Primera parte




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3.5. Perú.
3.5.1. El DNI (Documento Nacional de Identidad) es el documento peruano que hace efectivo el derecho fundamental a la identidad y el ejercicio de la ciudadanía y, por tanto, de los derechos civiles y políticos que de ella se derivan. Las personas que no cuentan con el DNI, se ven limitadas de poder inscribir el acta de nacimiento a sus hijos (afectando especialmente a las mujeres), realizar trámites y gestiones judiciales, elegir y ser elegidas, y participar en sus organizaciones.
Según el Ministerio Británico para el Desarrollo Internacional (DFID), el 5% del total de mujeres peruanas entre los 16 y 49 años de edad – es decir aproximadamente 312 mil mujeres indocumentadas – no cuenta con algún documento de identidad (partida de nacimiento, libreta militar, documento nacional de identidad, etc.). 98
El primer factor que impide que la población realice el trámite de documentos de la identidad es la pobreza, en particular de la población de difícil movilidad en la sierra andina, e incluyendo una población rural nutrida que sufre secuelas del conflicto armado interno del siglo pasado, especialmente comunidades desarticuladas y municipalidades que perdieron sus archivos. A la pobreza se suman creencias culturales, como que la mujer no necesita documentos de identidad, pues el hombre es el representante natural de la familia. El problema de la identificación de las personas en el Perú, puede ser graficado con las siguientes cifras:

  1. 312 mil mujeres, aproximadamente, en el Perú no tienen ningún documento de identidad 99.

  2. Un millón sería el total de personas indocumentadas en el Perú100.

  3. 94.200 niños y niñas, aproximadamente, no tienen su partida de nacimiento cada año. Es decir, 15% de niñas y niños nacidos en el Perú cada año no son registrados. Muchos de esos niños y niñas están en el sector rural; muchos provienen de relaciones extramatrimoniales, o de padres indocumentados101.


En suma, a pesar de varias iniciativas analizadas a continuación, existen indicaciones de que la problemática de la indocumentación en el Perú sigue reproduciéndose.


