Primera parte




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3.3. Haití
En el ordenamiento jurídico haitiano no existe una norma particular que lo consagre y lo defina de manera expresa. La Constitución de Haití, vigente desde 1987, no contiene disposiciones relativas al derecho a la identidad. Sólo los artículos 10, 11, 12 y 13 se refieren a la ciudadanía, a su regulación y a los requisitos que se exigen para ser nacional de dicho Estado. Asimismo, regula la pérdida de la nacionalidad.
Las normas constitucionales de Haití que regulan la nacionalidad y la ciudadanía expresan los diversos derechos que se otorgan a las personas que poseen la nacionalidad haitiana. Un derecho base para el respeto de una serie de garantías que tienen directa vinculación con el derecho a la identidad, es el derecho a ser nacional del Estado (como los derechos políticos por ejemplo).
En Haití existen serios problemas con respecto al derecho a la identidad, los cuales no solamente han provocado la preocupación de las autoridades y la sociedad civil nacionales, también de gran parte de la comunidad internacional. Por un lado, es serio el problema de la falta de registro y la documentación fundamental de las personas; por otro, es grave el problema de los emigrantes haitianos que son en su mayoría indocumentados, no sólo en el país al que arriban, sino que también en el propio territorio haitiano.

El problema de la falta de la inscripción de los nacimientos en el Registro Civil, es un problema que ha ido incrementando fuertemente en los últimos años. ¡Según un estudio realizado por el Instituto Interamericano del Niñola falta de inscripción en Haití aumenta aproximadamente un 80 por ciento cada año! 70
Frente a estas cifras, y frente la falta de institucionalidad con la inestabilidad política crónica del país, se vió en el programa estudiado una iniciativa innovadora. ( Ver anexo.) Con la participación de las instancias internacionales presentes en Haití y en particular la Organización de Estados Americanos, el registro civil fue ligado a la construcción del padrón electoral.
En números de registrantes nuevos (más de un millón), la iniciativa se puede calificar de positiva si no totalmente exitosa. Es decir, ni fue totalmente eliminado el rezago (en la forma de indocumentados internos) ni está asegurada totalmente la irreversibilidad/sustentabilidad del logro (el rezago reducido). Sin embargo, el porcentaje de la población que se documentó es alto en comparación con los otros casos estudiados.
Además, uno quiere hablar de la “calidad” del registro. La promoción del registro electoral/civil no pasó por el incentivo positiva (el modelo registro-condicionado en los programas de alivio a la pobreza), aunque sí pasó por la inducción-amenazante (multas aplicables para los que no se registren). Llama la atención el análisis generalizado de que: ¡las/os registrantes se motivaron más por la obtención del Documento Único que por el mismo credencial de elector! Indudablemente la motivación ciudadana, aquí, combina con y probablemente está dominado por la promesa de facilitar el acceso a la economía-sociedad globalizada.
Los elementos que aportaron al éxito incluyen:

a) la universalización del programa, combinada con la focalización de servicios de habilitación especial a las poblaciones marginadas/excluidas;

b) la internacionalización del programa, creando confianza entre una población vulnerable, combinada con incorporación muy mayoritaria de autoridades locales en la implmentación del programa;

  1. la sociedad civil nacional y la cooperación internacional incluidas (stakeholders “owning” the program).


Los retos sobresalientes incluyen:

  1. la transición o recuperación del programa por actores nacionales y su institucionalización conservando alta confiabilidad y acceso universal;

  2. el rediseño de la iniciativa subsiguiente para dar frente a la problemática del subregistro de los indocumentados de menor edad (incluyendo los cambios en la cultura política propicios);

  3. el rediseño del la iniciativa para afrentar la problemática de los emigrados.



