“Creación de espacios de encuentro interuniversitario con alumnos/as, docentes, y agentes sociales para el fortalecimiento de la Maestría en Cooperación Internacional de la Universidad de San Martín de la Argentina”




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Los ochenta: crisis de la deuda y ajuste estructural.


En la década del 80’, y particularmente en América Latina, primaron las enfoques con propuestas y estrategias en pos de solucionar los costos sociales de la pobreza y fomentar el crecimiento con equidad. Paralelamente este enfoque se operacionalizó con programas para el ajuste estructural atados a reformas económicas y financieras que daban por hecho la muerte del desarrollismo y la intervención del Estado.

A partir del 1982 la crisis de la deuda otorga un nuevo énfasis al ajuste estructural. Como se estipula en el informe oficial del Comité de Ayuda al Desarrollo22

[...]" los países en desarrollo se encontraron frente a serios problemas en el cumplimiento de los servicios de la deuda por el ineficaz uso de los recursos por un lado, que se sumó a los dos shocks petroleros, el rápido ascenso de las tasas internacionales de interés y la caída de las ganancias por exportaciones. Esta seria crisis financiera encabezada por la declaración de México en agosto de 1982 sobre la imposibilidad de afrontar sus compromisos (seguido por Brasil y otros países) debe ser asumida por la acción cooperativa entre los gobiernos, las instituciones financieras internacionales y la comunidad de bancos. Esto marca el comienzo de un largo proceso de reforma política y esfuerzos para el ajuste estructural de los países en desarrollo"

Más allá de las particularidades de cada programa o proyecto de cooperación las prerrogativas implícitas hablaban de liberalización, desarrollo basado en el mercado, privatización, disciplina fiscal y desregulación estatal.

Pues bien, podemos afirmar que a comienzos de los ochenta se dio un vuelco radical en la concepción del desarrollo y sobretodo en el rol del Estado: se abrió paso una posición mucho más confiada en las fuerzas del mercado y notablemente más crítica, hasta la exageración, con la función desempeñada por los agentes estatales. Esta posición no sólo encontró más audiencia en la doctrina, sino también inspiró las recomendaciones de buena parte de los Organismos Internacionales. La crítica al Estado y el ensalzamiento del libre juego del mercado afectó directamente a la justificación de la ayuda, no en vano ésta se constituye, centralmente, como una transferencia de recursos desde el Estado donante al Estado receptor. Incluso se vio la ayuda como francamente contraproducente, en la medida en que amplificaba una de las anomalías detectadas en los países en desarrollo: la hipertrofia de sus burocracias estatales. Por lo demás, si el mercado era capaz por sí mismo de promover el desarrollo ¿para qué proseguir con la ayuda?

Durante el resto de la década de los ochenta (y primeros años noventa), el objetivo fundamental de la acción de los organismos internacionales, a la que se subroga la actividad de muchos de los estados donantes, consistió en promover planes de ajuste estructural en los países en desarrollo como condición previa para el crecimiento, condicionando la concesión de ayuda a la aceptación y puesta en marcha de programas acordados con el FMI.

En este período la dimensión social del desarrollo pasa a un segundo lugar en el discurso de los donantes, insistiéndose en la necesidad del ajuste y en el carácter condicionado de la ayuda. En 1987, UNICEF elabora un informe23 en el que se ponen en evidencia los elevados costos sociales que comportan las recomendaciones del FMI; y, en correspondencia, reclama la puesta en marcha de un ajuste con rostro humano, en el que se tenga en cuenta el efecto que sobre los sectores pobres tienen los procesos de reforma: caída de la renta per cápita durante los años ochenta en varios países, empeoramiento de la distribución del ingreso, descenso del gasto en servicios sociales per cápita, descenso de las tasas de escolarización y aumento de la pobreza.