3.5.2. La Constitución Política, de 1993, consagra el derecho a la identidad individual y grupal:
Toda persona tiene derecho a la vida, a su identidad, a su integridad moral, psíquica y física y a su libre desarrollo y bienestar. El concebido es sujeto de derecho en todo cuanto le favorece”. (Artículo 2.1)
Toda persona tiene derecho a su identidad étnica y cultural. El Estado reconoce y protege la pluralidad étnica y cultural de la Nación. … Todo peruano tiene derecho a usar su propio idioma ante cualquier autoridad mediante un intérprete”. (Artículo 2.19)
Uno de estos cuerpos legales es el Código Civil peruano, vigente desde 1984, el cual en su Libro I (artículos 1 a 139) regula todos los derechos de la persona en cuanto titular de atributos de la personalidad. Al mismo tiempo se puede destacar el Código del Niño y del Adolescente, el cual se encarga de regular una gama de derechos que tienden a la protección de los menores en una amplia gama de ámbitos y, evidentemente, se preocupa por regular el tema de la identidad de éstos por medio del trámite de la identificación y su inscripción al momento del nacimiento.
Ha habido acciones recientes a favor de la eficientización y flexibilización del registro civil. Como una medida adoptada por el gobierno peruano podemos señalar que en agosto de 2004 se aprobó ley N° 28316 que permite que el DNI pueda ser tramitado con la presentación de la partida de nacimiento. Esta ley busca enfrentar el problema de documentación que afecta especialmente a la población rural102. Además, a nivel del Poder Legislativo es fundamental la aprobación del proyecto de ley por el cual para obtener el DNI, ahora se podrá presentar partida de nacimiento y/o la libreta militar, con lo cual éste último documento ya no será un requisito obligatorio. Esta iniciativa cuenta ya con un dictamen favorable de la Comisión de Constitución y Reglamento. Asimismo, la Comisión de Justicia y Derechos Humanos, la Comisión de la Mujer y Desarrollo Social y la Comisión de Salud deben garantizar que sus dictámenes pendientes sobre la materia faciliten el acceso a la documentación y eliminen la discriminación que aún existe entre hijas e hijos matrimoniales y extramatrimoniales.
3.5.3. Son los poderes del Estado y virtualmente todos los ministerios, órganos y programas estatales los que requieren acceso a y aportan iniciativas para superar la falta de registro .
El Registro Nacional de Identidad y Estado Civil (RENIEC) es un órgano descentralizado, operado desde 1995, vinculado al poder electoral. RENIEC supervisa a los más de 5.000 registradores civiles que trabajan en los municipios distritales y provinciales, delegando facultades públicas a estos oferentes privados del servicio de registro. Frente a la insuficiencia de presupuesto del RENIEC para emitir los DNI que genera el traslado del costo de este documento de identidad a los ciudadanos, el Congreso también debe tomar conciencia de esta problemática y contemplar las medidas económicas pertinentes, en coordinación con el Ministerio de Economía y Finanzas y el RENIEC, al momento de aprobar el Presupuesto de la República.
La coordinación entre instituciones es compleja. El Ministerio de Economía y Finanzas coordinando con el RENIEC, las Municipalidades y la Defensoría del Pueblo, debe considerar los aspectos económicos y financieros que contribuyan al control y prevención de los cobros indebidos que obstruyen el acceso a los documentos de identidad por parte de la ciudadanía.
En abril de 2005, el Ministerio de Salud publicó una resolución que declaraba la gratuidad del certificado de nacido vivo en los centros de salud estatal. No obstante, este ministerio sigue buscando mecanismos adecuados para erradicar dos obstáculos en el acceso a la partida de nacimiento: (a) el cobro de multas a las mujeres que no dan a luz en los establecimientos públicos de salud, lo que genera discriminación entre las mujeres y encarece para las que se encuentran en esa situación el acceso al certificado de nacido vivo, requisito para la inscripción de nacimientos y obtención de las partidas respectivas; y (b) los cobros ilegales y arbitrarios para obtener dicho certificado. Se reporta mucho que las inscripciones erróneas son una estrategia para obtener ingresos por vía de los cobros caros de corrección. La sugerencia desde organizaciones de sociedad civil es de instrumentar un sistema de sanciones a los funcionarios o promotores de salud que continúan cobrando por este certificado.
Gracias a la labor de la sociedad civil (el Centro de Mujeres Flora Tristán) fue eliminado el requisito de la Libreta Militar como requisito del DNI.
En el plano administrativo existe un conjunto de problemas de organización, gestión y presupuesto en el Sistema Nacional de Identificación y Estado Civil cuya solución involucra a diversas dependencias del Estado. Al RENIEC le corresponde elaborar un presupuesto que le permita poner en práctica este marco normativo y proseguir con las acciones que viene desarrollando concertadamente con las municipalidades y la sociedad civil como campañas públicas para el acceso al DNI y capacitación de sus funcionarios y funcionarias. Reiteramos que el Congreso debe tener presente este marco normativo al momento de aprobar el Presupuesto de la República.
Las organizaciones de la sociedad civil deben seguir cumpliendo la labor de vigilancia del ordenamiento jurídico vigente de parte de las entidades públicas involucradas, promoviendo el cumplimiento de las recomendaciones de la Defensoría del Pueblo. Asimismo, deben continuar desarrollando experiencias y modelos, empleando medios públicos de comunicación, concertados con entidades públicas y privadas que supongan acciones de sensibilización, información y capacitación dirigidos a autoridades, funcionarios y ciudadanos en general, que permitan profundizar el conocimiento y la elaboración de alternativas de solución en el marco de una alianza por el derecho a la identidad desde un enfoque de inclusión y participación ciudadana.
