Informe del Experto independiente sobre la cuestión de las obligaciones de derechos humanos relacionadas con el disfrute de un medio ambiente sin riesgos, limpio, saludable y sostenible, John H. Knox




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IV. Buenas prácticas

19. En su resolución 19/10, el Consejo de Derechos Humanos pidió al Experto independiente que identificara y promoviera las prácticas óptimas, e intercambiara opiniones al respecto, en el desempeño de las obligaciones y los compromisos de derechos humanos para fundamentar, apoyar y reforzar la formulación de políticas ambientales, especialmente en la esfera de la protección ambiental. En general, el Experto independiente prefiere utilizar la expresión "buena práctica" en lugar de "práctica óptima", porque en muchas situaciones no es posible identificar un enfoque "óptimo". El término "práctica" se define en forma amplia y abarca leyes, políticas, precedentes, cambios jurisprudenciales, estrategias, prácticas administrativas y proyectos, entre otras cosas. Para ser buena, la práctica debe integrar los derechos humanos y las normas ambientales de manera ejemplar. Tal integración puede producirse mediante la aplicación de las normas de derechos humanos en la adopción y ejecución de las decisiones ambientales, por ejemplo mediante el uso del derecho al acceso a la información, la participación y la interposición de recursos. La integración puede ocurrir también a través del uso de medidas ambientales para definir, aplicar y, de preferencia, superar los patrones sustantivos mínimos establecidos por las normas de derechos humanos. En cualquier caso, la práctica debe ser ejemplar desde la perspectiva tanto de los derechos humanos como de la protección ambiental.

20. Costa Rica cuenta con muchas buenas prácticas en la aplicación de las obligaciones de derechos humanos en la formulación de políticas ambientales, y la lista que figura a continuación no es exhaustiva. En la presente sección del informe se ponen de relieve los usos importantes e innovadores de tres derechos: el derecho a un medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado, el derecho a tener acceso a recursos legales y el derecho a información sobre las cuestiones ambientales.

A. Derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado

21. En 1994, Costa Rica modificó su Constitución de modo que su artículo 50 dijera lo siguiente:

Toda persona tiene derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Por ello, está legitimada para denunciar los actos que infrinjan ese derecho y para reclamar la reparación del daño causado. El Estado garantizará, defenderá y preservará ese derecho. La ley determinará las responsabilidades y las sanciones correspondientes.

Sobre la base de su estudio del creciente número de derechos ambientales que gozan de protección constitucional en países de todo el mundo, David Boyd ha señalado que esos derechos reportan varios beneficios. Proporcionan principios unificadores que respaldan la adopción de una legislación ambiental nacional sólida; ofrecen una base jurídica para la ejecución judicial directa de los derechos; y parecen estar correlacionados con un mejor desempeño general en materia ambiental11.

22. La experiencia de Costa Rica demuestra los beneficios de la incorporación de ese derecho constitucional. Durante la visita del Experto independiente, funcionarios del Gobierno y miembros de la sociedad civil destacaron repetidamente que el derecho constitucional simboliza la importancia que Costa Rica atribuye a la protección ambiental en general, y a la relación entre la protección ambiental y los derechos humanos, en particular. No cabe duda de que el artículo 50 proporciona una sólida base para las leyes y políticas ambientales del país. Por ejemplo, en la Ley orgánica del ambiente el derecho constitucional se cita explícitamente como uno de los principios que inspiran esa legislación (art. 2). El derecho constitucional también ha permitido la ejecución directa de las decisiones de la Sala Constitucional de la Corte Suprema, que ha desarrollado una extensa jurisprudencia respecto de la aplicación del derecho a una amplia gama de cuestiones ambientales. La Sala Constitucional comenzó a adoptar jurisprudencia ambiental incluso antes de que se aprobara el derecho explícito a un ambiente sano, al vincular la protección ambiental al derecho a la vida12. En 1994, en el caso Presidente de la Sociedad Marlene SA vs. Municipalidad de Tibás, la Sala subrayó que el Estado tenía la obligación positiva de proteger la naturaleza para evitar limitaciones graves del derecho a la vida13. De hecho, esa decisión contribuyó a impulsar la aprobación del derecho constitucional explícito en 1995.

