Ley organica de administracion financiera y control, loafyc




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LEY ORGANICA DE ADMINISTRACION FINANCIERA Y CONTROL, LOAFYC.
Decreto Supremo No. 1429. RO/ 337 de 16 de Mayo de 1977.

INTRODUCCION A LA LOAFYC
1. ANTECEDENTES HASTA 1928
1.1 Legislación de Indias
Las normas sobre administración financiera y control en el Ecuador tienen raíces lejanas en la Legislación de Indias, dictada por España para el gobierno de América, durante el período colonial que se extendió hasta el siglo diecinueve.
La legislación de Indias gravita sobre el concepto de las llamadas "cajas reales", verdaderas arcas o depósitos físicos de los recursos financieros de la corona, provistos de cuidadosos dispositivos de seguridad. Estas cajas eran administradas conjuntamente por tres oficiales reales - tesorero, contador y factor - quienes desempeñaban las funciones de recaudación, custodia, desembolso y registro, hallándose sujetos a diversas prohibiciones para garantizar su eficacia e independencia. En un plano decisorio existían las juntas de hacienda, cuerpos colegiados que tenían como cometido el tratar lo relativo al aumento de la real hacienda y su mejor administración.
Como órganos contralores se encontraban los tribunales de contadores o de cuentas, a quienes debían rendir cuenta los oficiales reales. Tales tribunales juzgaban e intervenían las cuentas, pudiendo pedir o tomar los libros de los oficiales reales, y cobrar y hacer cobrar los alcances. Se reconocía la posibilidad de apelar de las decisiones sobre cuentas y cobranzas de alcances, ante un tribunal superior, de jueces oidores, en primera y segunda instancia e, inclusive, se aceptaba una tercera instancia sostenible inmediatamente ante el monarca español.

1.2 Ley Orgánica de Hacienda
Esta configuración conceptual ha ejercido poderoso influjo en el desarrollo de la vida republicana del Ecuador, influjo que se materializa desde las primeras leyes orgánicas de hacienda dictadas en 1821 y 1824, cuando el país formaba parte de la Gran Colombia. Una vez configurado el Estado ecuatoriano en forma autónoma, ello se proyecta a través de las diversas ediciones de dicho cuerpo legal, en los años de 1830, 37, 43, 46, 49, 51, 55 y 63, con múltiples y variadas reformas legales, lo que revela, desde ese entonces, un gran dinamismo e inquietud en el campo legal hacendario.
De esas ediciones, merece especial interés la sancionada por el presidente García Moreno el 21 de octubre de 1.863, luego de su aprobación por las cámaras legislativas. Esta ley recoge las principales instituciones de sus predecesoras y es la de mayor duración en la vida del país, pues rigió por un total de 64 años, hasta 1927, en que se dicta una innovadora ley inspirada en los trabajos de la Misión Kemmerer, que fuera contratada por el presidente Isidro Ayora. A corto tiempo, no sin antes haber sufrido considerables reformas, esta ley fue sustituída en 1928 por otra cuya vigencia también es significativa al extenderse por 47 años, hasta 1975, cuando se expide la ley que recoge los principios básicos de gerencia financiera y de control gubernamental moderno. Desde luego, la ley de hacienda de 1863 mereció codificaciones importantes en 1912 y 1924, y la de 1928 en 1947, 1948 y 1960, siendo esta última sin duda la de mayor rigor científico.
Por su solidez intrínseca y su larga vida institucional, bien vale la pena analizar panorámicamente el contenido de la Ley de Hacienda de 1863, dejando para otro momento el análisis de la de 1928, pues estas leyes marcan las dos principales tendencias ecuatorianas en lo que hace a la materia, antes de la elaboración de la Ley Orgánica de Administración Financiera y Control, de corte contemporáneo.