El segundo problema que vive Haití en relación con el derecho a la identidad se refiere a las personas que emigran del país71. Dichas personas en su gran mayoría no solamente carecen de la documentación necesaria para estar legalmente en el país al que llegan, sino que además son indocumentados en su propio país de origen. Para los efectos de este análisis analizaremos el problema de la indocumentación de los haitianos inmigrantes en República Dominicana, ya que es en este país donde se observa la mayor cantidad de problemas.
La mayoría de los haitianos que salen de su país en busca de mejores condiciones de vida y un futuro más próspero para sus descendientes, emigran a la República Dominicana72. En República Dominicana se observan muchas dificultades para la estadía apacible de los haitianos y para el respeto de sus derechos, ya que muchas disposiciones de la legislación interna que prescriben el reconocimiento de los inmigrantes son violadas. Se observa la misma situación respecto de los dominico-haitianos, es decir, de las personas que nacen en República Dominicana, hijos de inmigrantes haitianos.
Los principales problemas que presentan estas personas se relacionan con la falta de los documentos de identidad básicos para que se les reconozca su residencia y el otorgamiento del reconocimiento de los niños de padres haitianos que nacen en territorio dominicano. El problema es más grave aun si se considera que este estado de indocumentación es doble (adentro y afuera de su país de orígen).

Con ocasión de la sentencia emitida por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso de las niñas Yean y Bosico73, Samuel Martínez, perito antropólogo, expresó en su informe:
Los domínico-haitianos no sólo están luchando por la ciudadanía legal sino también por la ciudadanía cultural, para que se de un reconocimiento más amplio de su pertenencia a República Dominicana y para que formen legítimamente parte de dicho país. La ciudadanía cultural es un término amplio que han creado los estudiosos del derecho y los investigadores sociales para describir dichas presuposiciones no declaradas sobre quién, en términos de raza-etnia-clase, pertenece totalmente a la nación y define su identidad fundamental. La exclusión de la ciudadanía cultural puede tener consecuencias negativas sociales, económicas y psicológicas para las personas internamente colonizadas o las minorías étnicas-raciales desfavorecidas que se ven relegadas a una duradera condición de ciudadanos de segunda clase o a los que se niega totalmente la ciudadanía”.
El registro civil tardío es con frecuencia la única vía de que disponen los domínico-haitianos para obtener un certificado oficial. Muchos haitianos en la República Dominicana deciden dar a luz a sus hijos en la casa, en lugar de ir a un centro médico, debido a la escasez de recursos económicos y… debido al temor a que el personal del hospital o los agentes de policía los denuncien, ya que muchos son residentes ilegales. En los últimos años, el personal hospitalario ha negado el certificado de nacimiento incluso a los haitianos que han nacido en hospitales”.
Con respecto a la educación, un niño sin registro civil no puede matricularse en las escuelas de secundaria ni en la universidad… “la denegación del registro civil niega casi inevitablemente a los domínico-haitianos una serie de derechos humanos, cierra la puerta a la prosperidad económica y a la inclusión social, y frustra las posibilidades de que alcancen todo su potencial humano”.
El no contar con el reconocimiento de su calidad de personas hace casi imposible el hecho de que los haitianos puedan alegar el respeto a los derechos que se derivan del reconocimiento de su identidad, como lo son sus derechos sociales.
Es importante señalar que la regularización de esta situación pasa por la política económica y social del país, condicionada a llegar a un acuerdo político sobre la normalización del trabajo ilegal. Es una tarea pendiente en todo el mundo globalizado. Pero, mientras se mantenga esta situación de vulnerabilidad y desprotección de los haitianos en la República Dominicana – y en los Estados Unidos, también – el ejercicio efectivo de derechos como la salud, la educación, la vivienda digna, el trabajo y los derechos que emanan de su calidad de ciudadanos.

