La intervencion en el ordenamiento territorial




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TECNICAS Y ASPECTOS INSTRUMENTALES.


El proceso de ordenamiento territorial que atraviesa hoy el Area Metropolitana del Valle de Aburrá se fundamenta principalmente en la elaboración y puesta en marcha de los instrumentos de planificación; Plan de Ordenamiento y Manejo de la Cuenta del Río Medellín (Aburrá) –POMCA-, Directrices Metropolitanas de Ordenamiento Territorial y Planes de Ordenamiento Territorial municipales, así como, a mediano plazo el proceso de ajuste del Plan Metrópoli 2020, integrando los procesos anteriores y proponiendo nuevos derroteros para las revisiones futuras de estos instrumentos de planificación, de una manera mucho más integral.
Este proceso encabezado por estos tres planes principales, se alimenta de un conjunto importante de otros procesos de planificación sectorial metropolitana, como son los Planes Maestros de Movilidad, Servicios Públicos, Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos (PGIRS), Zonas Verdes, Turismo, entre varios, los cuales inciden en la toma de decisiones a dos niveles: aportando los contenidos para los ajustes de los futuros POT, las Directrices de Ordenamiento que se puedan proponer nuevas o ajustar las existentes y los insumos del Plan Metrópoli 2020, así como, contenidos para la toma de decisiones sectoriales en las funciones cotidianas de la Entidad, por ejemplo como Autoridad de Transporte de Mediana Capacidad o en sus amplias funciones ambientales.
De esta manera, la elaboración y aplicación de instrumentos de planificación, resuelve y da soporte a una buena parte de las funciones y competencias de la Entidad Area Metropolitana, sin embargo, otra parte reside en la gestión, tanto de algunos de los procesos planificados20 cuya responsabilidad es compartida, como de aquellos de su entera competencia por ser Hechos Metropolitanos, que requieren de un amplio desarrollo de estrategias e instrumentos de gestión, materia fundamental de este documento.
El reto consiste entonces en el desarrollo de herramientas de gestión metropolitana que haga posible a la Entidad adoptar y poner en práctica instrumentos para hacer realidad aquellos procesos de implementación que posee la obligación de llevar a cabo, adicionales a sus funciones esenciales de planificación, de autoridad ambiental urbana y de movilidad.
Entendemos entones que es necesario establecer un proceso de gestión metropolitana que se derive de una planificación previa compuesta por diferentes instrumentos, como elemento mas eficiente que una gestión de corto plazo e inmediatista, carente de un proceso previo de pensamiento y previsión que lleva a la realización de obras, pero olvida la necesaria integración de las decisiones regionales con el actuar de los municipios que componen el Area Metropolitana buscando la continuidad de las políticas y programas que garanticen el cumplimiento de los objetivos de largo plazo.
En este proceso de pensar antes de actuar (planificar) y gestionar, media una acción conciente conocida como la “toma de decisiones”, originada tanto en la aplicación de las funciones de gobierno de las entidades públicas en el ámbito de sus competencias, como en los procesos políticos y sociales en los que se basan, siendo un claro ejemplo de esto los POT municipales, que resultan de la combinación de propuestas técnicas derivadas en nuestro caso de la aplicación de Directrices Metropolitanas y disposiciones ambientales vigentes, sumadas a las propuestas técnicas de cada Administración Municipal, las cuales son confrontadas a través del debate ciudadano y en el Concejo Municipal, para dar lugar a este Plan, siendo la toma de decisiones inherentes a este instrumento, una combinación de procesos técnicos, políticos y sociales, que en todos los casos depende de la calidad y pertinencia de la información de base para la discusión, y de lo acertadas que resulten las decisiones, dependerá en gran medida el éxito de la gestión en el proceso de instrumentación de los diferentes planes.
Todo lo anterior se origina en el hecho de que en nuestro medio, el ordenamiento territorial y la gestión de proyectos derivada del mismo, se entiende como “un conjunto de acciones político-administrativas y de planificación física concertadas, emprendidas por los municipios o distritos y áreas metropolitanas, en ejercicio de la función pública que les compete, dentro de los límites fijados por la Constitución y las leyes, en orden a disponer de instrumentos eficientes para orientar el desarrollo del territorio bajo su jurisdicción y regular la utilización, transformación y ocupación del espacio, de acuerdo con las estrategias de desarrollo socioeconómico y en armonía con el medio ambiente y las tradiciones históricas y culturales.” 21
Es decir que la toma de decisiones –en este caso la propias Directrices emitidas por el Area Metropolitana, los POT municipales y la voluntad de ejecutar un determinado proyecto derivado de esta planificación- no obedece únicamente a un proceso eminentemente técnico, basado científicamente en indicadores y modelos, sino que por el contrario pesan enormemente aspectos más subjetivos, pero a la vez más sustantivos de la propia democracia, como son el ejercicio político, los aspectos culturales, los movimientos y las percepciones sociales, configurando así un sistema complejo que a veces parece demasiado empírico desde el punto de vista técnico, pero que en la práctica responde inevitablemente a un legítimo juego de intereses e ideas.
Esta relación entre; Información para la toma de decisiones, Concreción de las decisiones en el proceso de planificación (técnica, política y social) y Eficacia en la gestión (dependiendo de la pertinencia de las decisiones y la disponibilidad de adecuados instrumentos de gestión metropolitana) se origina y basa en disponer la información oportuna, de otra forma todo el proceso nace viciado, es por esta razón que en el presente documento se dedica este capítulo a los aspectos instrumentales de la planificación y de la gestión, los cuales nacen como hemos dicho de la calidad y pertinencia de la información para la toma de decisiones.



