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B. Para la promoción del derecho ciudadano en la inversión en políticas sociales
Hay una serie de actividades previas y consideraciones respecto el registro civil en cuanto al diseño de proyectos de política social.


    • Construcción del Mapa de Involucrados y de estrategias de relación con y entre cada involucrado




    • Proyección de costos para la promoción del derecho a la identidad

      • aproximación de los indocumentados actuales, y futuros, situada en un análisis geo-demográfico, proyectado a largo plazo (50 años)

      • Convenios de colaboración con los involucrados apropiados,

      • ¡primeramente con la instancia de registro civil!

      • también con misterios de “mainline” (e.g. un proyecto especial de transferencias directas a madres de familia debe de relacionarse con los ministerios de educación y salud)




    • (cuando son proyectos focalizados:) Sistemas de cobertura para ofrecer servicios parecidos a usuarios potenciales que no están en el “foco”

    • En cuanto a campañas de promoción:

      • inclusión de todos los actores relevantes (incluyendo de la sociedad civil nacional o internacional)

      • consideración de los lenguajes y los mensajes, con criterios a favor de la inclusión y contra la discriminación, y cuidando limitar el mensaje con base en beneficios y enfatizar el mensaje de derechos ciudadanos.

      • institucionalizar, en lo posible, los servicios ofrecidos en las campañas (e.g., subsidios de costos indirectos para las personas que califican para ellos durante la campaña)

    • Construcción de indicadores incluyendo las categorías de:

      • registro de personas con categorías de discriminación histórica

        • mujeres, niños, indígenas, de tercera edad, discapacitadas,


ANEXO 1

El DERECHO A LA IDENTIDAD EN BOLIVIA Y RFORMA DEL ESTADO

John Burstein W.

Diciembre de 2005
El derecho universal a la identidad asume aspectos particulares en la política pública boliviana, como resultado de la difícil comunicación en grandes zonas del país y de que un alto porcentaje de sus ciudadanos/as proviene de los ámbitos rural y/o indígena. En términos de la evolución politicosocial de Bolivia, el derecho a la identidad ha sido registrado como un fenómeno de iniciativa pública, tanto por el gobierno como por actores no gubernamentales. Es un elemento de la visión social de reivindicación al acceso de los servicios, tanto comprometido en leyes de aprobación en la última década como establecido en programas públicos coincidentes. Estos programas de política social se concentran en servicios diversos de salud. La población vulnerable, o excluida por falta de identidad ciudadana, es mayoritariamente la rural y/o femenina y/o india.

El Banco Interamericano de Desarrollo (BID) fue uno de los actores notables en la iniciativa de la cooperación internacional de apoyo focalizado en Bolivia en el contexto del proyecto global neoliberal de mediados de los ochenta en adelante. Haremos referencia más adelante a su Cooperación Técnica Reembolsable, Proyecto para la Implantación del Registro Único Nacional de Población en Bolivia (1996-2001).110

Se menciona algunos acontecimientos relevantes para señalar el contexto en el cual el derecho a la identidad se desarrolló en el país:111


Para los fines del estudio del derecho a la identidad (DI) nos basamos en el siguiente esbozo de la evolución política del país. En el contexto de pérdida territorial y acceso marítimo mediante guerras con países fronterizos y una economía marcada por una polarización histórica de exportación/autosubsistencia, una tradición de gobierno de cúpulas es ahora contrastada por una gubernamental de gestores de apoyo de bases organizadas desde mediados del siglo XX. Los movimientos reivindicativos indios (minero o campesino) han sido y son una especie de “tercera vía”. Del aislamiento rural (de la sierra y la Amazonia) ha resultado una política cultural localista, pues el Estado central no ha contado con la capacidad –ni voluntad perenne– de una presencia permanente fuerte. Actualmente las iniciativas de promover el crecimiento capitalista y de cumplir con los servicios del Estado recién asumidos en su aspecto de “derechos humanos” se enfrentan y conviven. Esto se complica por la reivindicación de poderes regionales autonómicos, o empoderados, contrastada con el planteamiento de un nuevo Constituyente en 2006.112 El reclamo por el derecho a la identidad encuentra más consonancia con éstos, los neoconstitucionalistas. La Asamblea Constituyente fue aprobada, constitucionalmente, en 2004, junto con la política de realizar un referéndum para institucionalizar iniciativas ciudadanas.

