarrollo metropolitano, en cuanto se refieran a los hechos metropolitanos, así como las normas generales que establezcan los objetivos y criterios definidos por las Áreas Metropolitanas en los asuntos de ordenamiento del territorio municipal, de conformidad con los dispuesto en la Ley 128 de 1994 y la presente Ley.”

La primera inquietud que se presenta tiene relación con la definición de la autonomía de las entidades territoriales en el manejo de sus propios asuntos. En otras palabras, cabría preguntarse si las decisiones de una entidad administrativa que carece de “control ciudadano” tienen carácter vinculante para las entidades territoriales.
Para resolver tal asunto tendríamos que analizar varios aspectos, el primero de ellos hace referencia a las particularidades de las leyes ordinarias y las leyes orgánicas; en este contexto, tendríamos entonces que analizar la prevalencia de las normas y los límites a la autonomía de las entidades territoriales.
Es importante, antes de estudiar los conceptos jurisprudenciales en relación con estos temas, tener claro el carácter del Area Metropolitana. Al respecto, uno de los juristas mas estudiosos del tema, ha afirmado que “el Area Metropolitana es ante todo, una entidad Geográfica y sociológica a la cual se busca dar un ropaje jurídico. Se dice geográfica, porque es la vecindad de municipios, dentro de los cuales uno tiene características de gran ciudad o metrópoli y es la expansión de ésta, lo que va integrando una unidad territorial…”
En este orden de ideas, tenemos entonces que la autonomía de las entidades territoriales en relación con la intervención del suelo se encuentra condicionada al cumplimiento de una serie de principios, algunos de los cuales se enuncian a continuación:


  1. Jerarquía del Sistema Jurídico: La Constitución Colombiana estableció un sistema normativo en el que consagra como categoría especial las leyes orgánicas, las cuales para su aprobación, requieren mayoría calificada. Sobre la jerarquía normativa ha dicho la Corte Constitucional que “La unidad del sistema jurídico, y su coherencia y armonía, dependen de la característica de ordenamiento de tipo jerárquico de que se reviste. La jerarquía de las normas hace que aquellas de rango superior, con la Carta Fundamental a la cabeza, sean la fuente de validez de las que les siguen en dicha escala jerárquica. Las de inferior categoría, deben resultar acordes con las superiores, y desarrollarlas en sus posibles aplicaciones de grado más particular. En esto consiste la connotación de sistema de que se reviste el ordenamiento, que garantiza su coherencia interna. La finalidad de esta armonía explícitamente buscada, no es otra que la de establecer un orden que permita regular conforme a un mismo sistema axiológico, las distintas situaciones de hecho llamadas a ser normadas por el ordenamiento jurídico”5. Entonces, si la Corte Constitucional afirma que son las normas de carácter superior las que dan validez a las disposiciones de rango inferior, cuando la Ley Orgánica está estableciendo competencias especiales para las Áreas Metropolitanas, no pueden desconocerse éstas por una ley ordinaria.


En consecuencia, para tratar el tema de la competencia en relación con el ordenamiento territorial, debemos establecer si efectivamente la Ley 128 de 1994, podía determinar la intervención de las Áreas Metropolitanas en este asunto; para ello acudamos nuevamente a la Corte Constitucional que se ha pronunciado en relación con los contenidos de la Ley orgánica: “El criterio puramente literal no es suficiente ni adecuado para delimitar el contenido general de la legislación orgánica territorial, por cuanto si bien es indudable que todo aquello que la Constitución señala expresamente como orgánico territorial debe estar incluido en esa legislación, también hay otros contenidos que la Carta tácitamente ha deferido a este tipo de estatuto, aun cuando los artículos constitucionales respectivos no hayan utilizado, de manera literal, la expresión "ley orgánica de ordenamiento territorial". Por ello, la determinación del contenido general de esta legislación requiere de una interpretación sistemática y finalística, esto es, una hermenéutica que ligue aquellos artículos que expresamente hablan de legislación orgánica de ordenamiento territorial con los principios constitutivos del Estado colombiano.”6
Brinda una mayor claridad sobre el tema, los apartes de la sentencia que a continuación se transcriben: “En este orden de ideas, bien se puede mediante una ley orgánica, precisar qué entidades y respecto de qué tipo de funciones habrá de satisfacerse la prestación de algunos servicios públicos o desarrollarse la planeación y concreción de obras a favor de las comunidades locales -comunas o corregimientos-. Para el efecto, es menester recordar que en la sentencia C-600A de 1995, la Corte realizó un estudio acerca de la naturaleza de la Ley 60 de 1993, señalando que en razón de los temas que se regulan en dicha disposición, correspondía, como en efecto ocurrió, darle trámite de ley orgánica.
Con ello se da cumplimiento a lo dispuesto por la Constitución, que dentro un marco amplio de apreciación, reserva a dicho tipo de leyes la regulación de ciertos asuntos -v.gr. la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales-, siendo admisible que se disponga por esta vía cuáles serán las competencias de los municipios7, cuáles las de los departamentos8 o las de los distritos9, y aún las de la propia Nación10, haciendo una referencia más o menos detallada de las actividades sobre las que cada ente territorial goza de plena autonomía decisoria, y refiriendo, al mismo tiempo, los asuntos en los que resulta necesaria la sumatoria de esfuerzos, esto es, la concentración en la producción de ciertos bienes, la prestación de algunos servicios o la supervisión de actividades de interés general. Se reconoce así, una vez más, el principio de libertad de configuración del que dispone el legislador para establecer disposiciones en consonancia con el ordenamiento Superior.
En palabras de la Corte: "El contenido general de la legislación orgánica territorial sigue siendo parcialmente indeterminado, por lo cual el alcance de la reserva orgánica en este campo puede generar, en casos específicos, algunas discusiones interpretativas. En tales circunstancias, y teniendo en cuenta la libertad de configuración del Congreso, es admisible que, dentro de ciertos límites, la propia legislación orgánica defina su alcance en relación con el ordenamiento territorial"11.


