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Secretaría de Gobernación

El 20 de agosto de 1980 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el decreto presidencial por medio del cual se creaba la Dirección General del Registro Nacional de Población e Identificación Personal como dependencia de la Secretaría de Gobernación cuyo objetivo es registrar e identificar a todos los individuos residentes en el país así como a los nacionales que vivieran en el extranjero.264 Este fue el primer precedente para el establecimiento de un registro de población en México que trajo consigo una mejora en el Registro Civil mexicano mediante la coordinación de los registros civiles de los estados de la República y la homogeneización de los aspectos normativos, de organización y de operación básica del Registro Civil.265 Fue en agosto de 2000 cuando se especificaron las atribuciones de la Dirección General del Registro Nacional de Población e Identificación Personal cuyo objetivo era el de consolidar un registro de población en México.266

El Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006 establece como una de sus estrategias “el registrar y acreditar la identidad de todas las personas residentes en el país y de los mexicanos que radican en el extranjero.” Para alcanzar este propósito propone crear la infraestructura y servicios, así como la definición de estándares para establecer normas, procedimientos técnicos y sanciones en materia de registro de población e identificación personal, que permita la identificación fehaciente de la identidad de los mexicanos y de los extranjeros radicados en México, así como la expedición de documentos de identidad.”267

En la Ley General de Población se le atribuye a la Secretaría de Gobernación el registro y la acreditación de la identidad de todas las personas residentes en el país y de los nacionales que residan en el extranjero.268 El Registro Nacional de Población tiene como finalidad registrar a cada una de las personas que integran la población del país, con los datos que permitan certificar y acreditar fehacientemente su identidad.269

