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3.2. Colombia
Como en la mayoría de los países latinoamericanos, Colombia no es la excepción en cuanto a los problemas que tiene la tutela del derecho a la identidad. Son similares a los analizados en Bolivia, con deficiencias importantes en la actuación de los órganos estatales. Estas se agravan por el hecho de que este país vive, desde hace más de cuatro décadas, un conflicto armado interno de grandes dimensiones. Este conflicto, que ha producido alrededor de tres millones de personas desplazadas de sus lugares de origen44, permea todos los aspectos de la vida en Colombia. En este contexto, es obvio que todo lo relacionado con el registro de la población en Colombia, se tiña también de consideraciones relativas a la defensa y seguridad del Estado. 45
La Constitución Política de la República de Colombia de 1991 contiene una serie de disposiciones que recogen la protección de derechos estrechamente vinculados con el derecho a la identidad. A diferencia de lo que ocurre en la mayoría de los países latinoamericanos, donde el derecho a la personalidad jurídica está consagrado en la legislación civil, en Colombia éste posee consagración constitucional.
El artículo 15 de la Constitución colombiana es una disposición que trae aparejado el resguardo de una serie de derechos que se vinculan directamente con el derecho a la identidad. Asimismo, el artículo 44 de la Constitución, referente a los derechos de los niños, contiene los derechos a la nacionalidad y el derecho a un nombre. Además, a diferencia de otras constituciones, reitera el reconocimiento del Estado de los tratados internacionales que versan sobre la materia:46 Asimismo, la Constitución tiene un capítulo destinado a la nacionalidad en el cual se enumeran las condiciones para adquirir la nacionalidad colombiana.
El Decreto 1.260 de 1970, por el cual se expide el Estatuto del Registro del Estado Civil de las personas, reglamenta todo lo relacionado a la obtención de los documentos que deben poseer las personas en el Estado colombiano, como por ejemplo la cédula de identidad y la cédula de ciudadanía47. Una de las materias más importantes que abarca el Decreto 1.260, es el del registro de los nacimientos.
A pesar del hecho de que este país tiene una esfera de resguardo importante para el ejercicio del derecho a la identidad, los problemas existentes en Colombia son evidentes, y el menoscabo a este derecho es muy similar al que priva en el resto de los países de Latinoamérica, con el agravante de los perjuicios causados por la existencia del conflicto armado interno. Una somera descripción de éstos consta en el estudio de caso correspondiente.48
En la realidad cotidiana de las personas, el acceso a documentos de identidad en Colombia se encuentra sobre-regulado. A lo largo de su vida, una persona debe obtener diversos documentos que respectivamente acrediten su identidad. Además del registro de nacimiento y la obtención del certificado correspondiente, a los 6 años los niños están obligados a obtener un documento de identidad que les permita acceder a la escuela. Este es presentado a la Registraduría al cumplir los dieciocho años, y canjeado por una cédula de ciudadanía con la cual la persona acredita su identidad para el resto de su vida, y ejerce sus derechos políticos. Al igual que en Bolivia, la función del registro civil y la electoral, están juntas en un solo organismo, encargado simultáneamente del registro civil y de la organización electoral.
Adicionalmente se prevé, que a partir de 2006, los niños y niñas de 14 años, registren sus huellas dactilares en el documento de identidad, con el objeto de facilitar las tareas de los organismos de justicia y de seguridad del Estado.49 Ello agregaría un trámite más a una población afectada no solo por los males endémicos que afectan al registro de personas en América Latina como son la pobreza y la falta de acceso a los servicios que la proporcionan, también por la violencia y la inseguridad en vastas regiones del país en donde, por diversas razones ligadas al conflicto armado, el tema de la identidad se convierte en un asunto delicado para sus pobladores.
Esta sobre-regulación se convierte en un obstáculo más a vencer para muchos, a la par que estimula la falsificación de documentos de identidad, lo cual en un ambiente como el colombiano, signado por la violencia e ilegalidad, se ha convertido en un problema de grandes proporciones.50
Así, un problema de relevancia significativa en Colombia, se da a raíz de la falta de obtención de la cédula de ciudadanía. La legislación interna prescribe que éste documento acredita la calidad de ciudadano de las personas, lo que la faculta para ser titular y ejercer los derechos políticos garantizados por la Constitución. Sin embargo, una gran cantidad de personas carece de este documento y en consecuencia, se encuentran impedidas del ejercicio de los derechos que la obtención de éste otorga. La falta de información es un motivo que hace que las personas desconozcan que tienen que poseer la cédula de ciudadanía para ejercer sus derechos políticos. A esto, se suma el relevante factor de la carencia de recursos económicos suficientes para obtenerla, pues acceder a ella no es un trámite gratuito. Finalmente, una causa por la cual se carece de este documento es la falta de actualización de otros documentos de identidad o, simplemente, la carencia de estos, lo que ocurre comúnmente, especialmente cuando las personas no están registradas en el Servicio del Registro Civil, o cuando, por motivos políticos o de seguridad, han debido abandonar sus lugares de origen y se encuentran desplazados.51.
Además, hay una serie de requisitos exigidos para obtener la cédula de ciudadanía y en muchas oportunidades las personas carecen de los datos necesarios para obtenerla. Actualmente, la cédula de ciudadanía se obtiene con los siguientes datos, a los cuales se agregarán próximamente las huellas dactilares.52