    1. México


En el siglo XIX se estableció en México, así como en la mayoría de los países del mundo, el Registro Civil. Éste se creó como una institución del Estado encargada de inscribir los hechos vitales de las personas, a saber nacimientos, matrimonios y muertes. Anteriormente, esta tarea era realizada por la Iglesia.74 En 1928, el estado de Oaxaca promulgó el primer Código Civil de América Latina. Éste se basó en el acervo conceptual del Código Civil francés de 1806, influenciado por las ideas liberales de la época, provenientes de la Revolución Francesa de 1789. Cabe destacar que este movimiento fue posible por la separación de la Iglesia del Estado. En el ámbito nacional, el 28 de julio de 1859, el gobierno liberal de Benito Juárez promulgó la Ley sobre el Estado Civil de las Personas, que sirvió de base para el establecimiento del Registro Civil en México.75
En México, la Encuesta Nacional de Dinámica Demográfica realizada en 199776 reveló que el 5.34% de la población no cuenta con acta de nacimiento. Este problema se ve reflejado principalmente en los grupos marginados, indígenas y habitantes residentes de lugares alejados de difícil acceso a las oficinas del Registro Civil. Un estudio realizado por el Instituto Nacional de Estadística Geografía e Informática (INEGI)77 mostró que una parte de la región central y centro-sur muestra los niveles más altos de no registro para aquellos que nacieron entre 1994 y 1996. Así, en los estados de Chiapas, Puebla. Guerrero, Veracruz y Morelos el porcentaje de hijos actualmente vivos sin registro fluctúa en un rango de 11.3% y 25.0% mientras que las entidades que muestran los menores porcentajes de registro son Nuevo León, Zacatecas, Yucatán, Jalisco, Tlaxcala, Coahuila, Baja California Sur y Aguas Calientes.78

Desafortunadamente, no hay certeza real sobre el nivel de sub-registro en México debido a la dificultad para hacer un cálculo de los casos en los que nunca se registra a un niño o niña en el país.79 Las estadísticas varían notoriamente dependiendo de la fuente de dónde se obtienen. La falta de registros de nacimiento afecta la obtención de otro tipo de información como las tasas de natalidad y mortalidad.80

Los niños y niñas del país son los grupos más discriminados en cuanto a su derecho a la identidad. Según datos del INEGI, para el 2003, se alcanzó el 33.7% de niños y niñas sin registro durante sus primeros seis años de vida. Asimismo, las diferencias por género son significativas. El 76% de los bebés varones son registrados antes de los seis meses, en el caso de las mujeres el porcentaje disminuye a 71%, evidenciando prácticas discriminatorias, consecuencia de costumbres arraigadas culturalmente en amplios sectores de la población.81

Uno de los obstáculos para garantizar este derecho se da a nivel administrativo. El trámite y las interacciones con el personal gubernamental sólo se ofrecen en español, idioma que no es hablado por la mayoría de los habitantes de las comunidades indígenas, en donde mucho menos lo leen o lo escriben. Por otro lado, en estados como Chiapas, la mayoría de las madres no cuenta con su acta de nacimiento y resulta casi imposible que sus hijos la obtengan debido a que el gobierno exige numerosos documentos legales difíciles de conseguir como el documento de bautizo, de fe católica y documentos de propiedad o de origen de la madre. Por el lado de la fe de bautismo, ésta es imposible de obtener para las familias que no son católicas, constituyendo esto una violación a sus derechos humanos debido a que se limita el derecho a tener una identidad legal por causa de su religión. Respecto al documento de propiedad o de origen de la madre, se pide que éste esté firmado por el médico que realizó el parto, en zonas en donde el alumbramiento fue atendido por una partera. Estas dificultades en el procedimiento de registro legal en México impiden que los niños tengan acceso a una identidad legal obstaculizando así su acceso a la escuela y al sistema de seguridad social.82

Pese a todos estos obstáculos para garantizar el pleno ejercicio del derecho a la identidad, a nivel institucional existen algunos organismos que se han encargado de buscar la forma de expedir una cédula de identidad que le permita garantizar este derecho a la población mexicana. Esto se desarrolla de manera más detallada en el estudio de caso, sin embargo en este apartado también se hará referencia al respecto.