3.5.4. Además de la sensibilización del derecho y la facilitación del acceso al registro civil, los programas sociales pueden incentivar el registro, y en el caso del Programa Especial Titulación de Tierras y Catastro Rural (PETT), esto sucede a través de su condicionamiento para la regularización/privatización de la tenencia de la tierra. Variantes del proyecto de liberalización del sector agrícola se encuentran a lo largo y ancho de Latinoamérica. El bajo rendimiento económico del campesino, en comparación con los otros sectores, ha servido de justificación para el paquete de políticas consistiendo en: (a) la privatización de la agricultura, (b) la desregulación del mercado (incluyendo de insumos y asistencia técnica), y (c) la regulación de la titulación. La hipótesis – precisamente desarrollada exitosamente entre pobladores urbanos pobres del Perú – supone que la titulación produce la confianza y seguridad individual y grupal, condición para la inversión en el desarrollo de la propiedad, mientras convierte el terreno en activo que se puede vender o emplear como garantía para la obtención del crédito.103
Frente esta meta macro-económica – la formalización/eficientización del mercado agrícola – contrasta la meta política de asegurar la paz social. Si bien la modernización liberal del mercado nacional sigue siendo la política nacional, se matiza por la responsabilidad de impulsar una migración voluntaria (más en búsqueda de oportunidad que desde la desesperación) hacia los centros urbanos y los sectores de servicios e industria. Se trata de reconocer los términos históricos del contrato social – mientras los renegocie – incluyendo la legalidad de la tenencia colectiva, como parte de los derechos indígenas y por extensión campesinos.
Por lo tanto, en el PETT, financiado por el BID desde 1996, el Ministerio de Agricultura concentra la titulación particular de la tierra agrícola en la zona costera peruana, en situaciones de régimen históricamente privada e individual. Por el contrario, los propietarios de tenencia colectiva (campesinos o “nativos”104) reciben una atención limitada del PETT, respetuosa de la tenencia colectiva: el servicio de titulación ofrecido por el PETT es de los colindantes de la comunidad solamente, menos que hubiera una voluntad expresa, mayoritaria, a favor de la parcelación-cum-privatización. De hecho, tal parcel-privatización está reservada como una opción para las comunidades no-tradicionales, de colectivización promovida durante el período pre-neo-liberal a partir de la Reforma Agraria de 1968.105 Por el otro lado, la población indocumentada se concentra precisamente en las comunidades campesinas/indígenas tradicionales. Dados estos hechos, entonces, existe poco traslape entre (a) los que buscan la titulación privada y (b) indocumentados.
No obstante, además de la indocumentación, la irregularidad de la documentación – con errores o falta de actualización – ha resultado un problema recurrente en cuanto a la implementación programática. Por ello, el PETT y el RENIEC convinieron coordinarse, para el propósito de la regularización del registro a las personas identificadas con problemas a través del PETT.
En conclusión, el trabajo así convenido resulta ser una colaboración positiva, y demostrativa de las posibilidades de acciones inter-institucionales valiosas. Sin embargo, la experiencia del PETT no puede arrojar afirmación de la hipótesis de que la titulación de la tierra fuera un incentivo importante para la garantía del derecho a la identidad. Más bien, el estudio del PETT deja entender que, hasta la fecha, el contrato social peruano “protege” la tenencia colectiva de las comunidades indígenas, y que la situación socio-económica incluye factores de “push-pull” – expulsando alguna población y manteniendo otra parte en las comunidades – que deja a la mayoría de los indocumentados de comunidades tradicionales sin efecto.
3.5.5. Sigue el análisis del incentivo del registro por programas de transferencia directa. El programa Juntos, iniciado en 2005 en el Perú, condiciona el subsidio ofrecido al registro civil y la obtención del documento único. (Esto contraste con el programa de Oportunidades – la inspiración para Juntos – pero éste opera con su propio documento de identificación.) Juntos no ha pasado de su etapa de pilotaje inicial; no obstante, se nota que no ha habido desincentivación de participar en el programa por este requisito, a pesar de (¿o por causa de?) operar en una zona con historia de conflicto socio-político (Chapari). Valdría la pena darle un seguimiento investigativa a Juntos, bajo el marco: “Contando con la facilitación del registro y documentación única, ¿los programas de transferencia directa pueden incentivar la documentación?”
3.5.6. La población relativamente inafectada por la incentivación del PETT ha sido motivada de mejor manera, bajo la lógica del incentivo ciudadano a través de la estrategia de la campaña de la sociedad civil. Con el financiamiento y la orientación de DFID, la organización Oxfam106 realizó un proyecto de menos de un año (en 2004-5) de promoción general del registro civil en el cual los actores principales fueron organizaciones de la sociedad civil peruana, y además con la participación financiera y experta de embajadas nórdicas y otras agencias de la cooperación internacional y la Defensoría del Pueblo.107
La naturaleza de la estrategia de campaña es “universal/focalizada”. Es decir, el mensaje recalca la universalidad del documento único, explícitamente como una característica de los derechos humanos; al mismo tiempo, la campaña es una estrategia de focalización en las poblaciones de característica de alta indocumentación. Combina aspectos de (a) “discriminación” o “acción afirmativa” con (b) la “movilización”. Con respecto a ésta, las mujeres organizadas han logrado motivar el registro de altas tasas de su población meta en un planteamiento de asumir ciudadanía, y importantemente incidiendo en la política pública a favor de la flexibilización para facilitar el acceso. Precisamente en este sentido, la inversión en las campañas dirigidas a las mujeres y los otros grupos de alta indocumentación forman acciones afirmativas.
La efectividad de la estrategia puede ser calificada como media-alta por (a) resultar en el registro de mayorías de poblaciones excluidas (comunidades rurales y población femenina), (b) basarse en parte en la voluntad cívica108, y (c) instigar un sistema de monitoreo y mejora institucional.
Con respecto al punto (c), la Defensoría del Pueblo peruana – institución autónoma que responde a la sociedad civil – sube a sus primeras prioridades la defensa y garantía del derecho a la identidad. Hace investigaciones y publicaciones sobre la situación en un plan de sensibilización pública e incidencia política. Revisa la política reglamentaria referente al derecho a la identidad y participa en la capacitación de los registradores, como parte de su función.