      • nombres y apellidos

      • número de folio

      • huella digital

      • lugar y fecha de nacimiento

      • sexo

      • tipo de sangre

      • estatura

      • lugar y fecha de expedición del documento

      • firma del interesado

      • firma del registrador


La no posesión de la cédula de ciudadanía implica un desconocimiento de su calidad de persona particular y, en especial, de su condición de ciudadano colombiano. La propia Corte Constitucional de Colombia en reiteradas decisiones ha destacado la importancia de la cédula de ciudadanía y la directa relación que ésta tiene con el respeto al derecho a la identidad de las personas53. Ejemplo de esta tendencia de la Corte es la sentencia T-532/01 en la cual señaló:
La cédula de ciudadanía y el derecho a participar en la conformación del poder político

 

1. En el asunto sometido a revisión se plantea una relación directa entre la cédula de ciudadanía y el ejercicio de derechos políticos al punto que los actores fundan las peticiones de amparo precisamente en la vulneración del derecho a elegir y ser elegidos por la no entrega oportuna de su documento de identidad por parte de la Registraduría Nacional del Estado Civil pues para la época en que se ejercieron las acciones se encontraba próxima una jornada electoral en todo el país.

 

2. En relación con la cédula de ciudadanía la Corte ha expuesto que se trata un documento que tiene una dinámica que va mucho más allá de la simple identificación de los ciudadanos pues, aparte de la determinación de la individualidad de cada persona, es un documento que acredita la mayoría de edad y, en consecuencia, la capacidad civil, y que habilita al ciudadano para el ejercicio de sus derechos políticos”54
El Consejo Nacional Electoral también ha señalado que la cédula de ciudadanía es un documento que cumple una función que trasciende al ejercicio de los derechos políticos de una persona, al resguardar en plenitud la identidad del ciudadano. Cualquier adulteración o falsificación de ésta implica una vulneración al derecho a la identidad, pues se pierde el sentido de mismidad que posee este derecho. En efecto, el Consejo Nacional expresó:
Como se puede observar, el requisito previo e indispensable para poder acceder a cargos públicos es la calidad de ciudadano en ejercicio. A su vez, es la cédula de ciudadanía el medio idóneo para demostrar dicha condición de ciudadano.

