Primera parte




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2.3. Gobernabilidad, desarrollo y ciudadanía en Améríca Latina y el Caribe
De lo anterior se desprende, con toda claridad, la relación por demás evidente, entre el ejercicio del derecho a la identidad y la participación ciudadana. El logro de la gobernabilidad democrática -uno de los objetivos del BID para los países de la región- está íntimamente ligado al ejercicio de la ciudadanía. Esto significa la posibilidad de que cada individuo que vive bajo un régimen democrático pueda convertir sus “derechos” en abstracto, en realidades tangibles. La “prueba de ácido” de la democracia estaría justamente en su capacidad de asegurar el bienestar y la seguridad de todas las personas que viven bajo ese régimen de gobierno.21 Pero resulta que las sociedades latinoamericanas se caracterizan precisamente por la prevalencia de añejas estructuras de desigualdad, exclusión y concentración oligárquica de poder que impiden el ejercicio de la ciudadanía de vastos sectores de la población, y obstaculizan por ende, la sustentabilidad de la democracia.
Es justamente en el centro de este dilema, donde se coloca el problema del sub-registro y la ausencia de documentación de una buena parte de los habitantes de la región, quienes al no poder ejercer su derecho a la identidad, viven excluídos de la vida nacional y de los beneficios que ésta conlleva, incluídos los derivados del desarrollo económico en el mundo globalizado de hoy.
La carencia de acceso al registro civil y a la documentación adecuada es el primer obstáculo que enfrenta una persona para pertenecer a un Estado nacional y, en consecuencia, para ejercer la ciudadanía. La exclusión económica y social impide el disfrute del derecho a la identidad, y a la vez, el no ejercicio de éste refuerza la exclusión en un círculo vicioso. Millones de personas se encuentran en esta situación en América Latina el día de hoy.
El tema del acceso al registro es entonces, un problema social y económico, pero también eminentemente político, de distribución del poder en una sociedad y en un Estado determinados. Es, entre otras razones, un resultado del grado de desarrollo de las instituciones del Estado y de la democracia en los países de América Latina y el Caribe.
Como tal, al encararse desde el punto de mira del desarrollo democrático, las perspectivas de resolver este acceso adecuadamente, se acrecientan. Esto no tiene por qué contraponerse a las estrategias dirigidas al combate de la pobreza estudiadas en este documento, las cuales también tienden a la inclusión de sus beneficiarios, si no en la economía formal, al menos en los servicios de educación y salud proporcionados por el Estado. Una política que complementara a ambas, reforzándolas mutuamente -dentro de un enfoque global- sentaría las bases para el goce efectivo del derecho a la identidad de una manera más eficaz que lo hecho hasta ahora. Esta es al menos, una de las conclusiones preliminares a las que hemos llegado los autores a través de los estudios de caso, y que se encuentran en los anexos correspondientes. Finalmente, algunas experiencias previas del propio Banco en el abordaje del tema del registro en años pasados, como el fallido intento de modernizar la captura y digitalización de los registros en Bolivia, refuerzan esta hipótesis.22