TERCERA PARTE
4. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
4.1. La problemática revisada. La indocumentación, además de ser un problema de incumplimiento de derechos humanos individuales, es uno de exclusión social estructual. La indocumentación en América Latina y el Caribe se concentra en poblaciones caracterizadas por ser grupos marginados o vulerables, por criterios socio-económicos. En otras palabras, la indocumentación está directamente relacionada (como causada por y causando, a la vez) (a) la pobreza, (b) la marginalidad rural, (c) la discriminación étnica (población indígena y afro-descendiente), (d) la desigualdad de género, y la vulnerabilidad de niños, adultos mayores, y personas discapacitadas.
Por lo tanto, es un problema político estructural. Hay una tendencia en los países latinoaméricanos de ver el registro civil, como anteriormente una consideración de índole técnico y de bajísimo perfil, transformado (en términos del derecho a la identidad) en un tema estratégico de la política pública nacional; se relaciona con la revisión crítica de la discriminación y del clientalismo histórico y actual. Evidentemente, la indocumentación estructural afecta en forma negativa la implementación de proyectos de desarrollo socio-económico. (En la era de la política social a través de los subsidios directos individualizados es aún más crítico.) La superación de la problemática de la indocumentación implica la ampliación y construcción de ciudadanía y la construcción y reforma del Estado; está implícitamente ligado a un proceso de renegociación del “contrato social” en términos compuestos de derechos humanos, participación y ciudadanía, el desarrollo.
La problemática de la indocumentación, entonces, sólo se puede entender a través de la historización, o contextualización socio-política. En ella, existen dos ejes transversales: (a) la legitimidad o autoridad y (b) la relación de la localidad con la nación. Primero, con la politización del Estado – la tendencia de reducir el concepto del Estado a él del Gobierno – el registro civil ha quedado huerfano; su función es tan básica que requiere de un desinterés o legitimidad muy grande, difícil, hoy en día, de institucionalizar. La tendencia en Latinoamérica y el Caribe es de subsumir el registro debajo del Poder Electoral, en el contexto de la época moderna democrática (iniciada en los 1980s) y el enorme esfuerzo por crear instituciones autónomas legítimas electorales.
Segundo, en una evolución dialéctica, la globalización repentina, profunda de estos mismos tres décadas ha dado lugar a una re-localización – en términos de la administración pública, la “descentralización” – junta con el nuevo fenómeno de la multiplicidad y mutabilidad de la identidad. La tendencia en la región se figura de manera que (a) la responsabilidad del registro civil se redeposita en la localidad, pero (b) la regulación de la función estatal está decididamente en manos del Estado central, y (c) está evidenciado que es necesaria la centralización/agilización (i.e., digitalización) de la información. Las transformaciones sociales contemporáneas – desde la migración económica ilegal masiva, la feminización de la familia, hasta los iconoclasismos de identidad como el cambio voluntario de género – recuerdan, retando a la sociedad moderna, de considerar a fondo el registro de identidad; es esta responsabilidad en particular que el Estado central asume. No por ello está ausente iniciativas locales frecuentemente tradicionalistas – siempre en los casos estudiados subalternas – que pelean por dominar esta regularización.
La “perspectiva de derechos” (o “rights-based development”) aplicada a la modernización del Estado y el “desarrollo” como el concepto está evolucionando en este milenio, hace un aporte fundamental: levanta e instala como criterios primordiales para la política del desarrollo (a) la universalidad, (b) la irreversibilidad, y (c) la exigibilidad y justiciabilidad. Así es como se puede entender que el derecho a la identidad – traducido en buena parte a la documentación de ciudadanía – adquiere una nueva primacía en la política del Estado, en las instancias inter-gubernamentales (de la ONU y la OEA), en la cooperación internacional y la sociedad civil, frecuentemente con un fervor conmovedor.
El análisis del estado de situación de la nueva documentación de identidad se basa en: (a) la jurisprudencia fundamental del país, (b) en la institucionalización de la función y en la promoción sustentable de la función.
4.2. Normatividad legal.
En la materia de la documentación de la ciudadanía – en contraste con la tendencia mundial en general – la ley internacional está cobrando mayor importancia. Las instancias intergubernamentales, como las Comisiones y Cortes del sistema internacional, se han abierto, en la última década, a la consideración legal del derecho a la identidad. Iniciativas de modernización del Estado en Latinoamérica enfatizan la renovación crítica del Poder Judicial, desde hace varios años, incluyendo la aceptación formal de la hegemonía de la ley internacional, inclusive en el contexto de nuevas constituciones nacionales en una docena de países de la región en los últimos 20 años.
La modificación/modernización de la normativa legal, generalizada a la región, tiende a motivarse por la flexibilización y actualización de la identidad operacionalizada. Por ejemplo, personas indígenas con sistemas particulares de nomenclatura serán formalizados con el Estado. El avance en la revisión crítica del sistema legal bajo criteros de la equidad de género es alentador: por ejemplo, madres solteras pueden ejercer funciones totales de jefes de familia, desde hace pocos meses o años. Los derechos de las niñas/os han impactado legalmente en la mayoría de países estudiados, como por ejemplo el derecho de ellos/as de saber de su filiación. Esta transformación básica está lejos de haberse cumplido en la región; al contrario hay ejemplos dispersados en los diferentes países y hace falta sistematizarlos.
Se ve una tendencia dentro de las diversas iniciativas de modernización del sistema de registro civil de revisar – y muchas veces crear – una clara diferenciación entre los atributos de la normatividad administrativa y la judicial. Obviamente, la tendencia progresista es de pasar mayores responsabilidades a las instancias administrativas. De la mano, la tendencia progresista es de pasar mayores responsabilidades a las instancias de gobierno local para la determinación de demandas y corrección de errores – ¡siendo los errores en el registro de poblaciones vulnerables su tendón de Aquiles en general!
Claro, hay un acuerdo implícito a favor de el número o el documento único de identidad como un mecanismo a favor de la universalización y eficientización del registro civil. Sin embargo, más allá, falta mucho la revisión del sistema de registro civil con una mirada hacia la simplificación del sistema en su aspecto legal. Tiende a la dispersión y excesiva frondosidad, todavía dando pie a la arbitrariedad y discrecionalidad en el manejo de la ley. Por ejemplo, la ley puede complicar la vida de los no-conformistas con el requisito de una fe de bautismo, igual que a los pacifistas con el requisito de un libreto militar. Vemos que este aspecto tiende a desestimular la adecuada documentación.
Si bien el registro civil está legalmente reconcebido, ya no como un servicio público, sino como una función pública, sin embargo sigue como norma en la región cobrar a los documentandos. La gratuidad total de la función es un reclamo generalizado entre los activistas del derecho a la identidad.
Finalmente, es de notar que – a gran diferencia con los países del norte del Continente – en Latinoamérica no se perfilan mayormente en la promoción de los documentos únicos de identidad las consideraciones de abusos de la privacidad como una preocupación pública articulada. Sin embargo, esta consideración crítica se perfila claramente en el futuro próximo en el contexto de la digitalización de la tecnología del registro civil.
4.3 La re-institucionalización.
Con el fin del período colonial, la función del registro civil pasó de la Iglesia Católica al Estado y normalmente a su ministerio político, llamado del interior, o de gobernación. Hacía y sigue haciendo en mucho países frente a la función de mantener la seguridad pública. (A diferencia de los países del norte) la función fiscal nunca prevaleció como criterio fundamental para la identidad. En los países estudiados (Haiti, Perú, Bolivia, México) la función electoral – la submisión de la identidad a la ciudadanía democrática – es el día de hoy el criterio que prevalece para determinar en dónde centrar el registro civil. Curiosamente, la función de “estadística e informática” – presente en todos los países estudiados – no figura como candidato rival en el discurso político.