Si cualquier persona tuviera dudas sobre la veracidad de la información contenida en una cédula de ciudadanía o sobre una eventual falsa identidad o suplantación, debería acudir ante la Registraduría Nacional del Estado Civil y solicitar la cancelación de la cédula de ciudadanía respectiva conforme a los artículos 67 y 68 del Código Electoral”55.
Pese a estas sentencias, el problema de la falsificación de documentos persiste debido a la enorme complejidad de la situación política colombiana, y porque la identidad no es percibida como un derecho fundamental por parte de la sociedad, especialmente la sociedad civil organizada.
La falta del registro de los nacimientos ante el Servicio de Registro Civil de Colombia es frecuente. Las normas al respecto, en particular el Decreto Nº 1260, relativo a la atribuciones del Registro Civil, expresan que los niños deben ser inscritos desde el momento de su nacimiento, que éste es un derecho inherente a su calidad de personas, y que el hecho del nacimiento debe ser denunciado ante las autoridades directamente en las oficinas del Registro a a través de notarías privadas, por las personas que están a cargo del menor.
No existen cifras recientes por parte de los órganos encargados del tema, que permitan afirmar con certeza cuál es el índice de niños que no son inscritos al nacer. Sin embargo, según estimaciones del DANE56 para el año 1997, éste era del 26.41%. Pero aún así, ese porcentaje no refleja la totalidad de niños que carecen de certificado de nacimiento. La doctora Pilar Rodríguez, Coordinadora del Programa de Registro Civil para UNICEF en Colombia, ha señalado que “actualmente en éste país se observa un 27% de sub-registro global, pero hay que tener cuidado con este indicador porque sólo cubre el primer año de vida. No hay un indicador construído para otras edades todavía. Sin embargo, se cree que este sub-registro disminuye cuando los niños ingresan a la escuela pues éstas hacen un esfuerzo muy grande para incentivar la obtención de la tarjeta de identidad de los niños que es obligatoria para ir a la escuela”57.
Las razones por las cuales se omite la realización de este trámite esencial son las comunes para la región, a saber: la pobreza, las dificultades geográficas para acceder a las cabeceras municipales donde están las oficinas del Registro Civil, la falta de información, la creencia en la innecesariedad del trámite, la cantidad de datos exigidos de los cuales muchas veces las personas carecen, etcétera. Esto se agrega a la otra razón particular por la cual no se realiza el trámite de inscripción de los nacimientos. La gran mayoría de los nacimientos que no son registrados son aquellos que se producen en los territorios controlados por las organizaciones armadas existentes en Colombia. Los habitantes de éstos, pueden o no inscribir a sus niños, según el caso y las condiciones específicas del lugar. En razón de ello se crea un gran vacío en cuanto a la información de las personas que nacen en Colombia y como consecuencia, de los registros de ellas mismas ante las autoridades oficiales.
La falta de registro y documentación de los niños en Colombia es un problema muy difícil de erradicar y que ha sido bastante tratado por parte de las autoridades, las cuales despliegan numerosas tareas y campañas con el objeto de, al menos, obtener información concreta del problema a nivel nacional. Al respecto, en un Informe presentado por Colombia ante el Comité de Derechos del Niño58 el Estado hizo alusión a algunas medidas que han sido tomadas por las autoridades para dar cumplimiento efectivo a la Convención sobre los Derechos del Niño, en los que respecta al resguardo del derecho a su propia identidad (artículos 7 y 8). En este informe el Estado reiteró que las medidas de protección al derecho intrínseco a la vida y a los derechos a la identidad, la nacionalidad y la familia, otorgados por la Constitución Nacional y el ordenamiento jurídico colombiano, son de recurrente interés para las autoridades nacionales, y señaló que:
Por otra parte, con el objeto de avanzar en la protección del derecho del niño a ser inscrito después de su nacimiento, a tener un nombre, una identidad y una nacionalidad, se adelantó en 1997 una Campaña Nacional de Registro Civil y Tarjeta de Identidad. El desarrollo de este programa alcanzó las comunidades más alejadas en el territorio nacional. Actualmente se desarrolla una segunda campaña que cubrirá a los niños indígenas y cuyas primeras jornadas empezaron en enero de 1998”. (párrafo 107)

Con el apoyo del UNICEF, la Registraduría Nacional del Estado Civil editó un manual de orientación para la inscripción de menores de comunidades indígenas. Esta misma campaña se amplió a la zona de frontera con Ecuador, donde se distribuyó un manual editado con el apoyo del UNICEF y el ICBF, por parte de Colombia, y el Instituto Nacional del Niño y la Familia y la Registraduría Nacional de Estado Civil, por parte del Ecuador”.(párrafo 109)