Tradicionalmente, el establecimiento de la identidad/ciudadanía ocurría, formalmente, según la Iglesia (bautizo, matrimonio, defunción, certificados, etcétera) y, efectivamente, con normas consuetudinarias comunitarias. Después de la Independencia, el Estado asoció al registro civil con las funciones de la Policía Nacional y a la fecha el Ministerio de Gobierno expide el “carnet de identificación”, fundamental para el acceso a servicios públicos. Como parte de las reformas sociales113 y de descentralización en los noventa –incluyendo la avanzada Ley de Participación y Constitución de Gobiernos Municipales– el Estado diferenció la identificación personal y el registro civil (nacimientos, matrimonios y defunciones). En 1992 a la Corte Nacional Electoral (CNE) le fueron encargados el registro civil y la expedición de los documentos relevantes; claro, además expide el carnet de elector.114 Adicionalmente, el vínculo de la función de registro civil con la del sistema electoral permite el autofinanciamiento completo de éste, ya que los ingresos derivados de la oferta de este servicio solventan aproximadamente un 90% de los costos del sistema electoral.115

El anhelado documento único de identidad ha sido un tema polémico. En los noventa el gobierno boliviano instituyó el Registro de Identidad Nacional (RIN), transformado en Registro Único Nacional (RUN), con la justificación de simplificar el sistema y eficientar al gobierno, pues no tendría que sostener dos sistemas paralelos (de la Policía Nacional y el electoral). Frente a consideraciones de seguridad y declinación por cada una de las partes de ceder responsabilidades, se abortó el proyecto del documento único; sin embargo, el enfoque (casi) único en cuanto a la politización –las iniciativas públicas y gubernamentales– del tema del DI ha sido acerca del registro civil, no la cédula de identidad116, tanto por la barrera mayor que puede significar como por la casi globalidad de su abordaje. Es decir, es mucho más complicado, legalmente, obtener/corregir un certificado de nacimiento que un carnet de identificación, pues se impone la condición de no tener antecedentes penales pendientes. Y el registro civil abarca la vida de la ciudadanía, desde su nacimiento hasta su defunción.

Hay dos actores colaterales del Estado: el Instituto Nacional de Estadística levanta los censos y analiza información pública, incluyendo a la CNE y la Policía Nacional. Por otro lado, la Defensoría del Pueblo da seguimiento al tema y emite recomendaciones respecto al DI.

Hay aproximadamente 2,300 registradores distribuidos por el país; son servidores públicos (seleccionados y capacitados), pero en lugar de salario perciben ingresos “arancelarios” (aproximadamente US$1 por registrado). En las oficinas independientes los registradores escriben a mano en dos libros oficiales; uno queda en el lugar de origen y el otro se remite a las direcciones departamentales del Registro Civil.117 La información está digitalizada en una base de datos nacional, accesible a las oficinas departamentales. La estructura goza de una descentralización pero padece disyuntivas entre los niveles de las direcciones del Registro Civil: para comunicarse formalmente con las direcciones departamentales la Dirección Nacional tiene que pasar por las salas plenarias de las cortes nacional o departamentales. El principio de eficiencia entra en contradicción con el de descentralización.

La problemática de la indocumentación fue elevada a motivo de acción y reorientación de políticas como consecuencia del Censo de Población y Vivienda de 2001. Se incluyó una pregunta acerca de la documentación; se arrojó una cifra global del 10% de la población indocumentada. Desde 1998 hubieron campañas y brigadas de promoción de la documentación que incluían el incentivo de la gratuidad del registro de los niños. A finales de 2003 el Congreso aprobó en forma de ley que el certificado de nacimiento fuera gratuito para solicitantes de entre 0 y 18 años (a reducirse de 18 a 12 años en el futuro). La CNE ha instituido políticas especialmente dirigidas a la población india (estimada en 60%). En ausencia de documentación preexistente, los adultos pueden apoyarse en dos testigos para obtener el equivalente al certificado de nacimiento. La solicitante declara el nombre de su gusto.118 Aunque debe haber dos apellidos, existe la opción del “convencional” –uno inventado, cuando no hay tradición cultural del doble apellido, o cuando el padre no reconoce al hijo o no está en el país durante su registro.119

Ese 10% de indocumentados, cuando es desglosado en grupos vulnerables, claramente señala la precariedad de las poblaciones rural, indígena, femenina, infantil, joven y adulta mayor. Por ejemplo, con aproximadamente 750,000 adultos mayores indocumentados120 (el 16% de la población arriba de 65 años de edad), 60% vive en el sector rural y 70% son mujeres.

Desde los años noventa funciona una estrategia-mancuerna: (1) hacer más eficiente, modernizando y profesionalizando el sistema de registro y (2) promover la documentación de los indocumentados/as, reconociendo el rezago histórico. Este rezago pega primordialmente a los grupos vulnerables y su saneamiento es una reivindicación fuerte de organizaciones de la sociedad civil y también de la cooperación internacional.

Importantes reformas al sistema en la última década incluyen: (1) la selección con criterios de profesionalismo de los oficiales del RC; (2) la normatividad permitiendo definir y diferenciar lo administrativo de lo judicial en la modificación de documentos, (3) la gratuidad del certificado de nacimiento de niños y (4) la reversión de la prueba de paternidad.121 El sistema de RC reformado y modernizado aplicó iniciativas de saneamiento del rezago en cuanto a las indocumentadas y del establecimiento de prácticas y cultura políticas a favor del ejercicio universal del derecho en el futuro. Incluyen:

  • La transcripción masiva de los libros de registro, con información desde 1940, a base de datos (unos 18 millones de entradas).

  • La Campaña Nacional de Gratuidad para Niños y Niñas de 0 a 12 años y brigadas asociadas.