Sin embargo, cabe destacar que todos estos esfuerzos fueron posibles gracias al proceso de transición democrática al que se enfrentó en país a finales de los años ochenta. La falta de credibilidad en el sistema electoral en México llevó a que fuera surgiendo una institución confiable en la materia, es decir el Instituto Federal Electoral (IFE), como resultado de una fuerte participación ciudadana.83 Además de emitir una credencial para meros fines electorales, ésta se fue convirtiendo en la cédula de identidad por excelencia por medio de la cual los que la tienen pueden realizar diversos trámites, así como acreditar su identidad. Las mismas autoridades de este Instituto reconocen que la credencial de elector se ha constituido en un instrumento confiable de identidad en lo que el Registro Nacional de Población crea su propio documento.

A continuación se describirán las iniciativas de las distintas instituciones involucradas con el ejercicio del derecho a la identidad. Finalmente se analizará el Programa Oportunidades y se determinará si el sub-registro se debe combatir a partir de la ayuda a este tipo de programas sociales o a otro tipo de iniciativas.

Para combatir estas cuestiones alrededor del problema del sub-registro en México, se han llevado a cabo diversas iniciativas por parte del gobierno, de organizaciones internacionales, particularmente del Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF) y, aunque de materia no tan notoria, de algunas organizaciones de la sociedad civil (OSC).

Por parte de las autoridades estatales no se ha observado la adopción de políticas concretas en los últimos años. Sin embargo, debemos mencionar que en 1998 una Comisión especial conformada por algunos miembros de la Cámara de Diputados realizó un estudio sobre la situación del sistema registral en México en donde se publicó un informe que exponía todo el análisis realizado y una serie de propuestas que debían ser adoptadas por los órganos estatales pertinentes. En este informe, la crítica se centró, principalmente, en la situación que vivía el país en torno a la alta tasa de personas no inscritas en el Registro Civil y las consecuencias que de este hecho se producen. Además se manifestó que el problema se acrecienta por la falta de políticas públicas eficaces por parte de las autoridades estatales encargadas del tema. Consideró, además, que las medidas tomadas a la fecha habían sido insuficientes para evitar el rezago que se presenta en el Servicio de Registro Civil, sobre todo en las entidades con alto porcentaje de población indígena. Aún cuando en algunos estados se han ejercido acciones específicas al respecto, las estadísticas indican que aún existe un gran número de individuos no registrados. El estudio consideró, además, que las medidas tomadas a la fecha habían sido insuficientes para evitar el rezago que se presenta en el Servicio de Registro Civil, sobre todo en las entidades con alto porcentaje de población indígena. Aún cuando en algunos estados se han ejercido acciones específicas al respecto, las estadísticas indican que aún existe un gran número de individuos no registrados. Aunque también se manifestaron algunos avances, como se puede ver en el estudio de caso de esta investigación, es claro que todavía hay muchos obstáculos por resolver.
UNICEF, ha sido uno de los organismos que ha mostrado mayor preocupación en torno al derecho a la identidad.84 En este contexto, UNICEF ha llevado a cabo diversas actividades en México en colaboración con algunas autoridades en el país para fortalecer el registro de nacimiento de los niños. Estos esfuerzos se han realizado principalmente en el estado de Chiapas y en el Distrito Federal (D.F.) de manera exitosa a través de campañas y estrategias de promoción. Por un lado, en el estado de Chiapas se colaboró con oficina del Registro Civil local en comunidades indígenas al ser éstos los grupos más excluidos. La respuesta de las autoridades fue muy positiva. Se hicieron campañas de promoción en idiomas locales y se usaron vehículos para implementar el registro móvil. Con un poco de impulso que dio UNICEF se logró registrar a miles. En Chiapas se logró registrar al 47% de las personas que estaban rezagadas. Cabe destacar que esto fue posible mediante el apoyo que brindaron organizaciones no gubernamentales (ONG) como SECODES.85
Por otro lado, como parte del programa Todos los Niños en la Escuela, UNICEF colaboró con el gobierno del D.F. para la implementación del Programa para la Regularización Gratuita de Actas de Nacimiento. Este proyecto está dirigido a niñas y niños, a adultos mayores, a personas con discapacidad, a personas en situación de abandono e indígenas. Es una realidad que estos grupos son los más desfavorecidos dentro de la sociedad. Como ha señalado UNICEF, en la mayoría de los países la tasa de registro es más alta dentro del 20% más rico de la población. Las familias con escasos recursos se encuentran inmersas dentro de una desventaja social que les impide tramitar su acta de nacimiento por los costos que esto implica. Si bien en México, la adquisición del acta de nacimiento es gratuita, los grupos más marginados se enfrentan a costos como son el desplazamiento que a su vez implica perder el salario de un día de trabajo.86 Por ello, mediante este Programa se pretende brindar actas de nacimiento sin costo a los grupos más marginados.87