De igual manera, dentro del plan de modernización del sistema de Registro Civil y Estadísticas Vitales, adelantado por el Departamento Administrativo Nacional de Estadísticas (DANE), la Registraduría Nacional del Estado Civil, la Superintendencia de Notariado y Registro y el Ministerio de Salud implantaron los nuevos formatos de antecedentes -Certificado de Nacido Vivo y Certificado de Defunción- como documentos necesarios para llevar a cabo las inscripciones de nacimiento y defunción. Con ello se busca, entre otras cosas, unificar los certificados médicos y, de este modo, contrarrestar la suplantación y la falsificación de documentos de identidad”. (párrafo 110)
La realización de campañas como las descritas en el informe ante el Comité de Derechos del Niño son frecuentes en Colombia. La Registraduría colabora con diferentes instancias del gobierno; con las escuelas; y con las agencias especializadas de las Naciones Unidas como UNICEF y ACNUR (en el caso del registro de desplazados), en la realización de diversas y reiteradas campañas para documentar a las personas. Una de estas iniciativas, realizada con el apoyo del BID, en el marco del Plan Colombia, es particularmente interesante. Se trata del Programa Familias en Acción, una estrategia focalizada de combate a la pobreza realizado por la Alta Consejería de Acción Social de la Presidencia de la República y que a la fecha ha cubierto a aproximadamente 400 mil familias.59
Este Programa, ejecutado en el marco del Fondo de Inversión para la Paz a través de la Red de Apoyo Social, es financiado principalmente por el Banco Mundial y el BID, con un aporte minoritario del gobierno colombiano. La fase actual del Programa, de una duración de tres años, concluye en 2006. Se espera que en el futuro el costo del Programa corra por cuenta de los propios municipios y el gobierno nacional. El propósito que persigue el Programa es estimular la demanda de servicios de educación y salud a través de la entrega de subsidios de nutrición a niños menores de siete años, y subsidios escolares a los de 7 a 18 años de edad. Para ser acreedores de este beneficio, los niños deben pertenecer a las familias del nivel 1 del Sistema de Identificación de Beneficiarios o SISBEN60, y no estar inscritos en otros programas de asistencia del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar como son Hogares Comunitarios, Hogares Infantiles y Jardines Comunitarios. Los subsidios son recibidos directamente por las madres de familia de los niños beneficiados, quienes a su vez deben garantizar su asistencia a la escuela y a controles de crecimiento, desarrollo y vacunación.
Familias en Acción deberá beneficiar a un millón de niños en el transcurso de los tres años de duración del proyecto, incrementando gradualmente su cobertura hasta alcanzar la meta prevista.61
El Programa opera a través de los municipios que reúnen los requisitos de elegibilidad para formar parte del mismo. Actualmente cubre aproximadamente a 500 municipios de 26 departamentos, de un total de 650 municipios elegibles (según datos de la Registraduría Nacional) de los 1 098 municipios que hay en Colombia.62 Para que un municipio sea elegible, deberá cumplir con una serie de requisitos detallados en las Reglas de Operación del Programa y contar, además, con servicios bancarios.