Los noventa: “década de la Fatiga de la Cooperación”. Transición y síntesis


Los principios de esta década marcan un quiebre sustantivo frente al cambio en la escena internacional. Una nueva realidad geopolítica surge frente a la caída del muro de Berlín el consecuente colapso de la URSS, y la disolución del bloque de Este. Paralelamente el proceso de mayor integración de las economías a un mercado marcadamente global "cambian" los patrones en los que se desarrollaban las líneas de ayuda al desarrollo. El nuevo escenario, sin nombre propio se denomina "post Guerra Fría"

La rivalidad Este-Oeste como parámetro fundamental que había guiado las políticas de ayuda queda demostrado en la argumentación de la OCDE frente a la nueva coyuntura:

“la creciente incertidumbre radica en el contexto y la racionalidad de la asistencia al desarrollo en el mundo de post Guerra fría. La búsqueda de una nueva racionalidad es más notable en países como Estados Unidos, pero también se encuentra una profunda evaluación de la mayoría de los miembros del DAC24

Por lo tanto, con el final de la guerra fría se acabó para las grandes potencias el principal motivo que las animaba a mantener la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD): disponer de un arma más en la confrontación Este-Oeste. No quiere esto decir que otras razones no hayan sido también importantes en el mantenimiento de la ayuda. Siempre existieron motivaciones de tipo altruista en favor de la cooperación, relacionadas con la solidaridad humana y, por otra parte, razones más interesadas (muchas de ellas legítimas) relacionadas con la política exterior de los Estados: el mantenimiento de áreas de influencia, la necesidad de expandir mercados y, más recientemente, las que tienen que ver con el medio ambiente y el control de inmigraciones.

Ahora bien, ya que podía cambiar la razón principal de la ayuda internacional, se esperaba a inicios de los noventa una relocalización de la misma y la posibilidad que fue bautizada con el esperanzador nombre de "dividendos de la paz" no se hizo realidad. Por el contrario se fue generando un ambiente crítico y adverso a la AOD, que puede resumirse en la difundida metáfora que ilustra la situación, "la fatiga o cansancio respecto a la cooperación". Según este parecer, como el mundo en desarrollo ha recibido cientos de miles de millones de dólares en concepto de ayuda en las últimas décadas y, sin embargo, sigue sin desarrollarse, quedaría justificada la reducción substancial de su monto.

Por otra parte es necesario advertir que los países del Este que eran donantes de ayuda desaparecieron como tales gradualmente después de 1990 (en 1988 estos países todavía proporcionaban alrededor de los U$S 5 mil millones en ayuda). Y ante recursos limitados es de destacar que muchos de estos países pasaron a ser recipiendarios, de u$s 3 mil millones de acuerdo a los datos de la OCDE en 1996.

Otro notable cambio que trajo consigo la disolución de la URSS fue la aceptación unívoca del paradigma liberal en lo político-económico, cuyas ideas se condensaron en lo que se conoce como el “Consenso de Washington”. La primera formulación se debe a John Williamson ("Lo que Washington quiere decir cuando se refiere a reformas de las políticas económicas"); y data de 199025. El escrito concreta diez temas de política económica, en los cuales, según el autor, "Washington" está de acuerdo26 y los temas sobre los que existía “consenso” fueron: disciplina presupuestaria; cambios en las prioridades del gasto público (de áreas menos productivas a sanidad, educación e infraestructuras); reforma fiscal encaminada a buscar bases imponibles amplias, liberalización financiera, especialmente de los tipos de interés; búsqueda y mantenimiento de tipos de cambio competitivos; liberalización comercial; apertura a la entrada de inversiones extranjeras directas; privatizaciones; desregulaciones; garantía de los derechos de propiedad.

La liberalización económica fue presentada al mundo del desarrollo como la respuesta a estrategias ineficientes asociadas a la protección comercial, a los altos niveles de intervención estatal y a la captación de rentas (rent seeking) por parte de los agentes económicos. Fue mostrada también como la forma de aprovechar plenamente las oportunidades que ofrecía la globalización. Esta visión representó un cambio significativo frente a la idea que sirvió de base a las estrategias de desarrollo durante varias décadas, según la cual la “industrialización tardía” exigía una amplia intervención del Estado.