  1. Autonomía de Entidades Territoriales: Aclarado entonces el tema en relación con la posibilidad de que una Ley orgánica condicionara a las entidades territoriales las decisiones sobre algunos de los asuntos del ordenamiento territorial, podemos analizar el carácter autónomo de las entidades territoriales.


“Establecer los supuestos y los límites a partir de los cuales se ha de hacer la distribución de competencias entre los diversos organismos a nivel nacional y territorial, es una tarea que sobrepasa la llana aplicación de una norma jurídica, para entrar en el terreno de los hechos: precisar cuáles son las necesidades propias de los habitantes de cada región y de qué manera es posible su satisfacción eficaz. Es por esta razón que la jurisprudencia de la Corte Constitucional, en ejercicio de su labor de interpretación de la Carta Política ha señalado una serie de principios que si bien reconocen la necesidad y utilidad de otorgar cada vez mayor autonomía a diferentes entidades territoriales, ha condicionado dicha posibilidad a las necesidades del servicio y a las capacidades -económicas y estructurales- con las que cuenta el Estado. En palabras ya expresadas por esta Corporación12, se tiene que:
"La autonomía y la descentralización entrecruzan sus mecanismos de acción en múltiples aspectos. Sin embargo, responden a ópticas diferentes: Mientras la descentralización busca una mayor libertad de las instancias periféricas, territoriales y funcionales, en la toma de sus decisiones y, como consecuencia de ello, una mayor eficiencia en el manejo de la cosa pública, la autonomía encauza sus propósitos hacia la mayor libertad de los asociados en aras de un mayor bienestar y control de sus propios intereses.
"La fuerza de la argumentación en favor de la autonomía regional, seccional y local radica en el nexo con el principio democrático y en el hecho incontrovertible de ser las autoridades locales las que mejor conocen las necesidades a satisfacer, las que están en contacto más intimo con la comunidad y, sobre todo, las que tienen en últimas el interés, así sea político, de solucionar los problemas locales. Es el auto-interés operando, con tanta eficiencia como puede esperarse que lo haga el de cualquier actor económico en la economía de mercado. Cada Departamento o Municipio será el agente más idóneo para solucionar las necesidades y problemas de su respectivo nivel. Por esto el artículo 287 habla de la "gestión de sus intereses". Y esa es la razón por la cual se considera el municipio la piedra angular del edificio territorial del Estado. (Artículo 311. C.P.)" 13.
De ahí que sea necesaria la fijación de ciertos límites a la hora de distribuir competencias y señalar el tipo de actividades que pueden ser dispuestas por cada entidad territorial de manera autónoma. Claramente se pueden distinguir dos14: La primera es la relativa a los aspectos sustantivos de la competencia concreta que se quiere ejercer. Dice el numeral 3º del Art. 4º de la Carta Europea de Autonomía Local, que "la atribución de competencia a otra autoridad debe tener en cuenta la amplitud o la naturaleza de la tarea o las necesidades de eficacia o economía". Esta limitación es particularmente importante pues su validez depende de factores objetivos, inocultables, como puede ser el hecho de que ciertas obras civiles resultan demasiado costosas para una localidad (vgr. sistemas de transporte masivo); o por tratarse de obras que requieren de conocimientos que superan las capacidades del municipio (vgr. construcción y mantenimiento de centrales de energía). Finalmente, se encuentra la palabra "economía" en el texto, refiriéndose a ahorro, es decir a la eficiencia. La mayoría de las funciones nacionales tienen una o todas las características enunciadas: la defensa nacional, la red interconectada eléctrica nacional, el manejo de la macroeconomía, la construcción de aeropuertos y su operación, el control sobre entidades financieras y manejos de la misma especie"15.
La segunda limitación es de índole jurídica. Las competencias se ejercerán, según de conformidad con la ley16 tal como disponen, entre otros, el numeral 10 del artículo 300 de la Carta Política -que otorga a las asambleas departamentales, en concurrencia con los municipios, la potestad de regular el deporte, la educación y la salud- y el artículo 356 del mismo ordenamiento Superior -que reserva a la ley la fijación de los servicios a cargo de la Nación y a cargo de los municipios-.
Los mandatos contenidos en los artículos 151 y 288 de la Constitución Política, que a su vez defieren a un acto del legislador -concretamente, una ley orgánica- la definición de competencias que en materia administrativa han de compartir la Nación y las entidades territoriales –en cumplimiento claro está, del ya aludido principio de descentralización-17.
Por lo tanto, cuando nos referimos al concepto de autonomía de las entidades territoriales, concretamente del Municipio, no podemos olvidar que ésta se ejerce por delegación expresa de la Constitución Política y en los términos que fije la Ley, entonces, cuando se está en proceso de elaboración de los Planes de Ordenamiento Territorial, estos deben acogerse a las disposiciones contenidas en las Normas Obligatoriamente Generales que expida el Area Metropolitana.