Por el lado de la sociedad civil, realmente no existe un trabajo conjunto entre estas organizaciones y el Registro Civil en México para fomentar el registro de las personas.88 Son pocas las organizaciones no gubernamentales (ONG) que trabajan con los registros civiles como Sin Fronteras que trabaja particularmente con los hijos nacidos en México de los migrantes extranjeros y refugiados provenientes de otros Estados. Desafortunadamente, si bien esto representa un paso importante en la cooperación con las OSC en materia registral, es un esfuerzo aislado frente a la problemática de sub-registro a la que se enfrenta México. Por lo tanto, la generación de conciencia en torno a la importancia de registrar a los niños y niñas para el ejercicio de sus derechos, no sólo debe ir dirigido a las autoridades de la administración pública, sino también a las organizaciones civiles que podrían tener una fuerte incidencia para resolver esta complicada situación en el país.
La Constitución Política de los Estados Mexicanos, en su artículo 30, contiene disposiciones que regulan todo lo que respecta al derecho de las personas a tener la nacionalidad mexicana. A su vez, en el Código Civil Federal destina el Título Cuarto, titulado “Del Registro Civil, el que se divide en once capítulos destinados a la normativización de diversos aspectos para la regulación de las situaciones jurídicas de las personas. De las normas referentes al Registro Civil, el artículo 35 es una disposición de orden general que por los derechos y actos que enuncia, tiene una vinculación directa con el derecho a la identidad.

Sin embargo, en México, lo concerniente al Registro Civil queda bajo el ordenamiento interno de los estados. El artículo 73 de la Constitución de los Estados Unidos Mexicanos establece las facultades legislativas del Congreso de la Unión a nivel federal. Las funciones de los poderes estatales serán las no otorgadas expresamente a la Federación.89 Esto se establece en el artículo 124 constitucional que a la letra reza: “las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los estados.” Por lo tanto, dado que lo correspondiente al Registro Civil no está dentro de las facultades legislativas federales, queda bajo jurisdicción estatal. En el Código Civil de cada estado se establece la manera en la que se va a legislar lo relacionado con el Registro Civil.