En alta consonancia con este “decálogo” vemos el resurgimiento de condicionalidad de la AOD (similar a la que reinó en los sesenta en el sentido de que “el que reforma recibe recursos”). Esta se hace explícita, en los documentos de trabajo de la OCDE de los ‘80 hacia los ‘90, ya empapados del espíritu del “consenso”, para señalar que la cooperación para el desarrollo debe fundamentarse en la disposición de los países recipiendarios a realizar transformaciones importantes, no solamente desde el punto de vista de la democracia y la equidad, sino sobre todo desde el punto de vista de los instrumentos económicos que se utilizan para la gestión del desarrollo.

Los recursos de cooperación se van canalizando, incluso en países de menor desarrollo relativo, a crear competencias institucionales en los ámbitos de las políticas económicas, a establecer prioridades claras de desarrollo, a mejorar las capacidades de administración y a mejorar en términos generales, las condiciones de gobernabilidad de los países que reciben cooperación.

Cabe destacar que para finales de la década de 1990 se reconocía ampliamente que las recetas inspiradas por el Consenso de Washington e impuestas a tantos países en desarrollo estaban plagadas de serios errores: crisis financieras, políticas, inequidad, aumento de la pobreza y la indigencia emergieron sin pausa.

La mayor parte de los donantes aceptan la relación positiva que existe entre un mayor equilibrio y la reducción de la pobreza. ¿Pero es posible sostener que el Consenso de Washington ha promovido un mayor equilibrio? El mismo Banco Mundial admite que “la evidencia recogida en gran cantidad de países sugiere que las reformas macroeconómicas han tenido en promedio poco efecto en la redistribución del ingreso”27.

Paradójicamente, en 1990, en el mismo año en que se acuñó el Consenso de Washington, el Banco Mundial dedicó su Informe sobre el Desarrollo Mundial, de 1990, al tema de la pobreza. Esta publicación es usualmente mencionada como el "starting point" para la reaparición de la pobreza como issue prioritario en la agenda de los donantes.

En este mismo año, 1990, el PNUD presentó su nueva concepción sobre el desarrollo, vinculada al concepto del "desarrollo humano"28. De este modo, se desplaza un enfoque, dominantemente centrado sobre las capacidades materiales (o productivas) de la sociedad, a otro en el que se pone el acento en las opciones y capacidades de las personas, en todos los ámbitos, y no sólo en el económico en el que éstas se despliegan.

La publicación de los Informes sobre el Desarrollo Humano otorga a este enfoque un valor operativo, al tiempo que permite una imagen más precisa de las dimensiones sociales implicadas en el proceso de desarrollo. Sin duda, esta concepción acerca del desarrollo29, ha sido decisiva en la forma en que hoy se concibe el fenómeno del subdesarrollo.

En esta década, junto al avance en los desarrollos doctrinales descriptos, se integran nuevos objetivos y se profundizan propósitos en la acción de la ayuda (derechos humanos, medio- ambiente, equidad de género, provisión de bienes públicos globales), vinculados a una seria de Cumbres y Conferencias Internacionales (Jomtien 1990: Desarrollo y educación, Nueva York 1990: Infancia, Río de Janeiro 1992: Desarrollo y medio ambiente, Viena 1993: Derechos Humanos, El Cairo 1994: Población y desarrollo, Copenhague 1995: Desarrollo social, Beijing 1995: Mujer, Estambul 1996: Asentamientos humanos, Roma 1996: Alimentación, Dakar 2000: Desarrollo y educación)

De alguna manera esta secuencia se sintetiza en objetivos “consensuados” para comienzos del siglo XXI presentados por el CAD en El papel de la cooperación para el desarrollo en los albores del siglo XXI.30 Siguiendo con esta línea de trabajo, en Junio de 2000, Naciones Unidas, la OCDE, el Fondo Monetario Internacional y el Grupo del Banco Mundial suscribieron una declaración conjunta, bajo el título 2000. Un mundo mejor para todos31. En el encabezamiento de este documento se declara que "el principal desafío a que se enfrenta hoy la comunidad internacional es el de la pobreza en todas sus formas". Y se afirma a continuación que: "Fijar objetivos para la reducción de la pobreza es esencial para poder avanzar32".