Con juntar las funciones del Poder Electoral y del registro civil, se crea un interés confundido, ya que el registro civil no solamente sigue siendo un servicio pagado sino que (en el Perú y Bolivia) genera ingresos importantes para el presupuesto general de las instancias del Poder Electoral. Es natural que funciones del registro civil fueran dispersadas entre instituciones públicas – desde seguridad, defensa, hacienda, hasta educación, salud, agraria y la electoral hegemónica ahora – ya que es la “función madre” de la política y administración pública. Aunque no generase ingresos – que en muchos casos sí lo hace – el registro civil, con sus variantes de información, sigue siendo vital para múltiples instituciones; se tiende a construir como un hueso de contención inter-institucional.
Las instituciones de política social de la presente generación, especializando en el monitoreo y representación de intereses de poblaciones vulnerables, han sido factores positivos fuertes en cuanto a la modernización y eficientización del registro civil. Los institutos de las mujeres y de los pueblos indios han sido voces claras a favor de sus intereses. Los ombudsman, Defensores del Pueblo, han asumido funciones complejas sumamente constructivas: de defensa de casos, e incidencia en políticas en su expresión legislativa y operacional.
Estas últimas funcionan estructuralmente como enlace, con funciones de facilitación de la interlocución y a veces de coordinación de iniciativas que juntan actores de la sociedad civil con los del sector gubernamental. Igualmente pueden enlazar éstos con la cooperación internacional. En suma, estas instituciones de promoción de la participación ciudadana son claves para la legitimación, reforma y operación del registro civil.
4.4 La promoción. La focalización es una estrategia básica del desarrollo, sustentada primeramente en la escasez de recursos del Estado (v.gr., alimentación de los niños pobres, no de toda la niñez). Pero está fundamentada implícitamente en un valor redistributivo y una política de aculturación. El Estado designa recursos públicos a la alimentación de los niños de familias pobres porque éstas no cuentan con recursos o porque no priorizan el valor cultural de la “alimentación-sana”.. Sin embargo, las políticas públicas de los 2000 rechazan o reducen a su mínima expresión la función del tutelaje estatal. Lo sustituyen por una ciudadanía activa y participativa, y por la focalización como el puente que conduce del tutelaje, como reparación por los daños causados socialmente en el pasado, a la participación ciudadana en la vida social y política del Estado moderno.
La focalización se conflictúa conceptualmente con la universalidad de los derechos humanos, en particular si es vista ahistóricamente. Pero aún cuando se sitúe dentro de las políticas de reparación de daños históricos, abre huecos en cuanto a la obligación a la universalidad y sostenibilidad de los derechos humanos: Siempre existirán bolsillos de población, o individuos, con características de exclusión estructural, que no caben dentro de una estrategia de focalización. Adicionalmente la focalización es de naturaleza temporal, la cual por consiguiente, corre un alto riesgo de contravenir el criterio de sostenibilidad.
No por ello los autores dejamos de recomendar la focalización de los programas sociales como una estrategia para coadyuvar a lograr el registro universal, considerado como un derecho. Pero no hay que considerar a estos programas como evidencia en sí del cumplimiento del Estado de su obligación de garantizar el derecho a la identidad.
Es común la estrategia de incentivar – frecuentemente a través de los programas sociales focalizados – el registro civil. Esta asume la forma de condicionamiento del acceso al beneficio del programa social en cuestión, a la obtención de documentación personal. Esta estrategia muestra efectividad parcial, ya que, en todos los casos analizados, se contabiliza a personas registradas, antes indocumentadas, a consecuencia directa del funcionamiento del programa.
Aunque su contabilización precisa no sea posible, existe, en todos los países analizados, una población que se queda sin los beneficios de los programas precisamente por la carencia de registro. ¿En qué momento está justificado, o aún indicado, identificar a esta población como de individuos que optan por no registrarse? Una exclusión voluntaria iguala a una inclusión social. Sin embargo, a normatividad analizada y el derecho internacional de los derechos humanos, aceptado por casi todos los Estados estudiados, éstos tienen precisamente la obligación de registrar a todos los niños y las niñas. Estos últimos no pueden ejercer tal voluntad de decidir si se registran o no, y tampoco una obligación derogable de sus padres omadres.
La estrategia de incentivar el registro con la “zanahoria” del beneficios es, entonces, más eficiente que efectiva desde la perspectiva del cumplimiento básico de las obligaciones del Estado El programa en cuestión interesa a la indocumentada/o, y normalmente le facilita el proceso de documentación, pero sin pretender garantizar directamente la documentación de toda la población necesitada de ello..
4.5 La situación especial – y no por eso infrecuente – de ubicar históricamente, al gobierno y su política social y de registro civil, dentro de un contexto de construcción fundamental del Estado, es una consideración de fondo. No sólo requiere la identificación fina de los incentivos necesarios para hacer frente a las causas de la condición de indocumentación. Requiere también que en el diseño y la operación de las políticas públicas para superar el problema, se manifieste sensibilidad a la naturaleza específicamente contractual – incorporación o reincorporación del individuo a la ciudadanía – del registro civil. En lo concreto, ésto se traduce en la flexibilización de los requisitos para el registro civil, así como en la institucionalización de prácticas que acaben con las suspicacias de persecución o amenaza por parte de los sujetos en cuestión, y contribuyan así cimentar la confianza en las instituciones del Estado.
4.6 En términos teóricos, la documentación incentivada/interesada complica la entrada libre y consciente al proceso de ciudadanización del documentando. Esto tiene importancia práctica cuando reconocemos que la ciudadanización es un proceso en términos históricos a nivel tanto personal como social. Por consiguiente, los programas, contemplados en su calidad incentivadora del registro civil, no deben confundirse con el cumplimiento de esta obligación estatal, sino ubicarse como iniciativas que aportan al registro civil y a la ciudadanización en tanto derechos. Nadamás.
4.7 Por el contrario, el programa que incentiva el registro en forma parcial, sin formar parte de una política global de registro progresivo y completo, abroga la obligación estatal fundamental del derecho a la identidad. Es bueno recordar aquí que la obligatoriedad del derecho está esencialmente ligada a la efectividad de los programas de desarrollo, ya que el desarrollo está basado en la agencia ciudadana de todos y la construcción de tal agencia en los antes excluidos. Las intenciones empoderadoras de cualquier gobierno pueden ser, y siempre son, debatidas; por lo tanto no pueden ser aseguradas en forma absoluta, ni en forma de condicionamientos del BID. Deben de reflejarse, sin embargo, como indicadores de medición del cumplimiento de estas intenciones de empoderamiento ciudadano (que siempre existen en los planteamientos políticos).
4.8 El incentivo familiar está comúnmente ligado al registro civil. Los programas de la última generación, de alivio de la pobreza se caracterizan por la transferencia de recursos monetarios directos (direct cash transfers) a la madre de familia, asumiendo su priorización natural y/o como condición del programa, el empleo de los recursos para el desarrollo del infante o la niña/o – su educación y salud – y normalmente la salud de la madre (incluyendo a la mujer embarazada). El programa mexicano “Oportunidades” ha sido retomado como un modelo de esta política pública, en particular porque los resultados de índole social – incremento en la tasa de retención en el sistema educativo, etc. – han sido muy positivos. No ha sido el programa de “Oportunidades”, sino en aquellos inspirados en éste, en los cuales se han incorporado incentivos/condicionamiento del registro civil (como el peruano “Juntos” y el colombiano “Familias en Acción”). Sin contar con datos definitivos109, el condicionamiento del registro civil a programas focalizados de subsidios directos a familias parece eficaz para incrementar el registro entre poblaciones con altas tasas de indocumentación. Construyendo sobre este éxito básico, deja como tarea subsiguiente del Estado la promoción del ejercicio pleno de la ciudadanía por parte de esta población de recién documentación.
4.9 En el Perú, con el programa de titulación de la tierra (PETT) y su vínculo condicionante con el Registro Civil, se aprecia la estrategia del incentivo para el registro civil dirigida a la figura del padre de familia en un planteamiento dentro de la modernización económica de comunidades de tenencia colectiva (donde puede haber concentraciones de indocumentados). El estudio de caso nos permite observar lo siguiente:

4.9.1 Aún cuando hay programas de promoción de la parcelación y privatización de tierras comunitarias en la mayoría de los países latinoamericanos estas iniciativas tienden a ser b astante auto-restringidas. Es decir, refrenden el derecho de la tierra colectiva o comunitaria, mientras declaran el fin de los repartos agrarios, y construyen incentivos de servicios, créditos, etc. a manera de incentivar la privatización voluntaria de las tierras campesinas. Más allá de canalizar la migración marginal (y sin embargo abundante), no han resultado instrumentos efectivos para la privatización. Por lo tanto, estos programas fácilmente pueden resultar irrelevantes para los fines de afrontar poblaciones concentradas de indocumentados.
4.9.2.Las respuestas a la estrategia de privatización de tierras de tenencia colectiva varían de forma que las poblaciones de cultura tradicional más fuertes son menos propensas a acogerse a los servicios ofrecidos, y son las que concentran la indocumentación.



      1. En suma, el condicionamiento del registro civil para acceder a los

servicios asociados a la titulación de tierras no es una estrategia robusta para la universalización del derecho a la identidad.
4.10 El documento principal de identidad es el credencial electoral en el Perú, Bolivia, México y Haití. Esta simple identificación de la votación con ser-ciudadano/a ha sido efectiva, en particular en esta época democrática en la región. Vista en el marco del incentivo del registro civil, resulta ambigua. ¿Cómo funciona?:(a) la voluntad cívica motiva el registro, o (b) el documento de identidad requerida en la vida cotidiana motiva el ciudadano/a a votar. No hay contradicción claro, pero provoca diferencias de calidad en la participación.
Consideremos el documento de elector/identidad en el caso de la votación obligatoria. Es un incentivo-negativo, o amenaza (remediable con pagar multa), al fin de obligar la actividad cívica primordial. Trae como consecuencia que hace inoperante la clase de consideración sobre el abstencionismo fundamental en el discurso político en países de votación voluntaria (como México). En otras palabras, concibe la votación no tanto como derecho ciudadano como obligación ciudadana. Por extensión, el registro civil pierde relevancia como derecho a la identidad por moldearse como obligación – con pago obligatorio irrespectiva a la capacidad económica del individuo.
Por el otro lado, aún en la situación del voto obligatorio – y mucho más en la situación del voto voluntario – es interesante considerar como las campañas públicas (en particular cuando realizadas desde la sociedad civil) tienen la posibilidad de modificar el significado del acto del registro-tardío-delincuente en un proceso de registro-revindicativo-de-auto-gestión.
Esta observación da constancia de la naturaleza fundacional del registro civil y del peligro de corrumpir el acto cívico a través de su obligatorialización. En esta veta, se puede decir que el acto cívico fundacional se basa en establecer la confianza entre ciudadana y Estado. De la misma manera que el Poder Electoral, independizado, ha animado el proceso de democratización latinoamericana, hay que identificar el peligro o riesgo qu atiende la probable “corrección” de desprestigio relativo, en particular relacionado al desprestigio generalizado de los partidos políticos.
El momento ha llegado de considerar desligar el registro civil del Poder Electoral.
Ya existen dos clases de crítica: una teórica y otra práctica. Primero es la crítica de la sobre-identificación de la ciudadanía con la función electoral, ya que no todos los ciudadanos son votantes (e.g., Testigos de Jehová) y la ciudadanía de los menores de edad de votación queda anexada de manera inelegante.
En la práctica, la sujeción del financiamiento del sistema electoral al pago por el registro civil es una situación insostenible, considerando la cobranza para el ejercicio de un derecho como ilegítimo. Así el registro está mal-concebido como un servicio público confundido aún con un impuesto disfrazado para financiar el sistema electoral, regresivamente cobrando más a las familias más grandes.
Las diversas instituciones del Ombudsman creadas en los últimos 30 años, y prácticamente universales en los Estados americanos – han sido los motores de la vigilancia, modificación, corrección, y autorización del registro civil universal en el Perú y en Bolivia. Este fenómeno, de la “inversión” de parte de las “defensorías del pueblo” en el tema del derecho a la identidad, se nota en particular en el Perú y Bolivia (de los casos estudiados). Es posible que la correlación corresponda a la sumisión del registro civil al sistema electoral. Sin embargo, la función especial de los Ombudsman en la universalización del registro civil obviamente está relacionada con el papel que el registro civil tenga en los procesos de reconciliación y/o superación de las exclusiones sociales estructurales, y en la construcción del Estado.
Las organizaciones de la sociedad civil (OSC) igualmente han sido motores efectivos y eficientes del registro civil universal. Su papel específico ha sido: (a) la motivación y (b) el servicio a los grupos en desventaja.
La tarea de motivar a los indocumentados para registrarse se desglosa en (a) informar y concientizar, (b) reforzar la confianza, y (c) superar barreras prácticas.
Las OSCs aprovechan su “capital social” producido por años de trabajo con poblaciones en desventaja, con el conocimiento, la confianza y la autoridad que este trabajo normalmente genera. Normalmente, las OSCs trabajan con sus propios enfoques; los que han sido más efectivos en el registro civil universal son (a) los derechos de la niñez y (b) la equidad de género con énfasis en el empoderamiento de las mujeres.
Existe una tendencia histórica en la sociedad civil organizada hacia la incorporación de la “incidencia en política pública” en sus estrategias. Los términos de la “incidencia”, y de la colaboración (incluyendo también la confrontación constructiva), de la sociedad civil con el gobierno están en plena conformación, y el registro civil universal ha resultado ser un tema prominente en algunos de los países en los cuales hemos realizado la investigación.
Las estrategias incluyen: (a) motivación con mensajes dirigidos (pinpointed) según los contextos socio-políticos en los cuales están trabajando, (b) la superación de barreras prácticas a través de (i) llevar a los documentandos a los servicios y (ii) llevar a los registrantes a los indocumentados, (c) coordinar servicios con las instancias gubernamentales, (d) realizar estudios y de otra forma generar propuestas, y abogar por su aceptación a nivel legal y en los programas gubernamentales.
Las OSCs tienden a contar con una alta capacidad de colaboración-estratégica y construcción de alianzas. Es decir, mantienen identidades particulares en su trabajo mientras identifican nichos de esfuerzo especial concebidos de forma integral hacía objetivos generales (en este caso el registro civil universal).

