Primera parte
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¿Qué puede haber dentro de un nombre? Estudios de caso sobre derecho a la identidad en América Latina Mariclaire Acosta John Burstein* PRIMERA PARTE1 Descripción del problema y consideraciones metodológícas. 1.1 Los resultados de la investigación comisionada por el Banco Interamericano de Desarrollo, que presentamos a continuación, fueron obtenidos de cinco estudios de caso referidos a diversos proyectos apoyados por el Banco en los cinco países respectivos, a saber: Haití, México, Colombia, Perú y Bolivia. Dichos proyectos, de naturaleza diversa, tienen en común el que abordan de diferentes maneras y con enfoques variables, una problemática común a los países de la región, que es la carencia de documentación de identidad y el sub-registro de una porción considerable de la población latinoamericana. Su estudio adquiere especial importancia frente a los objetivos que persigue el Banco en materia de gobernabilidad democrática y combate a la pobreza en América Latina, así como frente a la problemática global del tema del derecho a la identidad. A los autores se nos pidió analizar los proyectos en cuestión respecto a su particular abordaje del tema de la documentación y del registro de personas; identificar las buenas prácticas y lecciones aprendidas en el tema de registros; valorar la pertinencia de los mecanismos utilizados para abordar las problemáticas del sub-registro y falta de documentación; y finalmente, hacer recomendaciones al Banco sobre cómo abordar el tema con el fin de aumentar el impacto en sus operaciones. De esta manera, la investigación se propone contribuir a un mejor entendimiento de la situación del sub-registro y acceso a documentos de identidad en América Latina y el Caribe, con el objeto de apoyar los programas y las intervenciones para eliminar las barreras al ejercicio de los derechos humanos y la ciudadanía en la región.1 Se analizaron así dos proyectos focalizados de combate a la pobreza extrema que obligan a sus beneficiarios a contar con documentación de identidad para hacerse acreedores a los beneficios que otorgan: el Programa de Desarrollo Humano Oportunidades de México, y el Programa Familias en Acción, de la Red de Apoyo Social del Fondo de Inversión para la Paz en Colombia. Asimismo, se analizó el proceso de documentación electoral en Haití y su impacto en el registro civil, en el proyecto de organización y realización de elecciones, ejecutado por la OEA. En Perú se estudió el impacto en el tema de la documentación del Programa de Titulación de Tierras (PETT) operado por el Ministerio de Agricultura en colaboración con la agencia oficial de registro, RENIEC quien facilitó la expedición de tarjetas de identidad a las personas elegibles por el Programa. Finalmente, en Bolivia se investigó el proceso de construcción de ciudadanía emprendido por la comunidad donante que implicó, como punto de partida, buscar la solución a los problemas de falta de documentación de amplias capas de la población, especialmente la rural e indígena, en dicho país. Una presentación de cada uno de estos estudios de caso se encuentra en los anexos correspondientes de este documento. En éstos, nos interesa especialmente, explorar la relación específica que guardan los diferentes proyectos en cuestión con la estrategia global de los países para asegurar el disfrute del derecho a la identidad, si es que éste existe en la realidad. En el estudio contenido en este documento en particular, y que presentamos a continuación, pretendemos aportar un enfoque para el abordaje del derecho a la identidad, que sea útil para la banca de desarrollo regional, y en el cual se integren tanto la perspectiva de los derechos ciudadanos, como la de las políticas públicas para desarrollo. 1.2. Es indispensable señalar que para cada uno de los casos analizados, fue menester conocer la problemática general de sub-registro y falta de documentación de identidad en cada uno de los países estudiados. No hubiera sido posible comprender el alcance específico de los proyectos en cuestión en la materia, de otra manera. Sólo comprendiendo a estas iniciativas en su contexto, es posible aquilatar su impacto y su importancia. En esta medida, los consultores conocimos de cerca y analizamos también, otros proyectos e iniciativas encaminados a resolver el problema, sobre todo aquellos llevados a cabo por las agencias especializadas de Naciones Unidas, entre las que destaca UNICEF, quien ha colocado el tema del derecho a la identidad de los niños, niñas y adolescentes como una de sus prioridades fundamentales en el mundo.2 De esta manera, surgieron en el análisis dos categorías distintivas para colocar las iniciativas de abordaje de la problemática del registro y la documentación. Estas son obvias, pero es importante mencionarlas desde el principio, toda vez que algunos de los propósitos del Banco en esta investigación -señalados explícitamente en los términos de referencia entregados a los consultores- son universalizar el derecho a la identidad; evitar abusos y falsificaciones de los documentos de identidad, evitar violaciones a los derechos humanos como son la trata y el tráfico de personas; y desde luego, abrir la puerta al ejercicio de otros derechos.3 Ninguna de las iniciativas estudiadas se propone contribuir a resolver, como único fin, la compleja problemática del derecho a la identidad. En realidad, en casi todas