Es dable entonces realizar una síntesis de lo acontecido que implica una influencia decisiva en la concepción e implementación políticas de cooperación para el desarrollo:

  1. Se producen, entre 1989 y 1991 cambios en la estructura el sistema internacional, que deja de ser bipolar, lo cual no implica un cambio de sistema el cual sigue siendo anárquico en el esquema teórico de Waltz.

  2. Se constata una disminución en los flujos de ayuda

  3. Nuevas reflexiones y análisis de los procesos de desarrollo, de las estrategias y de las políticas apropiadas del diseño y de la distribución de la ayuda, lo cual plantea una nueva agenda.

  4. Se continúa la discusión sobre la eficacia de la ayuda exterior (y por ende de la condicionalidad) y el financiamiento de bienes públicos globales se presenta como complemanterio a las políticas de cooperación para el desarrollo.



ANEXO I: Definiciones, componentes y modalidades de la cooperación y ayuda al desarrollo.

Siguiendo definición propuesta por Stephen Krasner, podemos deducir que el esquema de Cooperación Internacional para el Desarrollo constituye un régimen con su propio diseño de principios, normas, reglas y mecanismos de toma de decisión, nacido junto con el resto de las instituciones internacionales creadas al finalizar la 2º Guerra Mundial, de acuerdo a la configuración de poder emergente de la misma.

Dicho régimen, ha ido estandarizando definiciones, promoviendo la coordinación y regulación de las políticas de cooperación internacional y de la ayuda al desarrollo en el seno de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE). En particular en el Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) donde los países donantes, "han configurado su club", y acuerdan, como “socios” tanto las conceptualizaciones, como las reglas y pautas de acción. Estas han sido aceptadas y estandarizadas y son de uso corriente en la comunidad internacional, tanto en los ámbitos bilaterales como multilaterales, financieros o no.

Posteriormente realizaremos un análisis detallado de estas cuestiones, pero por el momento, tomaremos las definiciones otorgadas para poder realizar un mapeo del escenario conceptual. A partir de estas breves aclaraciones es dable formular las definiciones para una comprensión cabal de cada componente:

La Cooperación Internacional para el Desarrollo33 es la que se realiza en el ámbito internacional para acelerar el desarrollo de los “países pobres”. Puede definirse como una parte de la cooperación internacional que, persiguiendo el beneficio mutuo, pone en contacto países con distinto nivel de desarrollo o de desarrollo similar (Cooperación Norte- Sur, Cooperación Sur-Sur)

La Ayuda Internacional al Desarrollo es el conjunto de recursos y posibilidades que los países desarrollados ponen a disposición de los países en desarrollo, con el objetivo de facilitar su progreso económico y social. Está definida por aquel ámbito en el que existe efectiva transferencia de recursos, bajo determinados niveles mínimos de concesionalidad que son establecidos internacionalmente. La ayuda internacional es, pues, una parte de la cooperación internacional.

Los países desarrollados pueden poner en marcha acciones destinadas a favorecer a los países en desarrollo que o bien no comporten una directa transferencia de recursos, o ésta no se acomode a unas mínimas condiciones de concesionalidad: en este caso se hablará de acciones de cooperación para el desarrollo, pero no de ayuda internacional.34

La ayuda internacional al desarrollo, se refiere a la transferencia directa de recursos de los países desarrollados a los países en desarrollo para promover el progreso de estos últimos35.

Dentro de la ayuda internacional, el capítulo más importante es el de la Ayuda Oficial al Desarrollo (en adelante, AOD/ODA), es decir, aquella que se promueve y financia con fondos públicos. Dado que ésta va a constituir el centro de nuestra atención, conviene ahondar algo más en su contenido.

Ayuda Oficial al Desarrollo (A.O.D.) es una parte de la cooperación internacional para el desarrollo, en la que se produce una transferencia de recursos en términos concesionales por parte de un país a otro36, lo que diluye parcialmente la idea de beneficio recíproco puro. Tiene como objetivo principal la promoción del desarrollo económico y el bienestar.