Éste es uno de los más grandes problemas a los que se enfrenta el Registro Civil en México. La diversidad de criterios y procedimientos para el asentamiento de los actos registrales se debe a que dentro del orden federal previsto por la Constitución (artículos 40 y 42), los estados gozan de autonomía respecto a su régimen interior, por lo que los esfuerzos por alcanzar reformas deben multiplicarse por el número de entidades involucradas.
Aunado a la falta de homogeneidad entre las legislaciones civiles de los estados, no existe en México una institución autónoma encargada de coordinar a todas las registradurías del país. A través de la Dirección General del Registro Nacional de Población e Identificación Personal (RENAPO), la Secretaría de Gobernación (SEGOB) ha intentado instrumentar una coordinación permanente con los registros civiles de todo el país, pero carece la fuerza jurídica necesaria. Ésta se formalizó mediante la celebración de acuerdos de colaboración entre los gobiernos de las Entidades Federativas, para establecer el Programa de Coordinación y Modernización del Registro Civil, instrumentos asignados a partir del 23 de septiembre de 1981 y que entrarían en vigor a partir del primero de enero de 1982.90 Sin embargo, a pesar de que por ley, las distintas dependencias de la administración pública federal deberían adoptar la Clave Única de Registro de Población (CURP) como elemento de identificación de las personas dentro de sus registros, esto no se ha llevado a cabo debido a que prefieren trabajar con sus propios números o claves de registro ya que adoptar alguna otra les implica un costo de cumplimiento, como podría ser el adecuar sus registros o pedir información adicional. Además, por mucho tiempo se pensó que la base de datos de la CURP no era confiable. Sin embargo, el margen de error de ésta es mucho menor de lo que se piensa. Desafortunadamente, no se establece sanción penal frente al incumplimiento de esta obligación.91

Asimismo, el RENAPO realiza campañas de regularización del estado civil de las personas enfocadas a abatir el sub-registro de los actos del estado civil de las personas para que cuenten con un documento oficial como el acta de nacimiento. El principal objetivo es combatir el sub-registro y acercar los servicios del Registro Civil a grupos indígenas, marginados y migrantes que carecen de él.

Pese a estas acciones, no se puede afirmar que el objetivo del RENAPO sea coordinar a los registros civiles de México. Si bien funciona como un facilitador en la realización de esta tarea, debido a la estrecha relación que mantiene con estas instancias mediante los convenios celebrados, en realidad no se le puede atribuir esta función. Habría que crear un órgano federal autónomo que regule las actividades de los registros civiles a nivel estatal para lograr una homogeneización del sistema, evitando así las disparidades en el acceso al Registro Civil o darle total autonomía al RENAPO y crear entidades locales del mismo a nivel estatal.

La contribución del Instituto Federal Electoral (IFE) al ejercicio del derecho a la identidad reside en que por medio de la Credencial de Elector que expide esta institución se constituye un medio confiable por el cual los ciudadanos pueden ejercer sus derechos políticos. Además de esta atribución, la credencial ha adquirido el papel de Cédula de Identidad en lo que este documento es expedido por el RENAPO. Aunque no es el único documento requerido para realizar ciertos trámites, sí es de los más importantes para acreditar la identidad al momento de, por ejemplo, obtener una licencia de conducir, abrir una cuenta bancaria, presentar una solicitud de empleo o sacar un pasaporte. Además de lo planteado anteriormente, esto es posible por los elementos de seguridad que contiene y que hacen que su falsificación sea casi imposible.92 A partir del primero de octubre de 2005, la credencial de elector podrá contribuir al ejercicio del derecho a la identidad al incentivar el acceso al Registro Civil para la obtención de actas de nacimiento. Desde esta fecha, la Comisión Nacional de Vigilancia93 ha establecido como obligatorio, dentro del proceso de inscripción, presentar distintos medios de identificación como la copia certificada del acta de nacimiento94, la Clave Única de Registro de Población, la Cartilla del Servicio Militar Nacional, el Certificado de Nacionalidad Mexicana, Carta de Naturalización, Pasaporte, y Matrícula Consular con fotografía digitalizada, banda magnética y holograma. Se debe enfatizar que el 70% de los que se inscriben están presentando su acta de nacimiento mientras que el 5% se acredita a través de su CURP.95

Desde este momento se puede decir que al pedir estos documentos para inscribirse en el Registro de Electores y obtener la credencial de elector comienza a construirse una relación de ciudadanía. Esta relación comienza con el registro de nacimiento pero concluye con la emisión de una tarjeta de identidad que permite votar y acreditar la identidad. Esta tarea la está comenzando a desempeñar la credencial de elector.

