Baja california: Pronunciamiento, Durante los días 4 a 7 de abril del 2011 se efectuó la clínica legal sobre litigio Interamericano para casos laborales y sociales




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títuloBaja california: Pronunciamiento, Durante los días 4 a 7 de abril del 2011 se efectuó la clínica legal sobre litigio Interamericano para casos laborales y sociales
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Marco legal e institucional
México es un Estado Federal con competencias divididas entre la Federación y las 32 entidades federativas (incluyendo el Distrito Federal). Además, existen más de 2.500 municipios con atribuciones en temas de seguridad pública.
La estructura Federal del país crea oportunidades para explorar el diseño de instrumentos para abordar las desapariciones forzadas así como para desarrollar diferentes niveles de protección para las víctimas de desaparición forzada. Sin embargo, el GTDFI expresa su preocupación por los desafíos que la estructura federal puede significar en la implementación efectiva de la Declaración de las Naciones Unidas sobre la protección de todas las personas contra las desapariciones forzadas de 1992 (la Declaración). La distribución de competencias; la falta de una Ley General que regule todos los aspectos de la desaparición forzada; la existencia de fuerzas de seguridad a nivel federal, estatal y municipal; la posibilidad de que los delitos sean investigados a nivel federal o estatal dependiendo de la participación directa o indirecta de funcionarios federales o estatales son factores que diluyen la responsabilidad de dichas autoridades.
El GTDFI observó que la mayoría de los servidores públicos, organizaciones civiles y víctimas de desaparición forzada enfatizaron el problema de la ausencia de una coordinación vertical y horizontal entre las autoridades.
Además, durante las reuniones con autoridades federales, se le explicó al GTDFI que algunas de las tareas relacionadas con la prevención, investigación, sanción y reparación de las desapariciones forzadas recaen en las autoridades estatales.
Por su parte, estas autoridades afirmaron que el Gobierno Federal era quien tenía la responsabilidad en estas cuestiones, particularmente cuando se relacionaba con temas tales como el combate al crimen organizado, el secuestro y las labores de seguridad en virtud de la presencia de la Policía Federal, el Ejército y la Marina.
En México, la facultad de aprobar leyes penales es compartida por los Estados y el Gobierno Federal. Más aún, hay algunos delitos que son de competencia exclusiva de la Federación.
La desaparición forzada es un delito autónomo en el Código Penal Federal así como en la legislación penal de siete Estados (Aguascalientes, Chiapas, Chihuahua, Durango, Distrito Federal, Nayarit y Oaxaca), mientras que en los 25 restantes no se encuentra tipificada.
Asimismo, la legislación penal de la Federación y los Estados que han tipificado la desaparición forzada no utilizan la misma definición. Además, la mayoría no incluye la posibilidad de que las desapariciones forzadas sean perpetradas por grupos organizados o particulares que actúen en nombre del Gobierno o con su apoyo directo o indirecto, autorización o aquiescencia.
En la mayoría de las legislaciones Estatales queda excluida la prescripción. Es importante resaltar que, en 2004, la Suprema Corte estableció que el plazo para que opere la prescripción en un caso de desaparición forzada “empieza a correr hasta que la conducta ilícita deja de consumarse, esto es, cuando el sujeto pasivo aparece (vivo o muerto) o se establece su destino.” Algunos otros Estados han optado por promulgar legislación no jurisdiccional y procedimientos para abordar las desapariciones forzadas.
Las inconsistencias de la definición del delito de desaparición forzada en relación con la Declaración y otros instrumentos internacionales relevantes, así como el hecho de que la gran mayoría de los Estados no hayan tipificado la desaparición forzada como un delito autónomo, contribuyen a la impunidad.
La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que los tratados internacionales ratificados por México forman parte de la Ley Suprema de la Unión.
