Una ventana de oportunidad: la gobernanza ambiental, nuevo instrumento de política




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Una ventana de oportunidad: la gobernanza ambiental, nuevo instrumento de política

Miriam Alfie Cohen

Leonardo Díaz Abraham

Rafael Castañeda
I. Gobernanza: concepto normativo e instrumento de política aplicada

Al igual que la economía mundial, la acción política atraviesa por una crisis en la definición de sus objetivos y resultados. Esta crisis se manifiesta en dos dimensiones: a) la representación. El desencanto frente a las viejas instituciones, pues éstas no dan cauce a los intereses y expectativas de la mayoría, la falta de credibilidad y de confianza y; b) la participación. La reproducción de espacios, sin garante automático de acciones e intervención del individuo en las problemáticas de su entorno.

La incertidumbre aparece como un estilo de vida, las instituciones políticas pierden cualquier tipo de ascendiente sobre los individuos. Ninguna agencia es confiable o capaz de reducir el escepticismo que se propaga: el desempleo, el riesgo ambiental, las crisis financieras, no pueden ser frenadas por las instituciones políticas existentes; el individuo las vive en carne propia. El deseo inalcanzado de seguridad de la vida política produce mayor y más profunda inestabilidad. La incertidumbre e inseguridad es global y el cambio de condiciones está muy lejos del alcance de las autoridades estatales elegidas. El Estado-nación sufre de los mismos miedos que el individuo, la inseguridad está en todas partes y no sólo en lugares anónimos, remotos o inaccesibles.

Como bien apunta Zigmund Bauman, el núcleo de la actual crisis del proceso político no radica tanto en la ausencia de valores o en la confusión producida por su sobreabundancia, sino en la falta de una agencia suficientemente efectiva como para legitimar, promover, instalar y cumplir cualquier conjunto de valores o alguna agenda con propuestas consistentes y cohesivas. Esta inseguridad e incertidumbre está presente desde la cima hasta la base, de las instituciones al individuo, de lo local a lo global.

La política se transforma y adquiere nuevos tintes, se mueve en la ambivalencia. El Estado se redefine, las instituciones se modifican, los actores cambian. El surgimiento de una nueva forma de hacer política está caracterizado por la fragmentación de la esfera pública y la aparición de nuevas identidades. En este escenario, las identidades colectivas cobran un significado pluri-dimensional, ya no estarán referidas a un solo y único centro o discurso. La ambivalencia de nuestra sociedad radica, precisamente, en la posibilidad de múltiples fuentes identitarias que amplían los discursos y ensanchan la relación de los sujetos con infinidad de espacios sociales.

Frente a este panorama Estados, agencias y actores tratarán de reorientar y reforzar sus acciones para poder extender los ámbitos de la pluralidad de voces, hacer cotidiana la transparencia, ensanchar los canales de la efectividad gubernamental, enfatizar el Estado de derecho, atacar de frente la corrupción, reforzar la ley y mantener la estabilidad. Elementos que dan pie a la reformulación y creación de nuevos conceptos con capacidad para comprender, explicar y dar respuesta a la realidad cambiante en el plano internacional, nacional y local. La gobernanza surge dentro este difícil terreno pantanoso y empedrado. En esta noción, tratar de encontrar una forma factible de edificación de espacios democráticos, una reconstrucción de instituciones de mediación, actores informados para elaborar pactos y llegar a decisiones conjuntas y, al mismo tiempo, restablecer normas y seguridades ya perdidas. La gobernanza se encuentra en boga tanto en el ejercicio de las políticas públicas, como en el estudio de la ciencia política o la sociología. Es observada desde distintas aristas y es utilizada por diferentes instituciones nacionales e internacionales. Igualmente, es privilegiada por multiplicidad de actores políticos y sociales en la nueva construcción de prácticas políticas y aprovechada como instrumento en la toma de decisiones en diferentes campos. Desde una perspectiva normativa, este concepto cobra especial importancia ante la inminente necesidad de seguir encontrando “señales” para conocer y enfrentar, de una manera contundente, la incertidumbre e inseguridad en la cual vivimos.