En el Registro Nacional de Población se inscribirá: a) a los mexicanos, mediante el Registro Nacional de Ciudadanos y el Registro de Menores de Edad y b) a los extranjeros, a través del Catálogo de los Extranjeros residentes en la República Mexicana.270 El Registro Nacional de Ciudadanos se integra con la información certificada de los mexicanos mayores de 18 años271; el Registro de Menores de Edad se conforma con los datos de los mexicanos menores de 18 años que se recaben a través de los registros civiles272, y el Catálogo de los Extranjeros residentes en la República Mexicana se integra con la información de carácter migratorio existente en la propia Secretaría de Gobernación.273
El artículo 91 de la Ley General de Población establece que al incorporar a una persona en el Registro Nacional de Población, se le asignará una clave que se denominará Clave Única de Registro de Población (CURP) la cual servirá para registrarla e identificarla en forma individual. Pese a lo establecido en este disposición, el procedimiento se está llevando a cabo de manera inversa, es decir primero se le está dando a las personas su Clave Única del Registro de Población y posteriormente se le incorporará al Registro Nacional de Población. Esto se ha debido a factores como la falta de presupuesto y al hecho de que sólo se constituirá el Registro Nacional de Población hasta que se compruebe fehacientemente que los datos de la Clave Única del Registro de Población corresponden indudablemente a la de la persona en cuestión.274
La seguridad jurídica de la Clave Única de Registro de Población radica en el hecho de que para asignarla se requiere de un documento irrefutable como fuente de identidad como en el acta de nacimiento para las personas de nacionalidad mexicana por nacimiento; documento migratorio para los extranjeros; y carta de naturalización para los extranjeros que obtuvieron nacionalidad mexicana.275 En este sentido, la clave CURP puede convertirse en un instrumento que sirva como llave para garantizar la identidad de las personas276 debido a que uno de los requisitos para obtenerla es tener un acta de nacimiento, pudiéndose considerar este documento como fundamental para garantizar el derecho a la identidad ya que a través del registro se tiene acceso al derecho a un nombre reconocido, al derecho a la nacionalidad y al derecho a la personalidad jurídica. A su vez, es por medio de la inscripción en el Registro Civil que se le da existencia legal al niño permitiéndole así el acceso a otros derechos como la educación, los cuidados médicos, la participación y la protección.277
Asimismo, la clave CURP resulta relevante debido a que busca constituirse como una respuesta del Gobierno de la República para agilizar los diversos trámites que realizan los ciudadanos frente a la problemática que implica que las dependencias y entidades de la administración pública federal asignen sus propias claves para el ejercicio de sus funciones que aplican métodos muy diferentes de integración. Esto origina que los particulares cuenten con números distintos según el trámite o servicio que solicitan.278 Para esto, mediante el Acuerdo para la adopción y uso por la Administración Pública Federal de la Clave Única de Registro de Población de 1996, las dependencias y entidades de la administración pública federal “ que en virtud de sus atribuciones lleven o en el futuro hayan de integrar algún registro de personas, deberán adoptar el uso de la Clave Única de Registro de Población como elemento de identificación de las personas en dichos registros.”279
Pese a lo anterior, se han presentado varios problemas alrededor de la asignación de la clave CURP. El Programa de Asignación y entrega de la misma tomó como estrategia inicial la participación de cinco vertientes: Nuevo Sistema de Pensiones, Dependencias y Entidades de la Administración Pública Federal, Entidades Federativas y Municipios, Organismos Privados y Población Abierta. Esto trajo altos porcentajes de asignación de claves, pero con inconsistencias como duplicidades, errores en la captura de los datos, constancias rechazadas, etc. Además, la mayoría de las Dependencias y Entidades de la Administración Pública Federal no han adoptado la CURP como llave principal para su acceso a sus bases de datos y generación de servicios. Ante esta situación, se debe dar cumplimiento al Acuerdo Gabinete Pinos, que establece que antes del 31 de diciembre de 2003, las Dependencias y Entidades de la Administración Pública Federal adopten y usen la CURP como elemento de identificación de las personas.280
Dentro de los retos por alcanzar, también está el de promover las acciones necesarias ante la Secretaría de Relaciones Exteriores para asignar la CURP a los mexicanos que radican en el extranjero. Se tendrá que dar mayor continuidad a los trabajos de validación y depuración de la Base de Datos de la CURP. Finalmente se deberá descontinuar el uso de otras claves de registro de personas.281
Además, mediante el Acuerdo de 1996, se creó la Comisión Intersecretarial para la Adopción y Uso de la clave CURP. El objetivo de esta instancia es apoyar a la Secretaría de Gobernación en el establecimiento de las normas, métodos y procedimientos técnicos para la adopción y uso de dicha clave en las dependencias y entidades de la administración pública federal.282 Es de suma importancia que el impulso del registro de las personas se lleve a cabo a través de la cooperación interinstitucional debido a que de esta manera se podrá tener mayor seguridad en la información recopilada mediante el contraste de ésta entre instituciones. Es necesario que a nivel nacional se genere conciencia de la importancia de tener información veraz de los habitantes del país, en primer lugar para garantizar, mediante el registro, la existencia legal de las personas que les da acceso a una serie de derechos y en segundo lugar para que todas las entidades de la administración pública puedan formular políticas públicas adecuadas para el beneficio de la población. Para este último punto, la información demográfica que provee el Registro Civil permitirá que el país se mantenga el control de las estadísticas y de los diferenciales dentro de su población.
A través del Registro Nacional de Ciudadanos, el Registro Nacional de Población e Identidad Personal busca expedir la Cédula de Identidad Ciudadana. Esto es considerado un servicio de interés público que presta el Estado a través de la Secretaría de Gobernación.283 Los ciudadanos mexicanos tienen la obligación de inscribirse en el registro Nacional de Ciudadanos y obtener su Cédula de Identidad Ciudadana.284 Para cumplir con esta obligación, los ciudadanos deben presentar la solicitud de inscripción correspondiente y entregar copia del acta de nacimiento o, en su caso, del certificado de nacionalidad o la carta de naturalización.285 El Registro Nacional de Población deberá certificar plenamente la identidad de las personas mediante documentos que acrediten que ésta es la misma a la que se refiere la copia certificada del acta de nacimiento. Entre estos documentos se encuentran la cédula profesional, el pasaporte, el certificado o constancia de estudios, constancia de residencia emitida por la autoridad de residencia del interesado, credencial de afiliación del Instituto Mexicano del Seguro Social y Servicios Sociales de los trabajadores del Estado. A su vez, deberán presentar el testimonial de personas que hayan obtenido su Cédula de Identidad Ciudadana, de la autoridad tradicional indígena y de la autoridad municipal o de la delegación del lugar.286
Lo anterior ilustra lo señalado en el informe de UNICEF de 2002 titulado “El Registro de Nacimiento. El Derecho a tener Derechos” en donde se señala que el acta de nacimiento sirve para suministrar las pruebas documentales necesarias para la expedición de un carnet de identidad más sofisticado”287 En este caso, el acta de nacimiento permitirá que el ciudadano mexicano obtenga su Cédula de Identidad Ciudadana que además de acreditar su identidad, le dará acceso a una serie de derechos. La Cédula de identidad Ciudadana288 es el documento oficial de identificación, que constituye plena prueba sobre los datos de identidad que contiene en relación con su titular.289 Esta Cédula será el medio de identificación personal ante todas las autoridades mexicanas ya sea en el país o en el extranjero, y las personas físicas y morales con domicilio en el país.290 Los mexicanos y mexicanas menores de 18 años de edad quedarán identificados bajo la Cédula de Identidad Personal. Este documento podrá ser solicitado por los padres o tutores del menor o cuándo éste haya cumplido los catorce años podrá solicitarla personalmente.291
Pese a los esfuerzos que se están realizando para el establecimiento de un Registro Nacional de Población e Identidad Personal, así como para la expedición de la Cédula de Identidad Ciudadana y la Cédula de Identidad Personal, aún no es posible concretar estos objetivos mientras que no se acredite fehacientemente la identidad de la persona. Para ello es necesaria la estrecha colaboración con otras instancias como los registros civiles, otras dependencias de gobierno que cuentan con sus propias bases de datos y tarjetas de identificación de beneficiarios como el IMSS o el ISSTE, así como con programas sociales como el Programa de Desarrollo Humanos Oportunidades que ha creado su propio padrón. Aunque por ley, las instancias de gobierno están obligadas a incorporar la Clave Única de Registro de Población como medio de identificación de las personas, esto no se ha logrado debido a que prefieren trabajar con sus propios números o claves de registro ya que adoptar alguna otra les implica un costo de cumplimiento, como podría ser el adecuar sus registros o pedir información adicional. Además, por mucho tiempo se pensó que la base de datos de la Clave Única de Registro de Población no era confiable. Sin embargo, el margen de error de ésta es mucho menor de lo que se piensa. Desafortunadamente, no se establece sanción penal frente al incumplimiento de esta obligación.292
Mientras tanto, cabe preguntarse si la credencial de elector, en ausencia de la Cédula de Identidad Ciudadana se está consolidando como el documento que acredita la identidad del individuo a nivel nacional. Este punto será discutido en el siguiente apartado sobre el Instituto Federal Electoral y su aportación al derecho a la identidad.