ellas, el tema se abordó en forma casi tangencial: más como un paso previo para el logro de otros propósitos y objetivos, v.gr. acceso a servicios de educación y salud, legalización de títulos de propiedad, y participación electoral, que como lograr el disfrute de un derecho. Pese a ello, es posible distinguir, en una especie de continuum, entre aquellas iniciativas que consideraron la falta de documentación como un obstáculo a superar para obtener acceso al servicio, en un extremo, y aquellas que lo entendieron mejor como la realización de un derecho fundamental, en el otro extremo. En otras palabras, a lo largo del análisis fue necesario hacer una distinción fundamental entre aquellas iniciativas apoyadas por el Banco, encaminadas a estimular el acceso de las poblaciones excluídas a algunos documentos de identidad, a través de incentivar la demanda de éstos como medio para la obtención de beneficios sociales, de las iniciativas dirigidas a asegurar el derecho a la identidad per se por medio de la modificación de las instituciones y procesos actuales, encargados de documentar a la población. 1.3 Si bien no ambicionamos en esta investigación proponer recomendaciones a los actores de la política pública y los gobiernos de los países estudiados, ni mucho menos de la región en general, igualmente es importante señalar que (a) los procesos en los cuales los presentes estudios de caso se insertan están en pleno desenvolvimiento, de forma que hay visiones de política pública en cuanto al registro civil propias de cada país; y (b) los autores de este documento hemos formulado nuestro propio abordaje del tema del derecho a la identidad. Para ello hemos echado mano de algunos criterios de utilidad probada para valorar las iniciativas estudiadas, y que son los relativos al goce y ejercicio de los derechos civiles. En otras palabras, para calibrar el impacto de cada una de éstas en el disfrute del derecho a la identidad, se tomaron en cuenta aspectos como son a) el marco legal que regula el derecho a la identidad en el país en cuestión; b) la contribución específica de la iniciativa a la efectiva universalización del derecho a la identidad; c) la progresividad, no reversión y sostenibilidad de las acciones implementadas por ella en el logro del derecho a la identidad; d) si la iniciativa contempló o no la interdependencia del derecho a la identidad con otros derechos civiles; e) la asignación de recursos encaminados a la provisión de registros y cédulas de identidad frente a otras prioridades del proyecto; f) las condiciones para lograr la exigibilidad y justiciabilidad del derecho a la identidad propiciadas por el proyecto; y finalmente, g) el grado de participación ciudadana en el diseño, ejecución y evaluación de las iniciativas contempladas en los proyectos. Huelga decir que la información disponible sobre cada uno de los proyectos estudiados no siempre permitió la aplicación exhaustiva de estos criterios, los cuales sirvieron más como una guía en el análisis de los mismos, que como categorías de investigación rígidamente establecidas y aplicadas. 1.4 Finalmente, con respecto al punto de vista de los autores, el cual informa las recomendaciones propuestas al final de este documento, partimos de un doble enfoque: (a) desde los derechos humanos y (b) desde la política pública del desarrollo socio-económico. Se desprende de éste entonces, que es obligación del Estado reconocer a los ciudadanos/as a través de su documentación de identificación, y por lo tanto, el registro de éstos es de naturaleza contractual, con obligaciones y responsabilidades explícitas para ambas partes (Estado y ciudadano/a). En ese sentido, la realización universal del derecho se lograría en el contexto de la construcción y operación del Estado mismo; depende y forma parte de la historia propia del país. Igualmente, tiene forzosamente que tratarse de una realización sustentable del derecho, que sea irreversible y asegurada para las generaciones futuras. Es así, con mayor razón, una parte íntegra de la política de desarrollo socio-económico del país en cuestión, cuyos criterios principales son la efectividad y la eficiencia. 2. Marco conceptual 2.1 Papel del Estado como garante del derecho a la identidad Una condición esencial para que las personas puedan gozar de los derechos que poseen, es que el Estado reconozca la existencia de tales y otorgue los medios necesarios para que todos tengan la posibilidad de conocer tanto su propio origen, como la conformación primordial de la sociedad de la cual son parte. Es en este ámbito en donde surge un derecho que tiene el carácter de esencial en la formación de la persona y en el desenvolvimiento de ésta en sociedad: se trata del derecho a la identidad. 