    1. Mecanismos para la obtención de información de soporte a la toma de decisiones.


Mucho se ha pensado y escrito sobre la necesidad y características de los sistemas de información necesarios para la toma de decisiones en procesos de planificación territorial y la gestión derivada de los mismos, centrándose este soporte en el caso metropolitano en tres apoyos fundamentales actualmente en construcción: Los sistemas de información del Area Metropolitana como institución, el actual proceso de diseño y montaje de un “Modelo de Simulación” de escala metropolitana para la toma de decisiones y los Expedientes Municipales que cada Municipio debe administrar para hacer adecuado seguimiento a sus POT y demás procesos de ordenamiento territorial.
Nos centraremos en el tipo de información que resulta esencial para alimentar la toma de decisiones metropolitanas, es decir el soporte del Modelo de Simulación y su correlación con los sistemas de información metropolitanos, dado que sobre el expediente municipal, existe una clara metodología (que en parte se articula a los sistemas regionales) desarrollada por el Gobierno Nacional, además, nuestro principal objetivo es la identificación de los instrumentos que posee el Area Metropolitana como entidad administrativa para el desarrollo de sus funciones y competencias en relación con e Ordenamiento Territorial.
Antes de identificar las necesidades de información, el primer aspecto a resolver debe ser ¿Cuáles son las preguntas que se pretende resolver? Es decir, qué se busca medir y para qué se pretende medir; conducente a tomar una determinada decisión o para hacerle seguimiento y seguramente poder ir ajustando la planificación en si misma y facilitar la gestión y la medición de impactos de la misma.
Existen tres elementos en la toma de decisiones para la planificación y gestión que consideramos de especial importancia para acotar los mecanismos de obtención de información, y que por ende facilitan la identificación de la información o variables necesarias, así como los mecanismos para su obtención:


  1. Algunas disposiciones de ordenamiento territorial derivadas de las Directrices Metropolitanas que poseen gran impacto en la distribución de las funciones urbanas de extensos territorios al interior del Area Metropolitana, tales como la habilitación de nuevos suelos de expansión urbana o para la suburbanización.