Así, en la medida en que funciones del Estado han evolucionado a partir de las formas de democracia liberal del siglo XIX basada en los principios de la democracia representativa, la acción política y social se ha vuelto mucho más compleja y diversa. En las últimas décadas, el ejercicio democrático se ha concentrado en gran medida en la celebración de contiendas electorales de representación popular más o menos competitiva y justa, exaltando el aspecto procedimental de la democracia sobre muchos otros atributos. Sin embargo, los mecanismos tradicionales de representación política no logran satisfacer muchos aspectos de la vida ciudadana del siglo XXI, en gran parte de la geografía mundial se siguen cuestionando aspectos como la calidad de vida, el acceso a la justicia, el respeto de derechos o la equitativa distribución de recursos y oportunidades entre grupos sociales, sectores económicos e individuos. Estos instrumentos de mediación política entre la ciudadanía y el Estado han sido a todas luces incapaces de asegurar la ampliación de canales de diálogo social que conduzcan al consenso en las decisiones públicas, el incremento en la participación de los ciudadanos en la búsqueda de soluciones a problemáticas diversas y en la materialización de las decisiones consensuadas (Fung y Wright, 2003, pp. 27-38).

La situación ambiental, en diversas regiones del orbe, presenta graves signos de riesgo con la perspectiva de degradarse aún más, si el crecimiento tanto de la población como de la economía continúa bajo los ritmos actuales. Si no se promueve alguna modificación en los patrones de crecimiento, ni se rectifican las políticas de acción frente al deterioro ambiental, la vulnerabilidad de la población mundial será cada vez más intensa y habrá regiones más expuestas a las consecuencias. En regiones vulnerables se sufren afectaciones focalizadas como son inundaciones, sequías, contaminación, movimientos de tierra, deslaves. A la vez se producen riesgos externos, como el calentamiento global, el agujero en la capa de ozono o el incremento en el nivel de los océanos ocasionado por el derretimiento de los polos.

Con acierto, Ulrich Beck sostiene como hoy en día es imposible conocer con precisión los riesgos ambientales a los cuales nos enfrentamos, bajo las mismas categorías centrales de nuestras disertaciones de los siglos XIX y XX. El investigador deberá buscar nuevas formas, conceptos y categorías ante la desconocida situación en la cual nos vemos hoy inmersos. Por ello, el estudio y la práctica de la gobernanza pueden significar un elemento de apoyo para comprender cómo enfrentar el deterioro y la crisis ambiental, al ser una herramienta –que acompañada de otras- posibilita nuevas perspectivas en el análisis y resolución de conflictos ambientales.

La intención de este capítulo es señalar algunos de los atributos medulares del concepto de gobernanza ambiental. Por ello, trataremos de responder a algunas preguntas centrales. Entre ellas, ¿cuáles son las aportaciones y los desafíos de la gobernanza ambiental? ¿de qué manera pueden construirse pactos? y ¿cuál es el papel de la deliberación en la construcción de consensos? En este sentido, abordaremos el concepto de gobernanza desde la óptica política, donde la toma de decisiones consensuadas se convierte en el eje de análisis. Nos centraremos en la resolución de conflictos y los cauces de negociación. Bajo esta perspectiva, el enfoque de escala juega un papel clave al vincularse con factores como la territorialidad, la identidad y la organización social.
1. Concepto normativo

La apertura de fronteras, la velocidad de los intercambios monetarios y de mercancías, el aumento de la señal y la diversidad de múltiples medios de comunicación, la fuerza de los mercados, así como la pluralidad de actores, han afectado de manera directa los tres pilares del Estado moderno contemporáneo: la seguridad, la gobernabilidad y la soberanía. Al mismo tiempo, los cambios y transformaciones socio-económicos de los últimos veinte años han dado pie a la consolidación como actores de peso dentro de la escena política a las organizaciones no gubernamentales (ONG), organismos internacionales (OI) y corporaciones multinacionales. Tonalidades diversas ante la influencia creciente de la pluralidad de actores, valores y normas.