c) Principio de efecto útil: Teniendo en cuenta la función del Area Metropolitana como entidad planificadora y la necesidad de expedir normas obligatoriamente generales en relación con ciertos aspectos del ordenamiento territorial, es necesario determinar el contenido y estructura de estas normas. Para ello es oportuno analizar el principio de efecto útil que ha desarrollado la Corte Constitucional.

Todo ordenamiento jurídico presupone una lógica interna que se soporta en el supuesto de la "racionalidad del legislador", supuesto que señala que aquel, en cuanto tal no se contradice, lo que implica que el intérprete debe asumir como "pauta o directriz interpretativa", el carácter sistemático y coherente que se presume del ordenamiento objeto de estudio. Sobre este presupuesto, el intérprete, y específicamente el Juez Constitucional, al analizar de manera sistemática un determinado ordenamiento jurídico, valga decir, al pretender desarrollar un ejercicio dirigido a entender correctamente un determinado precepto normativo, debe proceder a relacionarlo con todos los demás del ordenamiento, excluyendo aquella o aquellas interpretaciones de un enunciado normativo que den lugar a una proposición absurda.”18
En otra sentencia reitera la Corte que …“Así las cosas, tenemos que los actos administrativos de contenido normativo, deben tener por objeto el obedecimiento y cumplimiento de la ley, de donde se deduce su sujeción a aquella. Tenemos entonces que, de manera general, la normatividad jurídica emanada de autoridades administrativas o de entes autónomos, debe acatar las disposiciones de la ley, tanto en su sentido material como formal. Aunque existe una jerarquía normativa que se desprende de la Constitución, ella no abarca, de manera completa, la posición de todas y cada una de las disposiciones que conforman el orden jurídico; es decir el orden de prevalencia normativa no ha sido señalado en su totalidad por el constituyente”19
Como puede apreciarse, el ordenamiento territorial es, en todos los aspectos, una competencia y una responsabilidad irrenunciable de los poderes públicos, competencia que se ejerce en los términos y con los límites que establecen la Constitución y las Leyes. De acuerdo con las normas vigentes, tenemos entonces que los Municipios tienen las mayores competencias y responsabilidades en relación con la toma de decisiones sobre esta materia; sin embargo, las Areas Metropolitanas, debido a su naturaleza y a la necesidad manifiesta de responder a las situaciones particulares que genera la conurbación y las exigencias de tomar decisiones para mitigar los impactos que genera en los municipios cercanos los grandes centros urbanos tienen la facultad en primer lugar, de establecer lo que la legislación ha denominado, normas obligatoriamente generales, que no es otra cosa que los parámetros o condiciones que deben observarse en la elaboración o ajuste de los Planes de Ordenamiento Territorial, para garantizar el cumplimiento de los objetivos y criterios del desarrollo integral de la región metropolitana; y en segundo lugar, la posibilidad de intervenir de manera directa en el desarrollo de los Hechos Metropolitanos, situación que lleva entonces a considerar estas figuras administrativas como entidades supletorias para el desarrollo territorial en relación con la implementación de estos hechos metropolitanos.

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