1.3 Las Contadurías
Naturalmente, ello no significa que las demás Leyes de Hacienda, anteriores a 1863, carezcan de interés (sic) histórico y doctrinario, puesto que aportan con experiencias valiosas desde varios puntos de vista.
Dichas leyes recogieron la institución de las "Contadurías", que fue el antecedente directo de los Tribunales de Cuentas. En España fue famosa la Contaduría Mayor de Castilla, la que era recomendada por las Leyes de Indias como modelo para el Nuevo Mundo; además es interesante señalar que en América se instauraron Tribunales de Cuentas en México, Bogotá y Lima, dando así paso a cierta división de funciones en razón del territorio.
Tales ideas básicas son traducidas en las primeras Leyes de Hacienda, mereciendo tomarse como punto referencial la expedida en 1830, según la cual se establece una Contaduría General y Contadurías Departamentales. A las Contadurías Departamentales correspondía glosar y fenecer las cuentas de las oficinas del departamento y remitirlas a la Contaduría General para su revisión, otorgando a los respectivos empleados el finiquito de éllas. Correspondía a la Contaduría General, por su parte, revisar las cuentas que le eran remitidas por las Contadurías Departamentales. Las apelaciones de las condenas procedentes de la Contaduría General e impuestas a las Contadurías Departamentales, se entendían ante el Ministerio de Hacienda.
Con la ley de 1863, son eliminadas las Contadurías y sus atribuciones pasan globalmente al Tribunal de Cuentas que se crea en dicho año.

1.4 La Ley de Hacienda de 1863
1.4.1 Organización de la administración financiera
De acuerdo con la ley de 1863, en la cúspide de la organización financiera se halla el Presidente de la República, a quien, como jefe de la administración, le corresponde la dirección de las rentas establecidas y que se establecieran en adelante. Inmediatamente se encuentra el Ministro de Hacienda, a quien toca básicamente administrar el departamento del ramo, dirigiendo cuanto en el estuviere mandado ejecutar y cuidando tanto de los bienes nacionales, de su conservación y mejora, como de la recaudación de las rentas y exacta distribución de los caudales públicos, satisfaciendo cumplidamente a los empleados y acreedores de la nación.
En tercer lugar están los gobernadores, jefes de la administración de hacienda en sus respectivas provincias, dependientes inmediatos del Poder Ejecutivo, cuyas órdenes reciben por conducto del Ministerio de Hacienda. En cuarto lugar están los tesoreros, con ámbito también provincial, encargados de la recaudación e inversión, y que cuentan con interventores para el control previo de las diferentes transacciones. En quinto y último lugar se hallan los administradores y colectores, quienes son los receptores y custodios de primera mano de los ingresos, sin funciones de inversión, salvo casos excepcionales señalados por la ley.
Para la administración superior se conforman las juntas de hacienda en todas las provincias, presididas por el gobernador y dotadas de relevantes facultades para funciones que hoy llamaríamos de control interno, como remates, cauciones, licitaciones, participaciones en las rentas fiscales, simplificación y mejora de las recaudaciones, etc.
Cabe tener presente que por mandato del artículo 74 de la Carta Política de 1861, vigente a esa época, se permitía la existencia de solo tres ministerios de Estado, en los despachos del Interior y Relaciones Exteriores, de Hacienda y de Guerra y Marina.
Esta limitada configuración del Ejecutivo fue un determinante para que la ley de hacienda de 1863 se caracterizará por un elevado grado de centralización de la administración financiera y exagerará al preceptuar que la inversión de las rentas nacionales era cometido privativo del Ministerio de Hacienda, y que ningún gasto o pago, aún los determinados por una ley, podían hacerse sin haber sido previamente ordenados, a un tesorero, por el Ministro de Hacienda o por el gobernador respectivo, en virtud de especial delegación del Ministro. En forma similar, se añadía que toda liquidación o documento de crédito contra el Estado debía emanar del Ministerio, y que las limitaciones realizadas por las tesorerías, mediante decretos acordes con la ley, no serían valederas sin la revisión y aprobación del Ministerio.