La Suprema Corte ha establecido que los tratados internacionales se encuentran jerárquicamente por encima de la legislación federal y estatal. Por su parte, la reforma constitucional en materia de derechos humanos cuya aprobación final por el Congreso de la Unión ocurrió durante la misión del GTDFI establece, en esencia, que los derechos humanos reconocidos en los tratados internacionales tienen jerarquía constitucional. La reforma también dota de mayor fuerza a las recomendaciones de los organismos públicos de derechos humanos. Una previa reforma constitucional estableció que las violaciones a los derechos humanos reconocidos internacionalmente pueden ser objeto del juicio de amparo
La Seguridad
México enfrenta una situación muy complicada en materia de seguridad pública debido al incremento de la violencia generada principalmente por el crimen organizado. El GTDFI reconoce los esfuerzos del Gobierno para abordar esta compleja situación y es de la opinión que el fenómeno de las desapariciones forzadas no puede entenderse adecuadamente sin tomar en cuenta el contexto actual de violencia y la presencia de la criminalidad organizada.
Sin embargo, no todos los crímenes cometidos en el país, incluidas las desapariciones forzadas, pueden ser atribuidos a la delincuencia organizada.
Debido a que la impunidad es un elemento frecuente en los casos de desapariciones forzadas, muchos casos que podrían encuadrarse bajo este delito son reportados e investigados bajo una figura diferente o ni siquiera son considerados como delitos.
El GTDFI recibió múltiples testimonios de casos en que la privación de la libertad, aún pudiendo enmarcarse bajo el delito de desaparición forzada, es clasificada bajo delitos distintos, tales como el secuestro o el abuso de autoridad.
En muchas otras ocasiones, los casos de desapariciones forzadas son eufemística y popularmente denominados como “levantones”. Adicionalmente, en múltiples casos, las personas son simplemente consideradas “extraviadas” o “perdidas” sin considerar que pudieron haber sido víctimas de una desaparición forzada, particularmente grupos como mujeres, menores y migrantes.
El GTDFI recibió información diversa sobre el número de desapariciones forzadas. Mientras que las organizaciones civiles de derechos humanos reportaron que -de acuerdo con sus estimaciones- más de 3,000 personas habrían sido desaparecidas en el país desde el año 2006, la CNDH registró un aumento sostenido en el número de quejas sobre desapariciones forzadas, pasando de 4 quejas en el año 2006 a 77 en el año 2010.
Para el GTDFI, sólo mediante una investigación independiente, imparcial, completa y efectiva, se puede descartar una potencial desaparición forzada. Por ende, el número de casos de desaparición forzada no puede ser establecido a cabalidad sin una adecuada investigación de todos estos delitos.
El mandato del GTDFI se refiere a las desapariciones forzadas. Sin embargo, el GTDFI condena todos los actos de desapariciones independientemente de la calidad del perpetrador.
En el actual contexto de seguridad, se reiteró que el 92% de todos los delitos cometidos en México recaen en la jurisdicción estatal. Muchas autoridades federales sostuvieron que mientras las instituciones federales tienden a estar bien equipadas, contar con equipo profesional y entrenado, así como con mecanismos adecuados de supervisión; las instituciones locales tienden a ser débiles, con menor desarrollo profesional y con pocos recursos humanos y financieros.
En el año 2006, el Gobierno decidió desplegar miles de elementos de las Fuerzas Armadas para realizar labores de seguridad pública. De acuerdo con la información recibida por el GTDFI, las Fuerzas Armadas no se limitan a actuar como apoyo a las autoridades civiles y a aceptar sus órdenes, sino a realizar tareas que corresponden exclusivamente a dichas autoridades civiles.
Estas operaciones militarizadas consisten en el despliegue de miles de efectivos militares en las calles de las zonas urbanas, rurales o en puntos estratégicos en las carreteras donde registran casas, individuos y automóviles, en muchos casos sin contar con una orden judicial dictada por una autoridad civil competente.
El GTDFI fue también informado de la presencia de un gran número de elementos militares como titulares de unidades policiales a nivel estatal y municipal o como responsables de las Secretarías de Seguridad Pública de los Estados. La Secretaría de la Defensa Nacional informó al GTDFI que dichos elementos militares (en la mayoría militares retirados) no están bajo su supervisión.
La lógica del ejército y la policía son diferentes y por lo tanto los operativos militares desplegados en el contexto de la seguridad pública deberían ser estrictamente restringidos y adecuadamente supervisados. El personal militar está entrenado para enfrentar fuerzas extranjeras enemigas y no para realizar actividades propias de la policía o interactuar con civiles.