Con el objeto de identificar a las familias elegibles por municipio, la Unidad Coordinadora Nacional del Fondo de Inversión para la Paz, producirá la lista de familias actualizadas por municipio, a partir de la versión más actualizada del nivel 1 del SISBEN. Esta lista se cruza, a su vez, con la información sobre los niños beneficiarios de otros programas con el fin de depurarla e identificar a las familias elegibles. 63 Este cruce de información también sirve para detectar cuántas familias potencialmente elegibles carecen de documentación. Una vez realizadas estas operaciones, indispensables para incorporar al municipio al Programa, se determina el número de beneficiarios del mismo, y el municipio nombra a un Enlace Municipal quien se apoya en la propia estructura administrativa municipal para realizar las funciones relacionadas con la operación del Programa.
Entre las funciones importantes del Enlace Municipal está la de apoyar en los procesos de difusión, programación e inscripción requeridos para la incorporación de los beneficiarios al Programa.
A fin de cobrar los subsidios otorgados por el Programa, las madres de familia titulares, deben acreditar su identidad a través de la presentación de la Cédula de Ciudadanía. De la misma manera, los niños beneficiarios deben exhibir también su certificado de nacimiento. Al tratarse de familias “sisbenizadas” con anterioridad al último día del mes de diciembre de 1999, los actuales beneficiarios necesariamente cuentan con su documentación. Sin embargo, Familias en Acción colabora con la Registraduría y las alcaldías de los municipios en donde piensa operar para llevar a cabo campañas móviles de registro de nacimientos y obtención de cédulas de identidad, así como de exoneración de pagos o descuentos en los costos de obtención de documentos en forma extemporánea.
Familias en Acción promueve la cedulación a través de medios diversos que van desde el empleo de los medios de comunicación locales, como la televisión y la radio hasta reuniones y encuentros con las madres de familia.
La Registraduría tiene delegados en todos los departamentos y municipios, de manera que el Programa promueve que los alcaldes movilicen a los delegados de las registradurías locales para que éstos lleven a cabo las campañas de registro. Estas campañas se han llevado a cabo en 700 municipios de todo el país.64
Estas acciones preventivas han resultado ser bastante exitosas, a pesar de que aún no se cuenta con indicadores de impacto precisos. Al respecto, según la Coordinación Nacional, las acciones de cedulación del Programa aún no han impactado en la actuación de la Registraduría a nivel nacional. Sólo lo han hecho a nivel local..65
El Programa Familias en Acción no es el único que promueve iniciativas para el registro y la documentación de la población. Además de las numerosas campañas llevadas a cabo por la propia Registraduría,66 agencias especializadas de Naciones Undas como el Alto Comisionado de Naciones Unidas para Refugiados (ACNUR) por un lado, y UNICEF por el otro, dedican una buena parte de sus esfuerzos al tema.
Se calcula que el número total de desplazados en Colombia está entre los 3 y 4 millones de personas67. El Alto Comisionado de Naciones Unidas para Refugiados (ACNUR), la Organización Internacional de Migraciones (OIM) y el UNICEF colaboran con la Registraduría Nacional en la documentación de la población desplazada con un programa específico. Desde 1999 a la fecha han logrado documentar a 320 mil personas.68 Asimismo, a través de socios operativos y presencia en el terreno, en nueve puntos del país, trabajan fundamentalmente con los gobernadores y los alcaldes para incorporar el tema del desplazamiento en las políticas públicas. Una de estas acciones es precisamente la del registro de los desplazados.
Uno de los obstáculos más serios que encuentran en su trabajo consiste en determinar el número preciso de desplazados en el país. La ley exige que, para determinar la condición de desplazado y obtener beneficios sociales del Estado, la persona tiene que acudir ante al Ministerio Público (Personero) y declararse como tal, explicando las circunstancias que lo obligaron a tal desplazamiento. Posteriormente, esta declaración es valorada por la Alta Consejería de Acción Social de la Presidencia de la República (Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada) En consecuencia, hay población desplazada que nunca se declara como tal. Sin embargo, el programa de ACNUR ha logrado que la Registraduría les otorgue la cédula de ciudadanía para que puedan recibir los beneficios sociales del resto de la población.
ACNUR también lleva a cabo medidas de acompañamiento preventivo a poblaciones en riesgo de ser desplazadas, entre las cuales está la de dotar a la gente con un documento de identidad, el cual les confiere cierta protección. De esta manera, atienden tanto a la población desplazada como a aquella en peligro de serlo, especialmente a las comunidades indígenas, a las mujeres y a los niños.
Finalmente, también existen iniciativas como las que emprende UNICEF, dirigidas a facilitar el registro de nacimientos en los hospitales, y a incrementar la capacidad de las registradurías en los municipios, las cuales buscar tener impacto a la largo plazo en la búsqueda de una solución al problema de la falta de acceso al derecho a la identidad en Colombia.69
Una discusión más detallada del impacto de estas iniciativas en la realización del derecho a la identidad, obra en el anexo correspondiente. Pero podemos adelantar que estas acciones, entre otras, si bien contribuyen a poner al Registro Civil al alcance de la población, no resuelven cabalmente el problema del derecho a la identidad en forma duradera y sostenible. Con la excepción de las iniciativas de UNICEF, tampoco abordan la problemática de hacerlo universal.
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