23. Desde 1995, buena parte de la jurisprudencia de la Sala Constitucional se ha referido a la aplicación del artículo 50. Según la información recibida de la Sala, entre 1989, cuando fue establecida, y el año 2012 examinó acciones de inconstitucionalidad relativas a asuntos ambientales en 85 ocasiones y declaró la inconstitucionalidad en 36 de ellas, o sea el 42% del total. Las principales categorías de decisiones de inconstitucionalidad han sido las referentes a las áreas protegidas (13 decisiones)14 y los procedimientos de EIA (5 decisiones)15, pero la Sala ha examinado una amplia gama de cuestiones, tales como la autorización para concesiones minerales16, la fumigación aérea17, las sustancias tóxicas en la harina de panificación18, la tala de árboles19, el ecoturismo20, la protección de parques nacionales marinos21, las audiencias ante el Tribunal Ambiental Administrativo22 y el uso de plaguicidas23. Por citar solo algunos ejemplos, ha declarado la incompatibilidad con el artículo 50 en el caso de un decreto que facultaba la caza de la tortuga verde; de la autorización de la tala de árboles en el hábitat de la lapa verde; de la autorización de construir en el Parque Nacional Las Baulas; y de la no adopción de medidas adecuadas por el Gobierno para proteger las aguas subterráneas al aprobar planes de desarrollo urbano de alta densidad24. Como indica esta lista parcial, la Sala Constitucional ha definido el ámbito de aplicación del artículo 50 en forma amplia, yendo más allá de la protección básica o primaria de componentes ambientales tales como el agua para incluir factores relacionados con la economía, el turismo, la agricultura y otras actividades25. Ha sostenido que el derecho exige no solo que el Estado no cometa violaciones directas, sino también que ofrezca protección contra las violaciones por terceros26 y, a este respecto, ha subrayado la función del Estado como garante de la protección y salvaguardia del medio ambiente y los recursos naturales27. Aunque los actores civiles no siempre pueden exigir que el Estado adopte una línea de acción particular, tienen derecho a insistir en que el Estado tome medidas que sean adecuadas para proteger el derecho28. Esas obligaciones competen a las entidades nacionales con autoridad general tales como el MINAE, a los órganos especializados tales como la SETENA y el Instituto Costarricense de Turismo (ICT), e incluso a las municipalidades locales29.

24. La Sala ha derivado asimismo del derecho a un ambiente sano un principio de in dubio pro natura, o principio precautorio, en virtud del cual, cuando no se sepa con certeza si una actividad puede o no ser causa de daños graves e irreversibles, el Gobierno deberá abstenerse de realizar esa actividad30. La Sala ha destacado también la importancia de los derechos procesales en el contexto ambiental, declarando que la garantía del derecho a un ambiente sano incluye la elaboración y aplicación de mecanismos procesales que establezcan un acceso efectivo a la protección del derecho31.

B. Derecho a tener acceso a un recurso

25. En virtud de la Declaración Universal de Derechos Humanos, "[t]oda persona tiene derecho a un recurso efectivo ante los tribunales nacionales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución o por la ley" (art. 8). De igual modo, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos exige a las partes en él que se comprometan a garantizar que toda persona cuyos derechos reconocidos en el Pacto hayan sido violados "podrá interponer un recurso efectivo", que "[l]a autoridad competente, judicial, administrativa o legislativa, o cualquiera otra autoridad competente prevista por el sistema legal del Estado, decidirá sobre los derechos de toda persona que interponga tal recurso, y desarrollará las posibilidades de recurso judicial", y que "[l]as autoridades competentes cumplirán toda decisión en que se haya estimado procedente el recurso" (art. 2, párr. 3).

26. Esa obligación se ha incorporado en otros instrumentos de derechos humanos, por ejemplo en el artículo 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Su aplicación en el contexto ambiental también ha sido reconocida en instrumentos internacionales, en particular en el principio 10 de la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo de 1992, en virtud del cual "[d]eberá proporcionarse acceso efectivo a los procedimientos judiciales y administrativos, entre estos el resarcimiento de daños y los recursos pertinentes" (A/CONF.151/26 (Vol. I)). Como se señaló anteriormente, el artículo 50 de la Constitución de Costa Rica dispone no solo que "[t]oda persona tiene derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado", sino también que "[p]or ello, está legitimada para denunciar los actos que infrinjan ese derecho y para reclamar la reparación del daño causado". La Sala Constitucional de la Corte Suprema ha subrayado que el derecho a la participación ciudadana en los asuntos ambientales es un derecho fundamental protegido constitucionalmente32, que comprende el hecho de que los miembros de la comunidad tengan acceso a los tribunales para presentar recursos por las violaciones del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado33. Costa Rica ha llevado a la práctica esa obligación de distintas formas; en las secciones siguientes se destacan tres de ellas: i) la jurisprudencia de la Sala Constitucional sobre la legitimación procesal; ii) los procedimientos flexibles del MINAE y del Tribunal Ambiental Administrativo; y iii) la función de supervisión general de la Defensoría de los Habitantes de la República.

1. Sala Constitucional de la Corte Suprema

27. En el artículo 48 de la Constitución se establece el recurso de amparo para mantener o restablecer el goce de los derechos consagrados en la Constitución, así como de los de carácter fundamental que se establecen en los instrumentos internacionales de derechos humanos aplicables en Costa Rica. Los motivos para presentar un recurso de amparo se han interpretado de manera muy amplia, a fin de permitir que toda persona pueda interponer un recurso en relación con un derecho constitucional sin un abogado, gratuitamente, en cualquier idioma, en todo momento, cualquier día del año y de la forma que sea, también mediante una nota manuscrita34. Además, en 1994 la Sala Constitucional amplió aún más el concepto de legitimación al establecer el principio de los "intereses difusos", por el cual las personas pueden iniciar acciones en nombre del interés público, también en aras de la protección ambiental35.