No es de extrañar que el número de quejas recibidas por la CNDH relacionadas con la Secretaría de la Defensa Nacional haya aumentado de 182 en 2006 a 1.230 en 2008. De 2006 a 2009, la CNDH emitió más de 40 recomendaciones que, de acuerdo con sus investigaciones, confirman violaciones a derechos humanos cometidas por el ejército.
Las recomendaciones de la CNDH son, en muchas ocasiones, el único registro a disposición del público sobre las investigaciones de abusos cometidos por militares y, como tales, constituyen un instrumento fundamental para resaltar los patrones de violaciones a los derechos humanos.
Además de la estrategia de desplegar fuerzas militares, en los últimos años México ha implementado una profunda reforma institucional y de la policía para reforzar su estrategia de seguridad.
La recientemente creada Secretaría Ejecutiva del Sistema Nacional de Seguridad Pública pretende armonizar e integrar a la policía federal, local y municipal. Asimismo, el GTDFI considera que el sistema de seguridad podría ser muy valioso en la prevención, erradicación y sanción de las desapariciones forzadas.
El GTDFI entiende los retos que enfrenta este sistema, el cual requiere de la coordinación, la armonización y la complementariedad entre la Policía Federal, la Policía de las 32 entidades federativas y las más de 2.200 policías municipales.
Todas estas fuerzas de policía poseen una enorme diferencia en su entrenamiento, equipos y mecanismos de rendición de cuentas. Para el GTDFI esto es motivo de gran preocupación pues, de acuerdo con la información recibida, muchos casos de desapariciones forzadas siguen ocurriendo precisamente a nivel local y municipal.
El GTDFI fue informado de la reforma a la Ley Federal de los cuerpos de seguridad a fin de establecer la Policía Federal. Para complementar este esfuerzo, el Gobierno ha empezado a implementar medidas para profesionalizar, capacitar y modernizar a las fuerzas policíacas en los tres niveles de Gobierno.
Estas medidas incluyen estándares más elevados para el reclutamiento, una academia de policía renovada, y una plataforma integral de comunicación conocida como Plataforma México.
El GTDFI no recibió ninguna información relacionada con la existencia e implementación de mecanismos de transparencia y rendición de cuentas en la Policía. De acuerdo a las diferentes fuentes, sólo la Secretaría de Marina y la Policía de la Ciudad de México cuentan con un marco regulatorio sobre el uso de la fuerza. La experiencia del GTDFI demuestra que dichos protocolos son esenciales para limitar el uso excesivo de la fuerza y actúan como una medida preventiva en relación con las desapariciones forzadas.
Además, el GTDFI recibió información creíble en relación con detenciones cometidas por fuerzas militares en contra de civiles quienes fueron llevados a instalaciones militares.
En muchas ocasiones, los elementos militares y de otras fuerzas de seguridad que realizaron las detenciones utilizaron los excesivamente amplios conceptos de cuasi-flagrancia y flagrancia equiparada que permitíen a cualquier persona detener a otra a varias horas e inclusive días después de la comisión de un delito. El GTDFI también recibió documentación detallada de varios casos de desaparición forzada perpetrados por elementos militares. De hecho, la Secretaría de la Defensa Nacional informó acerca de un caso de desaparición forzada en el que el personal responsable había sido sentenciado por la jurisdicción militar.
Finalmente, la presencia de fuerzas militares se ha extendido más allá de las funciones de las operaciones de seguridad.
El GTDFI fue informado de casos en los que personal militar había interrogado a personas detenidas y de casos en los que se utilizó la tortura y otros tratos crueles, inhumanos o degradantes. El GTDFI también recibió información de que el Ejército y otras fuerzas de seguridad estuvieron involucradas en desapariciones forzadas de corto plazo. Esto es, de la detención de una persona durante un corto período de tiempo sin reconocer la detención durante varios días antes de presentarla a las autoridades civiles.
Una serie de reformas constitucionales destinadas a combatir el crimen organizado podrían socavar la protección en contra de las desapariciones forzadas.
La reforma constitucional al sistema de justicia penal de 2008 introdujo la figura del arraigo (medida cautelar) cuando una persona es investigada por delitos graves o bajo la sospecha de estar vinculada al crimen organizado. De acuerdo con el nuevo sistema, una persona puede ser detenida bajo arraigo por 40 días, período que puede ser extendido hasta por 80 días como máximo, sin cargos y con un contacto muy limitado con abogados y familiares.