Ante estas nuevas condiciones, algunos teóricos aseguran la inminente pérdida de poder político por parte del Estado como un hecho irremediable. Inclusive, en extremo se argumenta que el Estado nacional como tal es obsoleto, pues su papel como intermediario en los procesos políticos, económicos y sociales es aminorado debido a su pérdida de influencia en la toma de decisiones y control sobre los flujos de inversión, la re-localización territorial (por regiones o ciudades y no países) de los factores reales de producción de bienes y servicios y al uso intensivo de las tecnologías de información (Ohmae, 1995).

Otros autores establecen que lejos de perder poder, el Estado-nación ha desarrollado nuevas formas de legitimidad al compartir el proceso de toma de decisiones con otras entidades, actores y valores que se encuentran “arriba, abajo y a su lado”. En esencia el Estado se ha modificado y, como parte de esta transformación, las agencias públicas y privadas se han convertido en parte de una amplia red de regulación multi-nivel, ganando terreno frente a la concepción estatocéntrica tradicional. Esta configuración del ejercicio público plural y multi-nivel ha dado lugar a nuevas formas de acción política de carácter global. “La sociedad global, que a resultas de la globalización se ha ramificado en muchas dimensiones, y no sólo las económicas, se entremezcla con –y al mismo tiempo relativiza- el Estado nacional, donde quiera que existe una multiplicidad –no vinculada a un lugar- de círculos sociales, redes de comunicación, relaciones de mercado y modos de vida que traspasan en todas direcciones las fronteras territoriales del Estado nacional” (Beck, 1998: 19).

En la década de los años ochenta, las transformaciones políticas y económicas experimentadas condujeron a la privatización, la descentralización y la transferencia de una porción importante del control político y social del Estado a agentes públicos y privados, dentro y fuera de las fronteras del Estado nacional. Esto se evidenció con la transferencia de funciones y competencias a los gobiernos subnacionales y en la sujeción de organizaciones internacionales en ciertos asuntos a la autoridad política. Como complemento a esta situación, en gran parte de los países la sociedad civil, progresivamente, se ha convertido en un contrapeso importante en la toma de decisiones dentro de la esfera pública. Estas condiciones han incidido en la fragmentación de los sistemas políticos, en la acción conjunta de un gran número de actores dentro de un marco donde es muy difícil distinguir el espacio público del privado. De igual forma, la construcción y participación de organizaciones y redes de defensa empezaron a ocupar un papel crucial en el desarrollo de la vida política en sus diversas dimensiones.

Estos cambios han tenido un impacto directo sobre la construcción teórica de la política y sus conceptos. Es evidente cómo los campos disciplinares se encuentran en crisis y deben hoy ampliar y compartir sus fronteras de conocimiento para dar cuenta, de una manera más clara y precisa, de la realidad política y social. En este contexto, el término de gobernanza surgió hace algunos años en contraposición a una visión vertical en la toma de decisiones que presentaba, fundamentalmente, al Estado-nación como actor único. Etimológicamente, la palabra gobernanza proviene del griego kubernAn (conducir o guiar) y fue utilizado por Platón al referirse a un sistema de reglas para gobernar. El concepto ha sido tomado como sinónimo de gobierno, pero también como el acto o la manera de gobernar o la propia función de gobierno.

A partir de los años ochenta, los estudiosos de la Ciencia Política dieron una connotación más amplia al uso del término de gobernanza, al incorporar en el concepto a la sociedad civil como un actor de gran relevancia en la toma de decisiones y, por ende, un motor de las transformaciones experimentadas en la relación entre la sociedad y el Estado. Como bien señala Mette (2004), la gobernanza es un asunto más amplio que el propio gobierno. Gobernanza implica un proyecto político para establecer relaciones más horizontales, reflejo de las transformaciones vividas a nivel internacional y su importante impacto. La caída de la ex Unión de Repúblicas Soviéticas Socialistas (URSS), el surgimiento del mundo unipolar, el poderío de las multinacionales, el auge de ONG, las intersecciones entre el poder público y privado y, sobre todo, un cambio en el perfil del Estado son manifestaciones impactantes a nivel político, económico y social (Mette, 2004:113).