La sociedad civil – en el caso del registro civil como tema de trabajo, en particular – trabaja en relación estrecha con la cooperación internacional. La CI realiza un papel impulsor del registro civil. Por razones culturales da la particularidad de que las instituciones británicas se han destacado en el área. Tanto el gobierno (DFID) comolas organizaciones británicas privadas de asistencia internacional (e.g., Oxfam y Plan International) han desarrollado la teoría y las capacidades de promoción del registro civil. La CI y la SC funcionan en una dialéctica estrecha, impulsándose mútuamente. Para el logro de la universalización del registro civil, la cooperación internacional es un actor fundamental estratégico.
Los pueblos indígenas son actores ciudadanos colectivos en una dinámica de reconfiguración en muchos países de la región. Sus poblaciones están estructuralmente excluídas del registro civil, por discriminaciones diversas, tanto económico-sociales, como políticas y culturales.
Frente la mega-estrategia de modificación y flexibilización del sistema de registro civil para la inclusión de indocumentados, las consideraciones culturales referentes a los derechos indígenas son fundamentales. En todos los casos estudiados, se encuentran esfuerzos de modificación y flexibilización de esta índole.
Igualmente, es evidente la carencia de estructuras y de una definición de los términos generales para una negociación cabal para lograr una modificación/flexibilización sistemática y suficiente. Estas estructuras no pueden ser independientes ni definidas de forma anticipada de los procesos de reivindicación autonómica de los pueblos indígenas de varios países de Latinoamérica.
Otra tendencia general es a favor de la “descentralización” de la política y la administración gubernamental, con el “empoderamiento” de instancias locales (municipios, e instancias federativas o regionales). El registro civil era una función tradicionalmente asociada con instancias locales gubernamentales; pero esta asociación se había debilitado seriamente como consecuencia de la dominancia progresiva de los gobiernos centrales y el predominio de las obligaciones (fiscales, electorales, etc.) del ciudadano frente el gobierno central. Esta situación sólo se ha agravado por la poderosa tendencia de la modernidad a mayor movilidad de la población, dentro y fuera del país, haciendo más difícil la actualización constante requerida en la función del registro civil.
Sin embargo, la estrategia de la descentralización domina en el modelo del desarrollo hegemónico actualmente, aún cuando el reclamo de autonomía elicite reservaciones. En cuanto al registro civil en particular en comunidades rurales, la descentralización resulta tan importante para facilitar el acceso a la función como para robustecer el significado de ciudadanía. Ante todo, no existe la posibilidad de sacrificar la centralización de la información básica, en particular en esta era del combate internacional al terrorismo. Frente el conjunto de estos factores, la modernización-cum-descentralización relativa del registro civil lleva a consideraciones de tecnología y de privacidad, comentados en los dos puntos contemplados a continuación.
En su aspecto tecnológico, el registro civil es un tema de punta. Las bases de datos pueden remplazar a los archivos del cabildo municipal; el documento escrito a mano, notariado, arrugado y carcomido, o de otra manera tan difícil de leer como fácil de falsificar, puede resultar caduco frente un sistema de acceso público con la información básica, incluyendo fotos y huelles digitales; el doble registro en un libro que se queda en la municipalidad y otro que vaya a dar en una instancia gubernamental central, con traslados costosos y sujetos a errores humanos múltiples, podría sustituirse por la comunicación electrónica. Si bien no faltan las soluciones técnicas, tampoco ha habido una experiencia suficiente para haber definido un “state of the art” estándar.
Un obstáculo a la tecnificación adecuada del registro civil es presupuestal. Frente un aspecto de gobernanza normalmente poco- o in-visible, y considerado algo pedestre, no puede nacer la voluntad política ni el apoyo de la opinión pública necesaria fácilmente. Al contrario, el registro civil tiende a ser de las funciones de déficit inversionista crónica.
Otro obstáculo a la tecnificación adecuada es la falta de confianza y autoridad necesarias, considerando la opinión pública. A pesar de los espectros de “hackers”, terroristas, y asesores-“alquimistas” de la política electoral, hay consenso entre los y las expertas en el campo de la comunicación e informática de la seguridad posible aceptable para un sistema de registro confiable. No se sabe – tampoco frente los países “desarrollados” – como se podría superar la falta de confianza cultural o instintiva.
Sin embargo, el obstáculo principal a la adecuada tecnificación, es como dijimos en el cuerpo del texto, de orden instituional. Sin un marco normativo e institucional adecuado, los procesos de tecnificación han resultado estériles o han fracasado.
La opinión pública en varios países desarrollados (v.gr.., Canadá) incluye en forma prominente una oposición al documento único de identidad por razones del derecho a la privacidad y consideraciones sobre los límites a los poderes del Estado. Aunque esta consideración no forme parte de la discusión pública en los países latinoamericanos en este momento, sí está implícita en la discusión del registro civil como un elemento en la reconciliación y construcción del Estado.