SEGUNDA PARTE


  1. Presentación de los casos contextualizados por país


La regulación legal e implementación del derecho a la identidad en Bolivia, Colombia, Haití, México y Perú.
En este apartado se tocarán (a) la forma en que el derecho a la identidad está definido en el ordenamiento jurídico de los países estudiados, y de qué manera se instrumentaliza el ejercicio de este derecho, (b) una descripción del estado que guardan el registro y la documentación de las personas, y (c) estrategias de promover el registro civil universal a través de proyectos e iniciativas financiadas o reconocidas por el Banco Interamericano de Desarrollo.
A pesar de estar en procesos de modernización, las leyes que protegen el derecho a la identidad en los países estudiados no han terminado de realizar los cambios importantes para poder salir del siglo XIX, en donde la mayoría ha quedado anclada.23 La modificación del marco normativo e institucional que regula el acceso al registro civil es una de las piedras angulares para lograr el efectivo disfrute del derecho a la identidad, y los demás que se derivan de él, en forma universal y sostenible. La otra, sería la efectiva incorporación de vastos sectores de población excluida a los beneficios del desarrollo socio-económico.
Para lograr esta modificación, que es el tema específico de este trabajo, se requiere una buena dosis de voluntad política, ya que en la mayoría de los casos, estas instituciones generan recursos públicos y ganancias políticas para las burocracias que las controlan, lo que las convierte en “las cenicientas” de las políticas públicas. Esto les ha impedido modernizarse e incluso poner al día sus tecnologías de información.24
En este último aspecto, es importante hacer notar –como veremos en los estudios de caso- que tanto en Colombia, como en México y Bolivia, los proyectos implementados dirigidos a modernizar la captura de datos del registro civil a través de la digitalización, enfrenten enormes retos, precisamente por un problema de voluntad política y la falta de un marco normativo e institucional adecuado.25
En los siguientes apartados reseñaremos la situación de acceso al derecho a la identidad en cada uno los países estudiados, sus posibilidades de exigibilidad y justiciabilidad, los actores intervenientes en la realización o no de este derecho; y las formas de intervención que se han puesto en práctica para tratar de lograrlo.
3.1. Bolivia
La historia política de Bolivia está signada por la inestabilidad y el débil desarrollo del Estado. El primer periodo de su vida republicana, en el siglo XIX, se caracterizó por la inestabilidad política, un fracasado intento de confederarse con el Perú, y una sucesión de dictaduras militares. Después vino la pérdida del litoral y acceso al mar, y el desmembramiento territorial, producto de dos sangrientas guerras con sus vecinos: la del Pacífico (1879) y la Guerra del Chaco (1932), seguidas por otro periodo de inestabilidad política y social y una nueva cadena de golpes militares. Este periodo termina con la Revolución de 1952, que implanta una reforma agraria, la nacionalización de las minas, el voto universal y la reforma educativa. Después de poco más de una década de estabilidad, Bolivia se vuelve a ver sometida, nuevamente a diversos gobiernos de facto, hasta 1982, año en el que recupera la institucionalidad democrática.26
En los últimos años Bolivia ha entrado nuevamente en un periodo de inestabilidad, caracterizado por síntomas de agotamiento grave de su modelo económico, social y político, con episodios recientes de eclosión social y violencia.27 A pesar de esta situación, el país ha logrado mantenerse dentro de los cauces de una frágil institucionalidad democrática, aunque caracterizada por altos niveles de exclusión social y política.
Una de las razones que explican este alto grado de exclusión es precisamente el de la incapacidad de vastos sectores de la población boliviana, sobre todo la indígena y rural, de ejercer sus derechos ciudadanos debido, entre otros muchos factores, al sub-registro y la falta de documentación adecuada.28
En la legislación boliviana existe regulación que establece que el derecho a la identidad debe ser resguardado por el Estado, pero una gran cantidad de personas carece de los documentos básicos de identificación que les permitan ser titulares de este derecho y de otros derivados de él. Según un informe realizado por el Instituto Nacional de Estadísticas de Bolivia29 (INE), de acuerdo a las cifras arrojadas con el Censo de Población y Vivienda realizado en el año 2001, se estableció que de los 8.274.325 habitantes de Bolivia, 792.680 son personas indocumentadas, esto es, el 9,58 por ciento de la población. El informe del INE señala que del total de la población indocumentada, 314.687 son mujeres y 291.349 varones. En este grupo, el departamento que mayor número de mujeres indocumentadas aglutina es Santa Cruz con 98.437, seguido por La Paz con 61.721 y Cochabamba con 39.713 mujeres. 30
Según datos del Programa Nacional de Registro y Certificación por la Corte Nacional Electoral de Bolivia, el campo concentra un poco más de la mitad de la población indocumentada (50.38%). Los menores de 12 años son quienes más sufren la falta de documentación, en un porcentaje del 55.27 de la población total de no registrados.31
Otros estudios al respecto, realizados por algunas contrapartes de los proyectos financiados por el BID en el país, sostienen que las cifras disponibles de indocumentados son, en realidad, mucho mayores, pues precisamente la situación de sub-registro, impide conocer con exactitud la verdadera magnitud del problema.32
Las consecuencias de esta situación han sido motivo de preocupación tanto de actores gubernamentales como no gubernamentales, así como de la cooperación internacional. En los últimos años, se han llevado a cabo dos importantes iniciativas para encarar el problema de la falta de acceso al registro civil, y sus consecuencias en el disfrute de los derechos de los niños por una parte, y del disfrute de los derechos ciudadanos, por otra. Estas iniciativas, sostenidas por la cooperación internacional -con la participación del Banco en la segunda de ellas- han logrado avances significativos en el grado de realización del derecho a la identidad, aunque aún queda mucho por hacer. El análisis pormenorizado de la actuación de éstos en la búsqueda de la solución al problema, se encuentra en el anexo con el estudio de caso correspondiente.33 En esta sección nos limitaremos apenas a delinear sus logros y carencias, atendiendo a los criterios señalados en la primera sección de este documento