La noción de gobernanza nació en los años de globalización intensa, como salida a una serie de fenómenos a nivel mundial; entre ellos cabe destacar la degradación ambiental, el peligro nuclear, las crisis económicas y con ellas el alto desempleo, el auge del terrorismo y el crimen organizado. Contextos de transformación y crisis. Esta nueva construcción del concepto de gobernanza nos permite desplazar los diferentes conflictos de las sociedades de riesgo a la búsqueda de soluciones concretas y específicas, marcadas por las escalas de acción y los compromiso contraídos por los diversos actores. La gobernanza en términos generales, se inscribe dentro de la edificación de canales de interlocución entre el gobierno y la sociedad civil para el diálogo y la acción conjunta bajo acuerdo, ejercida de manera autónoma y distinta a los mecanismos tradicionales de agregación, corporativización y participación dentro de los partidos políticos y del Estado en general.

En este sentido, la gobernanza como concepto y práctica ha evolucionado en el campo de los asuntos públicos a partir de la distinción entre la acción del gobierno y la gobernación de la sociedad. Esto significa negociar con múltiples actores para encontrar medidas adecuadas, implica la apuesta política hacia la regulación. Se alude a una gestión fluida, transparente, flexible, participativa y creativa, donde existen grupos y sectores anónimos, silenciosos y minorías dispersas en múltiples niveles y contextos para la participación en las decisiones que a ellos les son importantes. Se registran nuevas prácticas colectivas basadas en la negociación y el consenso, redes ciudadanas de flujos e interacciones que operan junto con el Estado en el proceso de toma de decisiones.1

Para Francoise Graña (2006) el uso de la noción de gobernanza hace patente una crisis política plasmada en las formas de representatividad, en la participación y en la legitimidad de los modelos democráticos vigentes, así como en el comportamiento de los actores políticos tradicionales. Esta situación ha dado como resultado tanto la emergencia de sociedades que operan en red, como una crisis de legitimidad de los Estados-nación que da cabida a sistemas partidistas abocados a la política como espectáculo, promovida por los medios de comunicación masiva. Para este autor es indudable la erosión de la confianza ciudadana en el sistema político, el ocaso del viejo Estado social, el descrédito político-partidario y, de manera muy importante, la emergencia de múltiples identidades locales que rescatan como discurso la pertenencia territorial, la religión, la etnia, las líneas familiares o la propia localidad. Así, “gobernanza aparece asociada a la emergencia de dispositivos de articulación y agregación de intereses que las estructuras políticas tradicionales ya no son capaces de constituir” (Graña, 2006:507).

Tanto Mette como Graña construyen el concepto gobernanza a partir de una óptica normativa y su uso tiene connotaciones particulares dentro del terreno de la economía, la cultura, la geografía, la política y la sociología. Es un concepto novedoso y flexible con varias acepciones posibles y se aplica de acuerdo a los usos de cada contexto. Para R.A.W. Rhodes (1996) la gobernanza refiere a una forma de auto-organización, a redes inter-organizacionales que trabajan y se caracterizan por su interdependencia e incluyen el intercambio de recursos, reglas reconocidas y una autonomía significativa frente al Estado (Rhodes, 1996: 658-660).

Por su parte, G. Hyden (2000) señala como la gobernanza es el comando de reglas del juego político formal e informal que involucran a un conjunto de normas y actores en el ejercicio del poder al tratar de resolver conflictos. Mientras, James Rosenau (2001) asienta como la gobernanza global es un sistema de normas que involucra en todos los niveles a la actividad humana, en donde el logro de metas se da mediante el ejercicio del control y tiene repercusiones trasnacionales. Asimismo, considera la existencia de una distinción fundamental entre el concepto de gobierno y gobernanza –sea desde la perspectiva global o localizada- pues las actividades de gobierno están acompañadas por una autoridad formal, mientras la gobernanza alude a mecanismos informales de objetivos compartidos, no a reglas impuestas por una autoridad institucionalizada (Rosenau, 2001: 3-6).