Frente a toda esta problemática alrededor de la situación del sub-registro en México, para el presente trabajo se pretende analizar si programas sociales como Oportunidades pueden contribuir a que la gente se registre. Sin embargo, de la investigación se desprende que si bien ha llegado a incentivar la demanda, debido a que durante sus distintos procedimientos se requiere, entre otros, del acta de nacimiento, esto se ha llevado a cabo sólo de manera tangencial, debido a que la oferta no se ve afectada. A continuación se hará una breve descripción de los diversos trámites de Oportunidades por medio de los cuales los beneficiarios requieren acreditar su identidad.

De acuerdo a las Reglas de Operación 2005, el proceso mediante el cual se identifica a las familias beneficiarias del Programa, consta de dos etapas: a) la selección de localidades y b) la identificación de familias. Por un lado, durante el proceso de incorporación de las familias se verifica la identidad de la titular para la entrega de la cédula de identificación provisional. Para ello, la titular deberá presentar cualquiera de las siguientes identificaciones: credencial de elector expedida por el IFE, acta de nacimiento expedida por el Registro Civil, CURP, Fe de bautismo, credencial con fotografía o constancia de la autoridad local.96 En el caso de que la identidad de la titular no pueda ser validada o cuando ésta no se presenta, la cédula de identificación provisional no se entrega, quedando bajo resguardo de la Coordinación Estatal. Si al término de un período determinado, la titular no acude a solicitar su cédula de identificación provisional, se cancela la documentación de incorporación y se da de baja a la familia. Durante el proceso de incorporación, los operadores del Programa son bastante estrictos con la entrega de documentos, por lo que si la titular no entrega alguno de los documentos de identidad mencionados anteriormente, no se le incluye a la familia como beneficiaria de Oportunidades.

Por otro lado, para que las titulares puedan recibir sus apoyos monetarios necesitan de la llamada identificación definitiva. Después de la entrega de la cédula de identificación provisional a las titulares, comienza el proceso para la transmisión de la identificación definitiva (planilla de hologramas, tarjeta de débito o contrato de apertura de cuenta de ahorro). Ésta les permitirá recibir los apoyos monetarios del Programa, a través de las instituciones liquidadoras. Para que la titular reciba sus apoyos monetarios, éste deberá acudir al Módulo de Atención, presentando junto con una identificación personal, el medio de entrega de apoyos.

Las titulares que recibirán una identificación definitiva deberán presentar cierta documentación para obtener su medio de recepción de apoyos dentro de las que se encuentran la Credencial del IFE, pasaporte, Credencial del INSEN, Acta de Nacimiento, Fe de Bautismo, Credencial con Fotografía (vigente) o constancia de la autoridad local. A partir de julio de 2005, en los casos en los que la titular no presente como identificación personal alguno de los documentos anteriormente citados, se deberá solicitarle una fotografía infantil para expedirle una Credencial de Acreditación de Oportunidades por medio de la cual la titular contará con una identificación personal válida para los trámites del Programa. Es importante destacar que este documento servirá de identificación, sólo para fines del Programa, a aquellas titulares que no cuentan con una identificación oficial. Ésta tendrá una vigencia de seis meses, tiempo suficiente para que tramiten su credencial del IFE, pasaporte o credencial del INSEN. De los tres documentos mencionados, la credencial de elector es el documento que más tramitan las beneficiarias. La relevancia de este procedimiento recae en que a partir del 1º de octubre de 2005, para solicitar la credencial de elector se necesitará presentar el acta de nacimiento. .
Frente a este panorama se debe señalar que el objetivo de Oportunidades no es garantizar el pleno ejercicio del derecho a la identidad, sino que de manera indirecta beneficia a este derecho ya que al validar la identidad de las titulares mediante determinados documentos de las personas, dentro de los cuales se incluye el acta de nacimiento, constituye un requisito fundamental durante varios procesos del Programa. Pero sería erróneo decir que Oportunidades sirve para solucionar el problema del sub-registro en México, ya que de manera directa no está fomentando el que la gente tenga su acta de nacimiento. El sub-registro en México continuará mientras que los operadores del mismo sigan desinteresados en contribuir al registro de sus beneficiarios ya que ellos mismos establecen que no les corresponde. Incluso existe una gran flexibilidad por parte de los operadores del Programa a la hora de recibir los documentos de identidad ya que incluso se acepta cualquier credencial con fotografía. Asimismo, aunque hayan pasado los seis meses de expedición de la credencial de acreditación, en ocasiones ésta se sigue renovando, por lo que no garantiza que las beneficiarias obtengan su acta de nacimiento.