1.4.2 Presupuesto
En materia presupuestaria, la ley de 1863 es bastante escueta, mereciendo señalarse el numeral sexto del artículo tercero, que contempla como atribución del Ministro de Hacienda la de presentar a la Legislatura, en los primeros días de sus sesiones, el proyecto de ingresos y gastos para el bienio siguiente. En el plano constitucional existe el principio de que los ingresos y gastos deben ser autorizados siempre por el Legislativo y, muy en especial, los empréstitos y contratos que comprometan el crédito público. Aún cuando se aprecia cierto grado de coparticipación en las funciones, se destaca el hecho de que la elaboración y ejecución presupuestarias corresponden al Ejecutivo, en tanto que la aprobación y el control pertenecen al Congreso. Y desde luego, la bianualidad del presupuesto responde a la circunstancia de que el Congreso se reunía cada dos años, el 10 de agosto; sin embargo, el año económico empieza el primero de enero y concluye el 31 de diciembre para los demás efectos de la ley.
Si bien las normas presupuestarias carecen de configuración sistemática en esta ley, la necesidad de acatar el rigor presupuestario de la idea de una estrecha vinculación de los caudales públicos y el presupuesto, el mismo que canaliza el ciento por ciento de los recursos financieros. De ahí que los sistemas de tesorería y contabilidad estén fuertemente orientados en este sentido, por lo que las cuentas del libro mayor deben ser abiertas por orden de materias y de acuerdo con las divisiones del presupuesto, las órdenes de pago deben enunciar el artículo del presupuesto del año a que ella se refiere, la distribución de los caudales de la hacienda pública ha de hacerse conforme al presupuesto aprobado, y las cuentas de ingresos y egresos anuales han de presentarse en forma comparativa con el presupuesto. En otras palabras, el mecanismo eje del proceso financiero es el presupuesto aprobado por el Legislativo.

1.4.3 Recaudación y tesorería
El sistema de recaudación es relativamente sencillo y puede resumirse en el principio de responsabilidad de los tesoreros, quienes cumplirán exactamente y harán que los colectores y administradores cumplan las atribuciones y deberes que se designan en las leyes, reglamentos y ordenanzas peculiares a cada ramo sobre la recaudación y cobranza. La Ley de Hacienda prescribe, además, que todo empleado encargado del cobro de contribuciones y de cualquier ramo de las rentas o caudales públicos tendrá la jurisdicción coactiva necesaria para la recaudación y para hacer efectivas las deudas pertenecientes al Estado.
Por su parte, el sistema de tesorería, y en especial el proceso del desembolso de fondos, se halla minuciosamente regulado por al ley. Ya se anotó como es necesario que para proceder a un pago debe contarse con una asignación presupuestaria y especial orden de las autoridades hacendarias, ésto es, del Ministro o de los gobernadores. el siguientes paso es la presentación y examen de los documentos o comprobantes de descargo, los cuales son enumerados y regulados por la propia ley. En lo referente a gastos de personal, se indica que la cuenta del haber de los empleados de cada provincia y de las tropas que la guarnecen, se radicará en la tesorería de la misma provincia.

1.4.4 Contabilidad e información financiera
El sistema de contabilidad e información financiera se encuentra repartido en tres niveles concéntricos: colectores y administradores en primer término, tesoreros en el nivel medio, y el Ministerio de Hacienda en la cúspide. Los colectores y administradores están obligados a llevar un libro diario y un libro mayor relacionado con el diario. La Ley de Hacienda se ocupa de normar la forma de efectuar los asientos de ingreso y de egreso en el libro diario, así como de la documentación de tales asientos. Se prescribe que los tesoreros llevarán, además, un diario de especies de colecturías y centralizarán la contabilidad de colectores y administradores, para remitirla quincenalmente al Ministerio de Hacienda; las cuentas anuales también se remitirán al Ministerio, acompañadas de los documentos de soporte. Los libros de los tesoreros, administradores y colectores son objeto de control, en cuanto son foliados y rubricados por el gobernador de la provincia.
El Ministerio, por su parte, lleva la contabilidad por partida doble en un libro diario general, un libro mayor y libros auxiliares. Cada mes se efectúa el llamado balance del tesorero o balance general, y cada trimestre, el cuadro de sus ingresos y sus egresos, los que se insertan en el periódico oficial. En los primeros días de abril de cada año presenta su cuenta el Ministro de Hacienda al Tribunal de Cuentas. La cuenta del Ministerio consta del balance general y la de todos los ingresos y egresos del tesoro en el año precedente, comparados con las asignaciones del presupuesto, expresando los pagos hechos y los que quedan por hacerse para el saldo de los gastos. La cuenta especial de la deuda pública se presenta por separado con distinción de capitales e intereses. Los libros del Ministerio y las copias de los diarios de los colectores, administradores y tesoreros son los comprobantes de esta cuenta, y quedan a disposición del Tribunal durante el juicio de aquélla. La cuenta del Ministerio se pública por la imprenta y se presenta a las cámaras legislativas. Adicionalmente, cada año pública el Ministerio un estado de los contratos celebrados por el Estado y de las obras públicas hechas por su cuenta en el decurso del año anterior, y lo presenta también a las cámaras.
Desde otro punto de vista, la ley de 1863 es interesante, pues al tiempo que regula sistemáticamente lo relativo a contabilidad e información financiera, deroga el reglamento de contabilidad dado por el Poder Ejecutivo, vigente para esa fecha. En otras palabras esta ley deja entender que, aparte del legislador, no hay otro órgano que cuente con facultades normativas, ni siquiera el propio Ejecutivo, quien corre a cargo con todo el proceso.