4.11 Es importante para entender los proyectos analizados aquí y las tendencias e iniciativas percibidas a nivel regional, que el registro civil es apenas un elemento dentro de los procesos socio-políticos de consolidación del Estado. Se sigue de esto que las características deseables o recomendables del registro civil institucionalizado como función pública, dependen, en parte, del momento y la caracterización del proceso de consolidación del Estado.
A continuación ofrecemos un esquema que señala la lógica del cambio en el registro civil en el contexto de la consolidación del Estado:


Proyectamos dos momentos en el debate público con respecto al registro civil y, por lo tanto, sobre el derecho a la identidad. La caracterización del primer momento es conocida por ser común en los países estudiados. Se trata de la creciente discusión pública sobre la exclusión estructural de sectores o grupos de la sociedad. Un primer paso para lograr su inclusión es la documentación de su identidad, a través del saneamiento del rezago en la materia. frente a la manifestación de la voluntad política por incluir a la población en cuestión como ciudadanos de participación plena y muchas veces utilizando como incentivo su ingreso como beneficiarios en programas sociales. .
El segundo momento de “politización” es proyectado como posible y a preverse. Sería un resultado de la inclusión de sectores y grupos relativamente numerosos de beneficiarios frente las estimaciones originales de programas sociales, que podría provocar una crisis presupuestaria y una revisión de la política pública y la política social en particular.

En realidad, es la previsión de tal crisis la que los gobiernos enfrentan ya con proyecciones nuevas de costos de programas sociales. Ese es un tema importante de nueva negociación con las instituciones financieras internacionales, también.

Como aseveración general subyacente en este estudio, factores ineludibles de la globalización están afectando la efectuación y hasta la misma misión del registro civil. No obstante las grandes iniciativas hasta la fecha por modernizar el sistema de registro civil, adecuándolo a esta realidad, es previsible que pronto revisáramos de nuevo el derecho a la identidad claramente perfilando retos de nueva índole. En la actualidad, las iniciativas se ubican en la consolidación del Estado, muchas veces aprovechando momentos de post-conflicto interno; el avance principal siendo un reconocimiento de la feminización de las estructuras familiares y comunitarias – que falta mucho para superar esta problemática recientemente reconocida. La integración de poblaciones de migración interna provenientes del campo y de (sub)nacionalidades indígenas o afro-descendientes está similarmente reconocida en las iniciativas contemporáneas. Faltan proyectar las modificaciones en el registro civil que podrían atender cambios más estructurales en el Estado de obtener éxito los varios movimientos autonómicos que se encuentran en Latinoamérica.
Pero es en la esfera internacional donde se están dando estos procesos de modificación de la identidad – haciéndola ciertamente más compleja – sin similar reconocimiento hasta ahora. Los factores principales son: (a) los migrantes ilegales (mejor dicho cuasi-legales), (b) el “terrorismo” del Siglo XXI, (c) el mercado informal internacional (principalmente de narcóticos), (d) la tecnología y (e) la recesión del Estado-nación como actor determinante en el control social. Los migrantes forman una clase de “personas sin-Estado” de proporciones enormes, fácil de imaginar como un factor de cambio radical en el sistema de Estados en el futuro. La reformulación del proyecto de bloque comercial del Continente en términos de defensa y seguridad social, frente el terrorismo, disminuye la opción de evolucionar el aspecto político de este bloque. El control político de este mismo bloque está igualmente – o más – asediado por el enorme mercado informal-ilegal operando en la sombra. La Revolución Tecnológica, tanto en su aspecto informático como productivo, está generando nuevos esquemas del poder. El Estado-nacional mismo, como construcción de la modernidad, puede haber pasado de la cercenadura saludable pos-Guerra Fría, a la irrelevancia relativa a su historía del último medio-milenio.
Sin embargo, ni hay espacios internacionales importantes para reflexionar, mucho menos coordinar, el fenómeno del impulso al registro civil/derecho a la identidad, ni ha figurado mucho el tema en los espacios internacionales existentes – con la notable excepción de la iniciativa BID/DFID/et al., a la cual este estudio es un aporte.
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