  1. El desarrollo de proyectos estratégicos metropolitanos, consignados en la Directrices de Ordenamiento Territorial, asumiendo el liderazgo de la entidad en su implementación a través de sus propios recursos e instrumentos de gestión en formación como por ejemplo la empresa gestora mencionada.




  1. Determinadas disposiciones de ordenamiento territorial tomadas en los POT municipales, tanto en aplicación de las Directrices como en uso de su propia autonomía y ámbito de competencias, sobre aspectos normativos locales que poseen alto impacto en la región metropolitana.



De esta manera, se buscaría aproximarse en primera instancia a la identificación de potenciales impactos derivados de la aplicación de las Directrices de Ordenamiento Metropolitano emitidas por la Entidad, con el fin de constatar de una manera más científica sus posibles impactos en el territorio y la población, asumiendo la aplicación sistemática de las disposiciones de planificación física concertadas y adoptadas, configurando una determinada forma de ocupar y utilizar el territorio y los recursos en él dispuestos.
Lo anterior supone que, sobre este territorio caracterizado en términos generales en sus condiciones físico-bióticas, poblaciones y socioeconómicas actuales, el modelo de simulación permita suponer la aplicación de las Directrices de ordenamiento, las cuales generan una serie de transformaciones sobre estas mismas temáticas, que mejoren o empeoren las condiciones originales, situaciones que puedan ser medidas en forma de impactos posibles.
En segunda instancia, el desarrollo de los proyectos estratégicos apoyados por la Entidad, debería poder ser medido en términos de sus impactos, lo cual permitiría al Area Metropolitana una mayor solidez en la toma de decisiones, la priorización de las inversiones y sobre todo la generación de nuevas fortalezas para la Entidad en materia de gestión, con el fin de promover precisamente los potenciales beneficios identificados por el modelo a partir de un determinado proyecto e infraestructura.
Finalmente, en el conjunto de decisiones de ordenamiento territorial, algunas se originan en el ámbito puramente local –no haciendo parte de las Directrices Metropolitanas, pues estas sólo abordan temas regionales y objetivos y criterios generales-, sin embargo, pueden tener enormes impactos en la región, los cuales deberían poder ser medidos con el fin de advertir sobre sus ventajas o desventajas, así como asumir sus potenciales efectos e integrar soluciones en los municipios colindantes potencialmente afectados.
El Area Metropolitana del Valle de Aburrá, considera que la manera más responsable para constituir un soporte serio de información para la toma de decisiones de su ámbito, resolviendo principalmente los momentos o procesos antes mencionados, es el montaje de un Modelo de Simulación, que permita suponer en el tiempo y bajo diversos escenarios partiendo de una línea de base, los impactos posibles de sus decisiones de planificación y derivados de la gestión de los proyectos identificados.
Este Modelo de Simulación se considera como el principal Mecanismo para la obtención de información de soporte a la toma de decisiones, razón por la cual se destacan a continuación las principales características de información, indicadores y variables que manejará en apoyo a los tres ámbitos de planificación y gestión señalados como estratégicos.
El diseño de este Modelo se encuentra en este momento en proceso de formulación, sin embargo el tipo de preguntas a resolver para apoyar la toma de decisiones abordaría entre otros aspectos los siguientes ámbitos:





DIRECTRICES METROPOLITANAS

PROYECTOS ESTRATEGICOS

DECISIONES POT MUNICIPALES

Principal interés en la aplicación del Modelo y la medición de impactos potenciales

  • Validar Modelo regional.

  • Proponer futuros ajustes.

  • Anticipar conflictos.

  • Identificar aspectos estratégicos no abordados

  • Identificar pertinencia y prioridad.

  • Apoyar la gestión del AMVA, Empresa Gestora, futuros socios, desarrollo de nuevos instrumentos de gestión.

  • Validar Modelo Municipal.

  • Proponer futuros ajustes.

  • Anticipar conflictos a la región o municipios vecinos.
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