1.4.5 El Tribunal de Cuentas
Para el control de las actividades de hacienda se crea un órgano de carácter judicial, compuesto de dos salas, denominado Tribunal de Cuentas, que tiene jurisdicción privada para conocer de las cuentas que el Ministro y demás empleados de hacienda presenten anualmente y, en general, conoce de todas las cuentas que por leyes reglamentos debían conocer las antiguas Contadurías, y de las fianzas e incidentes relativos a las cuentas. Adicionalmente, de acuerdo con el artículo 101 de la Ley de Régimen Municipal sancionada en octubre 9 de 1863, el juzgamiento de las cuentas de las municipalidades corresponde al Tribunal a que toque el juzgamiento de rentas nacionales y se hace por los mismos trámites, lo que equivale a decir, por medio del mismo Tribunal de Cuentas de que trata la Ley de Hacienda.
Este tribunal reside en la capital de la República y está dotado de elevada jerarquía, ya que ocupa el lugar inmediato a la Corte Suprema en el orden de precedencia. Se compone de cinco ministros jueces, seis revisores, siete amanuenses, un secretario y un portero archivero. En la nominación de los miembros se aprecia una participación mixta del Legislativo y del Ejecutivo, y como contrapeso de dichas facultades, el Poder Judicial es el único competente para conocer y resolver de la suspensión o remoción de los ministros - únicamente para causa criminal -, asegurándose así en buena parte la imparcialidad del Tribunal de Cuentas.
Las sentencias del tribunal se expiden en la forma prescrita para los tribunales comunes, debiendo publicarse inmediatamente en el periódico oficial; una copia de las sentencias se pasa al Ministro de Hacienda tanto para su publicación como para que sean ejecutadas. Todas las cuentas del año deben ser sentenciadas y fenecidas en el siguiente.
Dentro de seis meses, después de publicada la sentencia por el periódico oficial, el rindente o su apoderado, o aquel a quien se haya declarado responsable, puede pedir la revisión del juicio, apoyando precisamente la solicitud en documentos justificativos que anteriormente no se hubieren presentado. El Ministro de Hacienda y cualquiera de los revisores pueden igualmente reclamar la revisión dentro de los dos años después de publicada la sentencia, fundándose en los errores, omisiones, duplicaciones o falsedades descubiertas por el examen de otras cuentas o por otro medio cualquiera. El recurso de revisión se tramita por la sala que no fallo en la sentencia de primera o de vista, y pronuncia sentencia de segunda o de revista, de la cual no habrá más recurso que el de queja ante la Corte Suprema. Aclara la ley que la revisión no suspende la sentencia de vista que contenga alcance en favor del Fisco; que no hay notificaciones, traslado, relación ni articulaciones en el juicio de vista ni en el de revista, y que en las causas de hacienda no se reconoce fuero alguno. Con tales principios, el legislador ofrece un cuadro bastante estricto para el juzgamiento de las cuentas que se presenten a examen del tribunal.
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