La Ayuda Oficial (AO) es igual que la AOD, pero destinada para países con un nivel de desarrollo mayor que el resto de acuerdo a la calificación anual de la OCDE.

Para esquematizar podemos afirmar que la AOD se compone de tres modalidades, generalmente complementarias, tanto entre países con diferentes niveles de desarrollo como, minoritariamente, entre los países en vías de desarrollo entre sí, como también diferentes canales: bilaterales o multilaterales:

  1. La ayuda de tipo no reeembolsable que cada país de modo bilateral, destina a los países en desarrollo, en forma de ayuda alimentaria, ayuda humanitaria, cooperación técnica, cooperación científica y en general el conjunto de proyectos y programas de asistencia.

  • La Cooperación Técnica es definida como toda actividad financiada por un país donante cuyo objetivo básico sea elevar el nivel de conocimiento, la cualificación, el "Know-How" o la capacidad productiva de la población de otro país, es decir, que acreciente el stock de capital intelectual de ese país o su aptitud para utilizar más eficazmente su dotación de factores.

  • La Cooperación Científica tiene como objetivo el fortalecimiento de las capacidades endógenas para la producción científica, así como para la asimilación, difusión y transferencia de tecnología. Estos objetivos implican acciones de cooperación en el campo de la infraestructura, de los recursos humanos, del marco institucional y de las políticas científicas, tecnológicas y para el fomento de la innovación.

  • La Asistencia Humanitaria tiene como objetivo brindar colaboración en situaciones coyunturales de emergencia y catástrofe; por tanto con carácter temporal.




  1. Los flujos de carácter concesional que los países más desarrollados, de modo igualmente bilateral, destinan a los países en desarrollo. Estos flujos adoptan la forma de créditos altamente concesionales, a los que caracteriza además de su naturaleza pública y su objetivo de promover el desarrollo, tener un elemento de liberalidad mínimo del 25%, lo que se establece como norma de este régimen.


La ayuda que los países despliegan a través de las cuotas y fondos con los que contribuyen a los organismos de tipo multilateral. En este caso los países donantes dan cooperación de forma intermediada, y se lleva a cabo a través de diversos organismos internacionales
ANEXO II: Marco teórico-conceptual de la cooperación internacional.
En la actualidad se entiende que la cooperación internacional comprende todo tipo de actividades realizadas conjunta y coordinadamente por dos o más Estados, organismos gubernamentales o no gubernamentales, organizaciones internacionales, entre otros; cualquiera sea su ámbito y objetivo.

Esta definición que involucra una gran variedad de actores y temas goza de un amplio consenso en la comunidad internacional; no obstante, es relativamente novedosa. Es que, históricamente la cooperación internacional fue sinónimo de cooperación intergubernamental y esto, su vez, de “coordinación de políticas”; es decir, de la adaptación mutua de políticas que los gobiernos realizan con el fin de reducir, eludir o balancear las consecuencias adversas de alguna decisión del otro que lo afectaba (Keohane, 1988).

El foco puesto en la relación entre los Estados, con el que los teóricos de las relaciones internacionales han, tradicionalmente, conceptualizado y discutido la cooperación internacional encuentra su basamento histórico con la firma del Tratado de Westfalia (1648). El reconocimiento del monopolio de la autoridad política sobre un territorio determinado, implicaba jurídicamente que el estado se diferenciaba de cualquier otro actor porque gozaba de un status legal único: soberanía. La inexistencia de una autoridad superior entre los Estados ha llevado a los teóricos de las relaciones internacionales a basar sus estudios en el principio de anarquía del sistema internacional.

De allí que en la actualidad, y a pesar de la multiplicación y variación del poder de influencia de otros actores intervinientes en la escena internacional, y del reconocimiento de las particularidades de algunas temáticas que estas actividades involucran, como por ejemplo el desarrollo, los Estados continúan siendo para la mayoría de las corrientes teóricas los actores principales del sistema internacional y la unidad de análisis preponderante que permite comprender la cooperación internacional para el desarrollo.

En particular, se reconoce una corriente principal que orienta los estudios sobre cooperación: la teoría de los regímenes internacionales37.

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