El GTDFI recibió información de casos en los que una persona que era objeto de una desaparición transitoria o de corto plazo después era presentada a las autoridades y puesta bajo arraigo.

La reforma constitucional de 2008 establece el registro obligatorio de toda detención, el cual también está estipulado en la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública. Dicha ley establece que la Policía y los Ministerios Públicos deben informar a todo aquel que lo solicite sobre la detención de una persona. De hecho, el GTDFI fue informado que el registro de detención es una de las bases de datos menos desarrolladas por el Sistema Nacional de Seguridad Pública y que las diferentes fuerzas de seguridad aún no comparten un procedimiento de detención unificado.
El derecho a la justicia
El derecho a un recurso judicial efectivo para las desapariciones forzadas requiere la habilidad para prevenir, investigar, procesar y sancionar a aquellas personas que realicen este deleznable crimen y garantizar una adecuada preparación para las víctimas.
Sin embargo, la impunidad para los delitos en general, y para las desapariciones forzadas en particular, permanece como el reto principal en México tanto a nivel federal como a nivel local. Al GTDFI solo se le informó acerca de dos sentencias condenatorias por el delito de desaparición forzada en contra de funcionarios públicos, que se encuentran actualmente en proceso de apelación, a pesar del alto número de delitos reportados.
De hecho, la permanente falta de confianza de los ciudadanos, particularmente en las instancias encargadas de hacer cumplir la ley y la policía judicial, es una muestra de los avances limitados en esta área.
El GTDFI ha recibido información extensa y consistente sobre el temor que desanima a las víctimas a denunciar o insistir en las investigaciones sobre desapariciones forzadas.
De acuerdo con varias fuentes, las autoridades, especialmente los Ministerios Públicos, habrían intentado desacreditar a las personas desaparecidas declarando que estaban involucradas con grupos del crimen organizado; lo anterior, sin ninguna evidencia o investigación en su contra.
Adicionalmente, en varios casos, familiares de las personas desaparecidas forzosamente habrían sido objeto de represalias por haber exigido una adecuada investigación.
El GTDFI observó que han existido determinados problemas en relación con las investigaciones de desapariciones forzadas, incluyendo omisiones, retrasos y falta de debida diligencia. Muchos Ministerios Públicos se habrían negado a recibir denuncias de desapariciones forzadas aceptando sólo iniciar actas circunstanciadas, pero no a iniciar una adecuada investigación ministerial. De acuerdo a las fuentes, muchos expedientes sobre desapariciones forzadas habrían sido determinados "en reserva".
En la mayoría de las investigaciones, las únicas pruebas eran aquellas ofrecidas por los familiares.
La característica central de la reforma constitucional al sistema de justicia penal de 2008, es el cambio de un modelo inquisitorio a un sistema adversarial.
Dada la magnitud de la reforma, existe un período de vacatio legis de ocho años (hasta 2016) para su completa implementación. El GTDFI toma nota de que sólo siete Estados han armonizado sus procedimientos penales con los cambios constitucionales. A pesar de los importantes esfuerzos del Consejo de Coordinación para la Implementación del Sistema de Justicia Penal, el nuevo sistema todavía debe ser implementado a nivel federal.
Es necesario desarrollar una nueva cultura jurídica a fin de garantizar el éxito del sistema penal adversarial. Si la policía y los Ministerios Públicos no están totalmente equipados, entrenados y adecuadamente supervisados, el impacto del nuevo sistema para terminar con el patrón de impunidad será mínimo.
En los Estados donde el nuevo sistema de justicia penal ha entrado en vigor, muchos procedimientos que son realizados conjuntamente por las autoridades federales y locales se enmarcan en dos sistemas de justicia penal diferentes, y en muchas ocasiones incompatibles, como en el caso de Chihuahua.
Además del sistema penal, los familiares de personas desaparecidas forzosamente han utilizado el juicio de amparo.
Según la información recibida, el amparo ha demostrado ser un recurso insuficiente. Muchos jueces que conocen del juicio de amparo requieren a los quejosos que identifiquen la figura de autoridad responsable por la violación a los derechos constitucionales de la víctima - pero en los casos de desaparición forzada, la identidad del perpetrador es desconocida. Además, los jueces requieren a los familiares que identifiquen el lugar donde se encuentra la persona detenida y solicitan la ratificación de la demanda de amparo por la persona desaparecida. En el caso de la desaparición forzada, estos requisitos son de cumplimiento imposible.