Como puede observarse, estas concepciones teóricas refieren a un campo de conocimiento más allá de la noción vertical y formal del Estado. El ejercicio de la gobernanza exalta el papel que desempeñan las redes de ciudadanos y las organizaciones de individuos para alcanzar objetivos comunes. Los grupos y las redes pueden ser intergubernamentales o inter-organizacionales, también pueden tener carácter trasnacional o representar nodos de confianza y reciprocidad. Como parte de su naturaleza flexible y multinivel, sobresale esta forma innovadora de organización política y social cruzada por las nociones de gobierno-sociedad-mercado y medios de comunicación. En esencia, la gobernanza implica la creación de conceptos y mecanismos capaces de vincular de forma armónica y eficaz el desarrollo y la democracia. Sin duda, esta concepción pone en el centro la resolución de problemas tanto de operación de la administración pública como del desempeño de propia vida política y social.

En el campo del estudio de la administración pública destacan las aportaciones de Luis Aguilar Villanueva. Este autor considera como la creación de una “nueva gestión pública” y/o la “nueva gobernación/gobernanza” permite por una parte, el equilibrio de las malformaciones fiscales y administrativas de los gobiernos y por otra, posibilita una mayor capacidad de respuesta gubernativa a las transformaciones sociales y económicas que experimentan las sociedades contemporáneas. Esta concepción de la administración a cargo del Estado busca fomentar la legitimación del ejercicio público, mediante prácticas democráticas y socialmente inclusivas en la construcción de consensos para la resolución de conflictos específicos (Aguilar Villanueva, 2006, pp. 137-158).

Por su parte, Rhodes además de vincular la aparición de la gobernanza con el ejercicio de la “nueva gestión pública”, agrega como su práctica parte de una concepción “gerencialista” del ejercicio público y responde a la formación de una economía neo institucional. De hecho, dentro de esta tendencia de la gobernanza se retomaron varios principios en la gestión de las empresas privadas, como son la competitividad a partir de la definición de estándares e indicadores vinculados a la relación calidad-precio en los servicios y gestiones, la generación de cadenas de incentivo internas para alentar la consecución de objetivos, metas y tareas, la incorporación al mercado de las empresas y los servicios públicos, además de la apertura de espacios para la participación de grupos y representantes de la sociedad civil en asuntos de interés público.

En este mismo sentido, la llamada economía neo institucional se desarrolla y complementa con la visión gerencialista para impulsar el predominio de gobiernos empresariales, en sintonía con los postulados neoliberales del llamado Consenso de Washington. La cristalización de estas tendencias al interior de un importante número de los Estados nacionales del mundo se apoya en gran medida en la atribución de poderes a los ciudadanos, transfiriendo parte de las funciones de la burocracia a la comunidad. Así ha sido el caso de la merma en fondos sociales diseñados y ejecutados en solitario por el gobierno, el retiro de subsidios y subvenciones, la venta de empresas públicas o las concesiones al sector privado para la dotación de servicios, sólo por citar algunos ejemplos (Osborne y Gaebler, 1992).

Bajo esta óptica, los gobiernos hoy deben acreditar su capacidad en la prestación de servicios públicos con eficiencia y calidad, a la vez de resolver los problemas de la sociedad y reconstruir la confianza social que en general ha sufrido una erosión significativa. Para ello, resulta urgente la modernización e innovación dentro de la administración pública tanto en su organización como en la dirección y operación. La eventual consolidación de estas transformaciones podrá darse a partir de una distinción clara en el ejercicio de la gobernación/gobernanza permitiendo subsumir la cuestión de la gobernabilidad a la gobernanza. Para Aguilar, bajo las condiciones actuales, el ejercicio de la gobernanza, en particular en América Latina, representa el paso de la democracia como doctrina de forma de gobierno a la democracia de gobierno con capacidad gubernativa efectiva. Este enfoque presenta a la gobernanza como una práctica menos “gubernamentalista” en cuanto al interés público y más asociada con actores privados y sociales. (Aguilar Villanueva, 2006, pp. 106-107).

En esta perspectiva, es posible distinguir dos derroteros que reorientan el ejercicio de la administración pública. El primero refiere a la búsqueda por reivindicar y reconstruir frente a la ciudadanía la naturaleza pública de la administración, como una consecuencia directa de los intentos de democratización de diversas sociedades, a partir del despertar de los ciudadanos y las agrupaciones de la sociedad civil. Por otra parte, se busca reactivar y dar mayor eficiencia a las capacidades administrativas del Estado frente a la apertura del libre mercado, las medidas de ajuste económico y de cambio en el régimen tributario, entre otras para así asegurar la capacidad de respuesta de las democracias a la demanda social por bienes, servicios y oportunidades que surge de una sociedad con sectores cada vez más autónomos y autosuficientes.