28. La reducción de los obstáculos al acceso a un recurso en caso de violaciones de los derechos constitucionales en general, y de los derechos ambientales en particular, es realmente una práctica ejemplar, que debería servir de inspiración a otros Estados. Ha permitido a la población de Costa Rica tener fácil acceso a la Sala Constitucional, y la población ha respondido en consecuencia. Tan solo en 2012, la Sala Constitucional recibió 14.953 peticiones de amparo; desde 1989 ha recibido 68.53736. Algunos de ellas se duplican y pueden examinarse juntas; pero, aun así, la tramitación de tantas peticiones representa obviamente un reto para cualquier tribunal. Al Experto independiente le impresionó el método sistemático con que la Corte Suprema organiza y examina las peticiones de modo que no representen una carga abrumadora para la Corte ni dejen de recibir la debida atención.

29. No obstante estos éxitos, el Experto independiente tomó nota con preocupación de que las decisiones de la Sala Constitucional no siempre se cumplen. Aunque entiende que las limitaciones fiscales pueden dificultar la puesta en práctica de algunas decisiones, considera que el cumplimiento de las decisiones del máximo tribunal con competencia en los asuntos ambientales es un componente importante de una política ambiental que respete plenamente los derechos humanos.

2. Ministerio de Ambiente y Energía y Tribunal Ambiental Administrativo

30. Como se señaló anteriormente, la principal entidad encargada del medio ambiente en Costa Rica es el Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE). Una forma innovadora en que el MINAE facilita el acceso a recursos es a través de una plataforma en Internet, integrada en su sitio web, en que las personas pueden ingresar denuncias por problemas ambientales37. El sistema asigna automáticamente a cada denuncia un número de identificación, la envía a la dependencia competente para que efectúe la investigación y notifica el resultado al denunciante. También permite obtener fácilmente información sobre la naturaleza y los resultados de otras denuncias.

31. El Tribunal Ambiental Administrativo creado mediante la Ley orgánica del ambiente tiene competencia para conocer de las denuncias establecidas por violaciones a la legislación tutelar del ambiente y los recursos naturales (art. 111). El Tribunal puede realizar visitas in situ a fin de determinar la naturaleza del daño ambiental, y cuando concluye que se ha violado la ley puede imponer multas y sanciones administrativas para eliminar o mitigar el daño causado. También puede adoptar medidas provisionales de protección con arreglo al principio precautorio o de in dubio pro natura (arts. 98, 99 y 108). La combinación de estos factores hace del Tribunal un mecanismo efectivo que ofrece acceso a un amplio espectro de recursos a las personas y las comunidades amenazadas por un daño ambiental. El Tribunal ha emitido decisiones de suspensión de actividades en fábricas de elaboración de piñas y plantaciones de piñas, por ejemplo, debido a que no se cumplían las normas de contaminación aplicables38.

32. Además de estos recursos jurídicos tradicionales, el Tribunal ha adoptado enfoques creativos para colaborar con diversos interesados en el ámbito de la protección ambiental. A fin de crear más conciencia en la industria de la piña sobre las prácticas ambientales inadecuadas, llevó a cabo un programa de capacitación y extensión que incluyó formación científica y jurídica sobre las repercusiones ambientales de la elaboración de la piña y sobre el marco jurídico que justificaba la intervención del Tribunal. El resultado fue una mayor conciencia de la necesidad de modificar las prácticas para proteger mejor el medio ambiente y un aumento del apoyo al respecto.

3. Defensoría de los Habitantes de la República

33. La Defensoría de los Habitantes de la República es un órgano independiente del poder legislativo que tiene la responsabilidad general de proteger los derechos e intereses de los costarricenses velando por que el sector público cumpla las normas establecidas en la Constitución, las leyes, los convenios, los tratados y los principios generales del derecho, así como las normas de la moral y la justicia39. Está facultada para investigar, de oficio o a petición de parte, las presuntas violaciones de derechos humanos cometidas por las autoridades públicas mediante actuaciones materiales, actos u omisiones en el ejercicio de las funciones administrativas. La Defensora de los Habitantes puede iniciar actuaciones judiciales o administrativas para hacer frente a esas violaciones, y también puede participar en el proceso legislativo, por ejemplo interviniendo en los debates parlamentarios y estudiando las propuestas legislativas, a fin de promover los derechos humanos de los ciudadanos40.

34. Buena parte del trabajo de la Defensora de los Habitantes en los últimos años se ha centrado en cuestiones ambientales, incluido el derecho constitucional a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. En 2011, de los 3.305 casos recibidos por la Defensoría de los Habitantes de la República, 311 se referían al derecho a un ambiente sano41. Al ocuparse de esos casos, la principal función de la Defensora de los Habitantes ha sido promover la participación activa de los representantes de la sociedad civil y vigilar el desempeño de las instituciones gubernamentales42.
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