Por ello, es necesario que los operadores del Programa cobren conciencia de que, si de manera directa, contribuyeran a inscribir a los miembros de su padrón en el Registro Civil, incrementarían su número de beneficiarios, y a su vez ayudarían a garantizarles otra serie de derechos. El Programa Oportunidades debería generar convenios con el Registro Civil, como los que tiene éste último con el Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Infancia (DIF), para que Oportunidades asuma el compromiso de llevar a la potencial persona beneficiaria al Registro Civil. El costo por obtener el acta debería ser un gasto compartido por los Ayuntamientos de los municipios y por otras instituciones como en este caso sería la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL), encargada del Programa.97

Por lo tanto, los procedimientos mediante los cuales el Programa de Oportunidades requiere de determinados documentos para acreditar la identidad de la titular no pueden ser considerados como contribuyentes al pleno ejercicio del derecho a la identidad. Si llegara a aportar algo, sólo sería de manera marginal, ya que se ve a los documentos de identidad como requisitos para que la gente obtenga su beneficio y en ningún momento las autoridades han tenido como objetivo contribuir al ejercicio de este derecho Esto aunado al hecho de que su contribución no sería universal al tratarse de un Programa focalizado en donde ni si quiera existe garantía de que el Programa tendrá cierta sostenibilidad y progresividad.

La contribución del Programa Oportunidades en la consolidación del derecho a la identidad en México podría ser aún mayor. Los operadores del Programa deberían eliminar todo tipo de flexibilidad y exigir obligatoriamente el documento de identificación oficial para que las personas obtengan los beneficios. A su vez, podrían ayudar a sus beneficiarios al disfrute de su derecho a la identidad mediante la colaboración con otras instituciones como el Registro Nacional de Población. Si bien durante el año 2003 hubo un proyecto con éste para la generación de CURP, por cuestiones de presupuesto, se le bajó el ritmo a este esfuerzo. Por lo tanto, es indispensable que en cumplimiento de la obligación, bajo el Acuerdo Presidencial para la Adopción y Uso por la Administración Pública Federal de la Clave Única del Registro de Población, que tiene la Secretaría de Desarrollo Social para colaborar con el RENAPO, continúe expidiendo CURP a los beneficiarios de Oportunidades y que a su vez comparta la información de su padrón con esta instancia para que se puedan contrastar los datos y darle mayor validez a las bases de datos. Este trabajo conjunto agilizará la futura expedición de la Cédula de Identidad Ciudadana.

En conclusión, la manera en la que opera Oportunidades mediante las reglas que exigen a las titulares validar su identidad, constituye un primer paso para el derecho a la identidad, si éstas llegan a tramitar su acta de nacimiento. Pese a esto, en realidad, su aportación al goce pleno del derecho a la identidad es parcial toda vez que no incentiva al logro de una tarjeta de identidad ciudadana. Es necesario concebir a la documentación y al registro de las personas como un derecho y no como un trámite. Esta tarea la podrían organizar todas las instituciones mencionadas anteriormente en claboración con la sociedad civil y otras instituciones como la Comisión Nacional de Derechos Humanos.
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