Es un hecho que la centralidad del planteamiento recae en el ciudadano; primero al reconocer el derecho, la obligación o la libre opción de éste a comprometerse y corresponsabilizarse con el bien de su comunidad y, por consiguiente, a constituirse en sujeto activo de la deliberación política sobre los asuntos públicos. En segundo lugar, desde un enfoque de gestión estratégica, el ciudadano es el agente fundamental del entorno gubernamental, cuyas expectativas y demandas en diferentes campos de la vida social y política representan en sí mismas las “oportunidades” o “amenazas/adversidades” para la legitimidad, confiabilidad y efectividad del gobierno.

Si bien es cierto que el fenómeno de la gobernanza ha conducido a la reformulación de la administración pública al tratar de brindar eficacia en las labores gubernativas, también se puede observar cómo dentro del campo de la política, la gobernanza se inscribe dentro de la órbita de la Democracia Deliberativa Facultada (DDF). La DDF es una forma de organización de las fuerzas políticas y sociales la cual permite a los ciudadanos participar e influir sobre las decisiones que afectan sus vidas de manera efectiva. La exploración de la deliberación es una estrategia progresiva de reforma institucional, ella permite avanzar en el entendimiento empírico y conceptual de la práctica democrática. La DDF pone en juego los valores de participación, deliberación y empoderamiento bajo límites de prudencia y viabilidad.

En su integración como concepto, la DDF retoma en su ejercicio diferentes aspectos de las ciencias sociales, en especial de la teoría política. En primer lugar, establece compromisos normativos que provienen de las prácticas y valores de las ciencias de la comunicación mediante la participación pública y la deliberación. En segundo lugar, toma en cuenta la importancia de la vida cívica y de las organizaciones no gubernamentales para generar una democracia más vigorosa y eficaz. Asimismo, la DDF contribuye a la creatividad en la edificación de las nuevas instituciones democráticas, con mayores márgenes de participación y eficacia frente a las formas tradicionales de representación política y administración burocrática.

La Democracia Deliberativa Facultada se basa en tres principios fundamentales, a saber a) un enfoque centrado en los problemas concretos y tangibles; b) la coparticipación del ciudadano común afectado por determinada problemática y las autoridades involucradas, y; c) el desarrollo deliberativo para la búsqueda de soluciones comunes. Estos tres principios modifican la práctica política al devolver autoridad a la localidad, crear vínculos formales de responsabilidad ciudadana, distribuir recursos e información para articular a los diversos actores entre sí y con las autoridades. En el marco de acción de la democracia deliberativa, es frecuente se generen nuevas prácticas e instituciones del Estado orientadas a la solución de problemas concretos en escalas específicas.

A partir del estudio de casos prácticos, se ha concluido que el enfoque DDF recrea efectivamente situaciones en las cuales los actores acostumbrados a competir unos con otros, por poder o recursos, pueden cooperar y establecer relaciones fructíferas entre ellos. Queda claro también que para ciertos tipos de problemas públicos, puede ser de mayor trascendencia la experiencia y el conocimiento de los ciudadanos y operadores de campo que la de los distantes expertos. En el proceso de toma de decisiones bajo la deliberación colectiva, los participantes escuchan y asimilan las posiciones de otros y generan opciones grupales. De esta manera, existe un proceso de reconocimiento sobre las posiciones de las otras partes que da lugar a considerar las propuestas y puntos de vista de la totalidad de los actores. Los procesos de deliberación a menudo se caracterizan por el conflicto y por la existencia de partes más o menos favorecidas. En este sentido, una característica importante de la deliberación como tal es que los actores involucrados suelen encontrar razones para aceptar las acciones colectivas, aunque no les resulten ventajosas al máximo (Bäckstrand, 2010).