La Constitución Política de la República de Bolivia, reformada recientemente en el año 2004, contiene un capítulo (artículos 36 a 42 de esta Carta Fundamental) destinado a la nacionalidad y la ciudadanía. El artículo 36 de la Constitución dispone que la nacionalidad boliviana es un derecho del cual no solamente son titulares aquellas personas que hayan nacido dentro del territorio nacional, sino que también de los nacidos fuera de Bolivia y que cumplan las condiciones que la Constitución prescribe. De este derecho se derivan otros derechos civiles y políticos que la Constitución enumera. El Código Civil y el Código del Niño, Niña y Adolescente también regulan una serie de componentes del derecho a la identidad, como el derecho al nombre.
El desarrollo de la normatividad para el registro de personas en Bolivia ha tenido una historia accidentada, reflejo de su proceso de desarrollo político e institucional, también accidentado. La Ley del Registro Civil original data de 1898, pero apenas logró vigencia a partir de 1943. Recién en 1976, esta institución fue incorporada al Código Civil. Después de varios avatares, veinte años después, en 1996, el Registro Civil pasó al ámbito de la Corte Nacional Electoral mediante el Decreto Supremo No. 24247/1996. Sin embargo, la validez jurídica formal de este decreto es discutible por oponerse en varios aspectos sustantivos a la ley original, que nunca ha sido derogada.34
A raíz de las dictaduras militares de la década de 1970, la cédula de identidad, obligatoria a partir de los 18 años, empezó a ser otorgada por la Policía Nacional. Los fondos que obtienen por el pago de este trámite son para su caja de jubilación. Esto hace que la Policía Nacional quiera seguir encargándose de esta función por tratarse de una importante fuente de ingresos. Más aún, en opinión de algunos expertos, deliberadamente cometen errores, sobre todo en los nombres de las personas, porque esto representa una fuente adicional de ingresos a través de multas y otros pagos.35
Este es el marco en el cual se han desarrollado los proyectos encaminados a asegurar el derecho a la identidad y la participación ciudadana mencionados anteriormente. En los últimos años, gracias a la iniciativa de UNICEF, con el apoyo de algunos gobiernos, y de otros agentes privados, tanto nacionales como internacionales36, la regulación del Registro Civil ha sufrido varias modificaciones, modernizándose para adaptarse mejor a la compleja realidad socio-económica de la multicultural sociedad boliviana.37
De esta manera, el Código del Niño, Niña y Adolescente fue modificado en el año de 2003 mediante la Ley No. 2616. Estos cambios lograron flexibilizar los requisitos del Registro, haciéndolos más accesibles, sobre todo a la población indígena y de escasos recursos, la cual conforma la inmensa mayoría del país. 38 Entre otras cosas, se obtuvo la gratuidad plena del registro de nacimientos, así como el deber y función de la Corte Nacional Electoral y las Cortes Departamentales Electorales de realizar campañas masivas de información y educación para el cumplimiento de las disposiciones relativas a la inscripción obligatoria y obtención gratuita del primer certificado de nacimiento de los niños, niñas y adolescentes.39
Estos logros se obtuvieron gracias a la acción conjunta de la Corte Nacional Electoral y de UNICEF, quienes, en conjunto con las organizaciones de la sociedad civil que trabajan con la niñez, organizaron una eficaz campaña de incidencia en la materia con el objeto de conseguir el efectivo disfrute del derecho a la identidad.
Por su parte, la agencia de cooperación internacional del gobierno británico, DFID (Department for International Development), a través de su oficina en Bolivia, ha puesto en marcha una estrategia para asegurar el derecho a la identidad, consistente en proveer de documentación a la población de escasos recursos de Bolivia, en especial a las mujeres y a los indígenas. El proyecto se propone también elevar los niveles de registro de esta población, y concientizar a las organizaciones de la sociedad civil, a los funcionarios de Registro Civil, y a la Corte Nacional Electoral sobre la importancia de ampliar el ejercicio de los derechos ciudadanos y la necesidad de implementar procesos de promoción de la participación ciudadana en los procesos electorales. Busca también incrementar la capacidad y eficiencia de la Corte Nacional Electoral y del Registro Civil a través de una serie de acciones, incluyendo un programa de desarrollo institucional para éstas.40
Este proyecto, operado por un Consorcio de Participación Ciudadana, ha logrado con éxito la concertación de diversas acciones de educación ciudadana e iniciativas conjuntas entre la sociedad civil y la Corte Nacional Electoral, para incrementar la documentación de las personas a través de brigadas móviles. Para ello, cuenta con el apoyo de una red de organizaciones internacionales.41
Una de las claves del éxito de Consorcio en la promoción del derecho a la identidad, ha sido precisamente su capacidad de movilizar en forma efectiva a la sociedad civil y a las instituciones estatales, en la persecución de este logro común.42
El ejemplo boliviano es particularmente relevante para nuestro estudio. En primer lugar porque los proyectos reseñados encararon directamente el problema del sub-registro desde una perspectiva de derechos. En otros términos, considerándolo como el obstáculo principal a la realización del derecho a la identidad. Eso les ha permitido -a través de la movilización y el control social, logrado por medio de campañas y otras formas de incidencia- generar la voluntad política necesaria para realizar algunos cambios, significativos pero aún insuficientes, en las instituciones y procesos requeridos para asegurar este derecho plenamente.43 Es de esperar que en la Asamblea Constituyente, a realizarse próximamente, se establezcan las instituciones adecuadas para asegurar el disfrute del derecho a la identidad de toda la población boliviana.
También es importante resaltar que en el caso boliviano, la cooperación entre actores gubernamentales y no gubernamentales, tanto dentro de la sociedad civil como en el campo de la cooperación internacional, resultó ser una oportunidad empoderadora, una responsabilidad frente los beneficiarios, y un reto. En conclusión, el principio de la cooperación ha caracterizado el impulso boliviano a favor del Registro Civil y el derecho a la identidad con resultados, hasta ahora, alentadores.
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