      1. Instituto Federal Electoral

Hasta finales de los años ochenta el sistema electoral mexicano estaba dominado por el aparato estatal y por el partido único en el poder. El cambio vino en los años noventa con las reformas electorales aprobadas en 1990, 1993, 1994 y 1996. El eje de estas reformas fue la instauración de una institución permanente y autónoma de organización electoral: el Instituto Federal Electoral. Pero fue hasta 1996293 cuando finalmente se pudo hablar de una ciudadanización de este organismo cuando los partidos nombraron una nueva generación de consejeros independientes con el título de consejeros electorales. Mediante esta reforma, los consejeros asumieron el control del Consejo General del IFE – “órgano superior de dirección”294 – mediante su derecho de voto exclusivo. Los partidos y el Congreso mantuvieron a sus representantes pero sólo con un papel deliberativo mediante el cual tenían voz, pero no voto.295
Los consejeros electorales comenzaron sus funciones con un gran logro: la organización de las elecciones intermedias del 6 de julio de 1997 en las que el Partido Revolucionario Institucional perdió tanto la capital como su mayoría en la Cámara de Diputados.296 Este resultado incrementó la credibilidad en el proceso electoral tanto en la sociedad en general, como en los representantes de la oposición que de manera reiterada manifestaron su profunda confianza en el Consejo General del IFE.297
La constitución del IFE sirvió para generar credibilidad en el sistema electoral en México ya que tanto su organización, como la valoración del proceso tuvieron una calificación positiva por parte de los votantes.298 Así, el instrumento empleado por este organismo para el logro de uno de sus objetivos299, es decir garantizar procesos democráticos veraces en el país, a saber la credencial de elector, también recibió la confianza de la ciudadanía mexicana. Así, para los fines de este trabajo es preciso analizar si esta credencial se ha constituido en una cédula de identidad que permita a la población mexicana ejercer sus derechos.