Para la operación material de la DDF, resulta fundamental la extensión del poder de decisión a las unidades de acción local (municipios, juntas de vecinos, personal en centros de trabajo, usuarios, por ejemplo), por ello la descentralización administrativa y política se ha convertido en una de las condiciones para su ejecución. En su caso, las unidades locales no funcionan como entidades autónomas, sino que deben rendir cuentas y mantener comunicación permanente entre las instancias decisorias. Esencialmente se trata de dirigir la evolución de los mecanismos tradicionales del poder estatal hacia formas permanentes de democracia deliberativa.2

Ahondando en la esfera política, Hyden (2000) argumenta como la gobernanza debe ser estudiada desde la política comparada, la cual pondrá a prueba el desempeño de los sistemas políticos en la materia. En los años ochenta, el estudio de las instituciones estatales se convirtió en un asunto central para los estudios comparativos, al contrastar los efectos de diversas variables sobre las instituciones. Para este autor, es necesario evaluar las interacciones entre las instituciones del Estado y las organizaciones emergidas desde la sociedad civil. El enfoque de Hyden encuentra en estas relaciones, la lógica del proceso de construcción democrática, parte central de la conformación de la política contemporánea.

Como podemos observar la nueva administración pública, la democracia deliberativa facultada y la política comparada, hacen hincapié no sólo en la intervención de múltiples actores sociales en la conformación de la toma de decisiones, sino también en la escala al resaltar las relaciones y recombinaciones locales y regionales con espacios nacionales e internacionales. Bob Jessop (2002) argumenta como en la era de globalización post-nacional, nuevas geografías de gobernanza han emergido y las funciones estatales se han reorganizado territorial y funcionalmente. Para Jessop el liderazgo del Estado, consistente en la administración exitosa de las relaciones sociales, hoy reside en su capacidad de moverse arriba, abajo y a los lados. Esta revitalización de la escala y del poder estatal tiene implicaciones profundas en la forma en cómo las ciudades y las regiones son gobernadas. Un ejemplo claro del nuevo protagonismo de las ciudades, gobiernos locales y regiones en cuanto a la gobernanza son la tendencia a las relaciones internacionales con otras entidades subnacionales. Esto ha ampliando de forma importante su margen de acción, tanto en relación a sus funciones como en cuanto a sus límites territoriales para el ejercicio público.

Bajo esta pauta, encontramos como también en el campo de las Relaciones Internacionales se ha reformulado la perspectiva de la gobernanza. Para Rosenau (2001), la gobernanza global es un término imposible de definir, únicamente, desde la visión del Estado-nación. Es evidente para el paradigma del Realismo como los Estados-nación, actores centrales de las negociaciones y de la planeación estratégica, tienden a debilitarse ante la presencia indiscutible de múltiples actores en las negociaciones internacionales, como sería el caso del cambio climático, la defensa de los derechos humanos, el cuidado de la salud y el combate a la pobreza, entre muchos otros. La intensificación de la globalización ha dado como resultado, la necesidad de instrumentar una gobernanza global para resolver conflictos más allá de las fronteras nacionales tales como las regulaciones comerciales, las condiciones ambientales u otras situaciones que el Realismo no toma en cuenta desde su perspectiva estatocéntrica. “En otras palabras, el incremento de la globalización ha provocado la necesidad de múltiples arenas de negociación: comerciales, ambientales y de solución de conflictos” (Mette, 2004:5).

Desde nuestro punto de vista y a partir del recorrido teórico hasta ahora mostrado, queda claro que el estudio de la gobernanza no puede realizarse de manera aislada o disciplinar. Frente al avanzado y vertiginoso proceso de globalización, no existen divisiones sustanciales entre los campos de conocimiento que marquen las diferencias entre el ámbito doméstico y el internacional, la intersección entre niveles y la forma de abordar las problemáticas. Hoy se borda, precisamente, sobre los confines compartidos de conocimiento, allí donde se dan los avances importantes del análisis científico y las aportaciones tecnológicas. El mismo uso creciente del término de gobernanza es una reacción frente a las innovaciones en las prácticas políticas y los cambios teóricos que la realidad impone. El uso potencial del concepto de gobernanza puede verse como una reacción a los cambios en las prácticas políticas, junto a las transformaciones de la realidad la cual implica entre otras cosas, una mayor globalización, el surgimiento de redes que cruzan el espacio Estado-sociedad civil y la tremenda fragmentación de los actores políticos (Mette, 2004:89).3