4 El concepto de identidad es de antigua data. Inicialmente inscrito en el campo de la filosofía, fue también recogido y elaborado por diversas disciplinas sociales y humanísticas. Una de estas disciplinas es el derecho. La conformación del Derecho a la Identidad como derecho fundamental es relativamente reciente. La identidad incluye aspectos socioculturales y cognitivos que influyen en la vida del hombre y en la construcción de su identidad personal. La identidad es parte esencial de la personalidad; marca las diferencias personales y se constituye en un aprendizaje continuo y de interrelación5. En particular, el derecho a la identidad se refiere a dos áreas concretas. En primer lugar, existe el derecho a la identidad, visto desde la perspectiva social y cultural. Este puede definirse como un derecho que tienen todas las personas, miradas en su conjunto, con base en la cual organizan su forma de vida desde los más variados ámbitos, que van desde su sistema político, hasta sus tradiciones religiosas. Es un derecho que camina por las múltiples y diversas vertientes del hombre en sociedad,6 y que en los países de la región, adquiere particular importancia, toda vez que muchas de nuestras sociedades latinoamericanas se conforman, en mayor o menor medida, de contingentes significativos de pueblos indígenas u originarios. En muchos casos, estos pueblos mantienen sus propias cosmovisiones y formas de organización social, cuya existencia antecede la creación misma de los Estados contemporáneos. Recientemente, reclaman con cada vez más éxito, el reconocimiento formal de su especificidad en la forma de autonomías diversas. . En segundo lugar se encuentra el derecho a la identidad personal, que es el que tienen todas las personas a saber quiénes son, así como a poseer los medios necesarios para ser individualizados en el sistema en el que viven. Este derecho implica el deber por parte del aparato estatal de dar el debido reconocimiento a los individuos que lo conforman. Este segundo aspecto del derecho a la identidad es el que contemplan prioritariamente los proyectos que el Banco nos ha pedido analizar. Partiendo de la definición de identidad personal dada por el jurista peruano Carlos Fernández Sessarego 7, podemos señalar que ésta es un derecho inherente a toda persona, de preponderante interés existencial y que indudablemente que merece una adecuada tutela jurídica. Es decir, el hombre en la búsqueda de esta identidad y ante la necesidad de que el Estado le reconozca una existencia única e independiente respecto de cualquier otra persona, debe crear mecanismos tendientes a lograr dichos objetivos, o mejorar los ya existentes en caso de que presenten deficiencias que impidan tan imperiosa protección. Fernández Sessarego interpretó lo anterior diciendo que toda persona tiene derecho a su “verdad personal”, tal cual es, sin alteraciones, desfiguraciones, falseamientos, distorsiones o desnaturalizaciones de sus atributos, que le impidan ser él mismo y no otro8. Finalmente, este autor señala que la identidad está compuesta por diversos elementos que pueden ser clasificados en estáticos y dinámicos. Los estáticos son los primeros elementos de la identidad que se hacen visibles en el mundo exterior, a través de los cuales se obtiene una completa e inmediata visión del sujeto. Entre éstos destacan los signos distintivos, como el nombre, el seudónimo, la imagen y otras características físicas que diferencian a una determinada persona de las demás. Los elementos dinámicos se constituyen por el “patrimonio ideológico cultural” de la personalidad. Este es la suma de pensamientos, opiniones, creencias, actitudes y en general, los comportamientos de cada persona que se explayan en el mundo. Otro autor, Daniel D’Antonio, sostiene que el derecho a la identidad es un presupuesto de la persona, considerado como bien personal tutelado por el derecho subjetivo. “Es el presupuesto de la persona que se refiere a sus orígenes como ser humano y a su pertenencia abarcando su nombre, filiación, nacionalidad, costumbres, cultura propia y demás elementos componentes de su propio ser”9. Por otra parte, Cabanellas expresa que la identidad es el hecho comprobado de ser una persona, constituyendo la determinación de la personalidad individual a los efectos de relaciones jurídicas. Este define la identificación como el reconocimiento y comprobación de que una persona es la misma que se supone o se busca10 . Para la argentina Miriam Ferrari, el derecho a la identidad es “el derecho subjetivo a la verdad personal, comprensivo del derecho a la verdad de origen y de la prerrogativa individual a la exacta representación de la proyección social singular. En suma, es el derecho al respeto de ser uno mismo”. Señala que la violación del derecho a la identidad se manifiesta cuando se desfigura la imagen que uno tiene frente a los demás. En realidad, estas importantes definiciones doctrinales se han nutrido de la jurisprudencia, que es la que ha dado los primeros pasos en la conceptualización del derecho a la identidad. En el anexo correspondiente, se analizan algunos fallos de diversos tribunales, tanto nacionales como internacionales, que han contribuído significativamente a esta tarea. 11 2.2. Componentes principales del derecho a la identidad: nombre, nacionalidad, filiación, estado civil, personalidad jurídica. Del análisis de los diversos conceptos sobre el derecho a la identidad, que tanto la doctrina como la jurisprudencia han desarrollado, surgen muchos elementos comunes que sirven para determinar el alcance de este derecho. En otras palabras, qué derechos conforman la identidad. Para el análisis del derecho a la identidad desde el punto de vista del registro, es necesario destacar los siguientes derechos, a saber: a) el derecho al nombre; b) el derecho a ser inscrito al momento del nacimiento; c) el derecho a la nacionalidad; d) el derecho a la personalidad jurídica. La Convención de Derechos del Niño, firmada por todos los países de la región latinoamericana, agrega a estos derechos el de la filiación, o sea el derecho que tiene cada sujeto de conocer a su familia de origen. |