Para poder ejercer el voto, los ciudadanos deberán satisfacer, además de los criterios fijados por la Constitución bajo el artículo 34300, los siguientes requisitos: a) estar inscritos en el Registro Federal de Electores y b) contar con la credencial para votar correspondiente.301 El Registro Federal de Electores es de interés público y de carácter permanente. Tiene como finalidad cumplir con el artículo 41 constitucional en lo referente a generar el padrón de electores. Los documentos que los ciudadanos aporten al Registro Federal de Electores en cumplimiento de sus obligaciones constitucionales serán estrictamente confidenciales y no podrán darse a conocer salvo cuando se trate de juicios, recursos o procedimientos en los que el IFE fuese parte y por la Ley General de Población en lo referente al Registro Nacional Ciudadano.302 La credencial para votar es un documento indispensable para que los ciudadanos puedan ejercer su derecho al voto.303
Aunque es un medio por el cual los ciudadanos pueden ejercer sus derechos políticos, la confiabilidad que adquirió la credencial de elector como parte del proceso de transición democrática a través de las reformas del IFE, permitió que este documento se fuera consolidando como la identificación por excelencia en México.304 Cabe retomar los elementos que contendrá la cédula de identidad ciudadana expedida por el Registro Nacional de Población, es decir 1) apellido paterno, apellido materno, nombre (s), 2) Clave Única de Registro de Población, 3) fotografía del titular, 4) lugar de nacimiento, 5) fecha de nacimiento, 6) firma y huella dactilar. Fuera de la Clave Única de Registro de Población, la credencial de elector cuenta con todos estos elementos. Asimismo, aunque no es el único documento requerido para realizar ciertos trámites, sí es de los más importantes para acreditar la identidad al momento de, por ejemplo, obtener una licencia de conducir, abrir una cuenta bancaria, presentar una solicitud de empleo o sacar un pasaporte. Incluso el IFE hizo acuerdos con el sector financiero y dependencias públicas para que se le considere como la identificación oficial. Además de lo planteado anteriormente, esto es posible por los elementos de seguridad que contiene y que hacen que su falsificación sea casi imposible.305 Aunque no era su función original, en ausencia de la Cédula de Identidad Ciudadana del Registro Nacional de Población, ha venido adquiriendo este papel.
A partir del primero de octubre de 2005, la credencial de elector podrá tener otro tipo de contribución para garantizar el derecho a la identidad al incentivar el acceso al registro civil para la obtención de actas de nacimiento. Antes de esta fecha, la credencial de elector era considerada como un documento de buena fe, es decir no era necesario presentar un documento oficial que acreditara la identidad del solicitante. Bastaba, por ejemplo, con presentar a dos testigos o cualquier credencial.306 Desde esta fecha, la Comisión Nacional de Vigilancia307 ha establecido como obligatorio, dentro del proceso de inscripción, presentar distintos medios de identificación como la copia certificada del acta de nacimiento308, la Clave Única de Registro de Población, la Cartilla del Servicio Militar Nacional, el Certificado de Nacionalidad Mexicana, Carta de Naturalización, Pasaporte, y Matrícula Consular con fotografía digitalizada, banda magnética y holograma. Se debe enfatizar que el 70% de los que se inscriben están presentando su acta de nacimiento mientras que el 5% se acredita a través de su CURP.309
A partir de estos nuevos requisitos para inscribirse en el Registro Federal de Electores y obtener por primera vez la credencial de elector se puede crear un incentivo para que la gente obtenga su acta de nacimiento. Esta nueva disposición puede impulsar una mejoría en cuanto al sub-registro en México, sobre todo si consideramos que aunque la gente no llegara a considerar relevante el hecho de votar, muchas veces sólo proceden a obtener este documento porque saben que les es de utilidad para realizar una serie de trámites.310 De la información analizada se ha visto que hay una costumbre muy arraigada en obtener un acta de nacimiento sólo cuando ésta se requiere para algún tipo de procedimiento.311

Desde este momento se puede decir que al pedir estos documentos para inscribirse en el Registro de Electores y obtener la credencial de elector comienza a construirse una relación de ciudadanía que empieza con el registro de nacimiento pero que concluye con la emisión de una tarjeta de identidad que permite votar y acreditar la identidad. Esta tarea la está comenzando a desempeñar la credencial de elector.
Sin embargo, en términos de ser un documento que garantice los derechos que daría una cédula de identidad, falta mucho por hacer. No se puede afirmar que la credencial de elector podría reemplazar a la Cédula de Identidad Ciudadana. Esto se debe a varios factores. En primer lugar, el Registro de Población cuenta con una base legal más sólida ya que se fundamenta en el artículo 38 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, fracción I y en la Ley General de Población, capítulo VIII. El Registro Federal de electores se funda en el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales. En segundo lugar, en cuanto a las funciones y atribuciones, el Registro de Población no sólo emite un documento oficial de identificación, sino que además asigna una clave CURP a todas las personas domiciliadas en el territorio nacional y a todos los mexicanos que tienen su domicilio en el extranjero.312 “Esta clave permitirá elaborar un Registro de Población con múltiples propósitos de servicio.”313 Por su parte, el Registro Federal de Electores tiene como fin específico que los ciudadanos puedan ejercer sus derechos políticos electorales, aunque el número de la credencial de elector, distinto a la CURP, es reconocido por muchas instancias como documento de identificación.314 Finalmente, mientras que en el Registro Nacional de Población se requiere copia certificada de nacimiento desde sus inicios, el Registro Nacional de Electores lleva relativamente poco tiempo pidiendo un documento probatorio de identidad por lo que es difícil validar la información adquirida por éste último. En estas condiciones, es difícil que la credencial de elector se constituya realmente como un elemento probatorio de identidad.315
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