El problema central de la gobernanza radica en cómo fortalecer la transparencia y con ella la responsabilidad, la rendición de cuentas (accountability), la legitimidad y la eficiencia en el ejercicio público. Por lo tanto, bajo esta perspectiva existe claramente un núcleo duro normativo en la concepción teórico-analítica de la gobernanza. Si la gobernanza implica la puesta en práctica de reglas, se necesita que éstas sean legítimas para dar lugar a la estabilidad entre los actores. La legitimidad como tal se orienta por el bien común y por tanto, debe desembocar en eficiencia y democracia. En este sentido, sólo la democracia deliberativa garantiza que la toma de decisiones sea amplia y avale la eficacia y el logro político. Igualmente, hay que reconocer la liga indisociable entre democracia y eficiencia. La democracia implica instituciones cívicas y creativas, unidas a procesos de participación que faciliten la construcción, mantenimiento y desarrollo de identidades individuales y colectivas.

En este punto no se pueden dejar de tomar en cuenta las voces críticas que censuran el espíritu etnocentrista implícito en los diseños hegemónicos cosmopolitas –entre los que se podría incluir a la democracia electoral- que han sido concebidos bajo la idea de “administrar” el mundo bajo un mismo régimen como fue el imperialismo del siglo XIX o la “globalización neoliberal y militarista” de nuestros días. Esto, bajo el entendido que una gran cantidad de proyectos, programas e instituciones internacionales han sido diseñados y puestos en marcha a partir de concepciones y valores propios del Norte desarrollado u Occidente.

Y en el caso de los proyectos cosmopolitas contrahegemónicos, como las doctrinas universalistas de los derechos humanos, el anticolonialismo o en la actualidad los movimientos antiglobalización, suelen defender visiones del mundo que son tan “etnocéntricas como los diseños globales a los que se oponen” y cuyas defensas con frecuencia ignoran o desconocen “concepciones no occidentales sobre la dignidad humana y los derechos colectivos” (Santos y Rodríguez Garavito, 2007:18-19). Bajo esta perspectiva, el cosmopolitanismo como un conjunto de proyectos de convivencia para la humanidad y un marco de acción común global, sólo es viable en la medida que los procesos de cambio se edifique a partir de los excluidos de los proyectos e instituciones diseñados “desde arriba” –hegemónicos- formen parte de un cosmopolitanismo subalterno, con énfasis en la inclusión social plural –en términos identitarios- y un carácter contestatario por naturaleza contrahegemónico.

Bajo esta óptica, en tanto proyecto global, la construcción de la gobernanza ambiental mundial –sea hegemónica o no-, deberá de proponerse una construcción inclusiva, con concepciones plurales de los derechos y valores de los pueblos, en especial de los excluidos del bienestar de los modelos hegemónicos. Ello está estrechamente ligado a la construcción de una base democrática realmente inclusiva sobre la que se transite por la cooperación y comunicación entre redes de defensa, organizaciones de ciudadanos, gobernados y gobernantes, el incremento de la transparencia en la toma de decisiones entre múltiples agentes y en varios niveles, así como la puesta en práctica de la participación, deliberación y responsabilidad compartida por todos los actores políticos en cuestión. Desde esta perspectiva, la gobernanza se ha convertido en la piedra angular para repensar la democracia, la participación social, la deliberación, la toma de decisiones, la ampliación de la política a otros actores, la nueva función de los gobiernos y el papel de los diferentes agentes bajo una lógica de escala territorial.

Al hablar de gobernanza se resalta el cambio institucional, pero sin dejar del lado la agencia humana. La gobernanza combina las reglas institucionales con los ciudadanos y los grupos de comunidades, los cuales deberán hacer efectivos los aspectos de transparencia y responsabilidad y así propiciar su empoderamiento para acceder al proceso de toma de decisiones. La gobernanza incide sobre las estructuras en las que los ciudadanos y políticas públicas concurren y, al mismo tiempo, moldea identidades e instituciones de la propia sociedad civil (Irazábal, 2005:40).
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