El GTDFI entiende que la reforma constitucional de 2010 renovará la figura del amparo para hacerlo un recurso más efectivo en los casos de desapariciones forzadas.
En relación con las desapariciones forzadas cometidas en el contexto de la llamada “Guerra Sucia”, sólo el 2.5 % de los casos investigados resultó en el inicio de una investigación penal, y sólo 20 de esos casos fueron consignados ante una autoridad judicial.
El Grupo de Trabajo fue informado por la Procuraduría General de la República y otras fuentes que hasta el día de hoy las investigaciones ministeriales continúan, pero que ningún funcionario ha sido sentenciado, detenido o está a la espera de juicio por el delito de desaparición forzada.
En su reunión con el GTDFI, la Procuraduría General de la República no aportó ninguna información específica respecto a las líneas de investigación, los avances sustantivos en las indagatorias, la posibilidad de nuevas acusaciones y los canales de comunicación con los familiares de las personas desaparecidas forzosamente.
En algunas investigaciones, la Procuraduría General de la República declinó su competencia al fuero militar; en ese sentido, el GTDFI quisiera recordar que el artículo 16 de la Declaración es claro al prohibir el juzgamiento de presuntos responsables del delito de desaparición forzada en la jurisdicción militar. El Procurador General de Justicia Militar no informó al GTDFI sobre ningún caso de desaparición forzada perpetrado durante la denominada "Guerra Sucia" que haya resultado en la condena de algún elemento militar.
El artículo 13 de la Constitución excluye expresamente la aplicación del fuero militar en casos donde están involucrados civiles y estipula que los tribunales militares no pueden en ningún caso extender su jurisdicción sobre personas que no pertenezcan al Ejército.
Sin embargo, el artículo 57 del Código de Justicia Militar define delitos del orden común o federal como delitos contra la disciplina militar y sujetos a la jurisdicción militar cuando sean cometidos por militares "en los momentos de estar en servicio o con motivos de actos del mismo."
Esta legislación secundaria ha sido utilizada como el fundamento legal para garantizar que las alegaciones de violaciones de derechos humanos, incluyendo desapariciones forzadas, cometidas por elementos militares sean casi siempre conocidas por la jurisdicción militar.
En tanto el fuero militar carece de independencia e imparcialidad, el derecho de acceso a la justicia les es negado a las víctimas y sus familiares. Este es un obstáculo clave para poner fin a la impunidad de violaciones a derechos humanos, incluidas las desapariciones forzadas.
Por su parte, el juicio de amparo ha resultado un recurso ineficaz para controvertir los alcances de la jurisdicción militar. En agosto de 2009, la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió que los familiares de una víctima de una violación a derechos humanos por parte de elementos militares no contaban con el derecho constitucional para impugnar a través del amparo la jurisdicción militar aplicada al caso.
El GTDFI toma nota de que la Secretaría de la Defensa Nacional ha aceptado todas las recomendaciones emitidas por la CNDH en relación con los abusos cometidos por autoridades militares. Sin embargo, también observa que las investigaciones continúan en el ámbito del fuero militar..
En 2010, el Gobierno presentó una iniciativa de reforma al Código de Justicia Militar que excluye del fuero militar los delitos de desaparición forzada, violación sexual y tortura para que sean conocidos por la jurisdicción civil. La iniciativa, que se encuentra actualmente pendiente de aprobación en el Senado, es sin duda un importante avance en la dirección correcta. No obstante, el GTDFI entiende que una investigación efectiva, independiente e imparcial es indispensable para prevenir y erradicar los casos de desaparición forzada cometidos por militares.
El GTDFI toma nota de la importancia de garantizar la competencia de los tribunales civiles en todo lo relativo a las desapariciones forzadas y graves violaciones de los derechos humanos en general, independientemente de si son cometidos por personal militar. Cualquier reforma legislativa que sólo excluya el delito de desaparición forzada de la jurisdicción militar podría promover que los fiscales militares investiguen y consignen por delitos diferentes a fin de mantener la jurisdicción militar.
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