Sociedad civil y cooperación internacional
En Bolivia la sociedad civil organizada parte de la historia de los sindicatos (mineros y campesinos), influyentes desde mediados del siglo XX y vinculados con partidos políticos, que a su vez son espacios de participación y órganos de movilización masiva. En el último lustro la organización social comunitaria tradicional ha dado pie, en parte, a una expresión, llegando al ámbito nacional de reivindicación y propuesta políticas con la conceptualización y el discurso acerca de los derechos y la ciudadanía indios.

Considerado Bolivia de los países más pobres del Continente, la cooperación internacional122 (CI) lógicamente privilegia a aquellos que son beneficiarios y, acatada la opción de entrar plenamente en una reforma/modernización guiada por la visión y los lineamientos del “neoliberalismo” del “consenso de Washington” a mediados de los ochenta, la CI ha llegado a ser de los actores principales en los ámbitos de la sociedad civil y el gobierno, sobre todo con un papel de puente/enlace, mediador y referente en muchos procesos económicos, sociales y políticos, entre ellos en las reformas y las iniciativas propositivas alrededor del Registro Civil.

La cooperación entre actores tanto de la sociedad civil como de la CI es una oportunidad empoderadora, una responsabilidad frente a los beneficiarios y un reto; este principio ha caracterizado al impulso boliviano a favor del RC y el derecho a la identidad. Actores principales son:

  • Organizaciones de la Sociedad Civil (OSCs) bolivianas, en particular las asociadas en red: el Consorcio de Participación Ciudadana (CPC).

  • Las agencias de cooperación de Gran Bretaña (DFID), Suecia (SIDA), Dinamarca, Canadá y Estados Unidos.

  • UNICEF y PNUD.

  • Proyectos internacionales/nacionales de ayuda (PVOs), especialmente bajo el modelo de patrocinio para niños en pobreza.


La CNE, como una institución del Estado independiente, se ha caracterizado por ser interlocutora y colaboradora en el proceso, sin dejar de ser objeto de la incidencia en política pública.

La CI y la sociedad civil (SC) han experimentado con iniciativas basadas en los siguientes esquemas:



La DFID, agencia de cooperación británica, definió, a principios de siglo, una línea de trabajo, en el ámbito global, de defensa del derecho a la identidad, con estrategias complementarias, incluyendo apoyos a las Instituciones Financieras Internacionales (IFIs) para la concepción y diagnósticos respecto al tema123. En la región andina emprendió su trabajo con un proyecto en Perú en 2004-5124 con el esquema a continuación.


La instancia Oxfam-Gran Bretaña, con personal peruano, recibió fondos para administrar y trabajar dentro de una red/coalición de OSCs peruanas que incluyó al RENIEC y a la Defensoría del Pueblo (que por aparte recibió un apoyo de la DFID), todo para trabajo del DI.

En Bolivia el PNUD administra recursos pero no pertenece al Consorcio de Participación Ciudadana (CPC), coordinado por CERES, una OSC peruana, en Cochabamba. La misión del CPC es influir en la política pública y promover el registro a través de campañas y actividades relacionadas.

Por otra parte, partiendo de un enfoque respecto a la problemática de la niñez, Plan Internacional (PI, ONG británica de ayuda al exterior con oficinas en Asia, África y Latinoamérica) emprendió un trabajo de promoción del registro, tanto de niños como de padres y todos los indocumentados, conjuntamente, con base en un convenio, con la CNE. UNICEF, igualmente, comenzó su defensoría de los derechos del niño y su registro, en convenio bilateral con la CNE, y a partir de 2004 en un esquema de coordinación tripartita. Adicionalmente, Plan Internacional (PI) ha introducido el tema del DI y el RC entre otras organizaciones internacionales trabajando con patrocinios125, mediante un espacio de intercambio y coordinación propio. El trabajo de campo es de promoción del registro en el ámbito de la comunidad, con facilitadores voluntarios también de las comunidades, que acompañan a los usuarios a las oficinas del Registro Civil y organizan conjuntamente con éstas el proceso de documentación. Esta iniciativa es altamente profesional, dirigida por abogados, con materiales de sensibilización y capacitación atractivos y en diferentes idiomas bolivianos. Siendo el enfoque un trabajo de base, el PI lo ha complementado comisionando al doctor Antonio Péres Velasco a realizar una investigación y un análisis con recomendaciones de las condiciones jurídicas en el tema del RC en Bolivia y países en las regiones latinoamericana y caribeña. La intención es aportar al debate público en Bolivia y afuera, con recomendaciones acerca de la promoción del intercambio entre países.126

El intercambio entre actores –principalmente de las Cortes Distritales Electorales– es una estrategia también realizada por la DFID y el CPC.

El aspecto tecnológico y Pronagob
Aunque sea temprano para dictaminar que los últimos serán los primeros, en la tecnología del Registro Civil puede ser una ventaja que un país con áreas grandes de difícil acceso esté comprometiéndose con la ampliación del servicio a la población de manera universal.127 En el caso que nos ocupa, en 1995 la recién constituida Dirección Nacional de Informática de Registro Civil, bajo el control de la CNE, negoció el Proyecto para la Implantación del Registro Único Nacional de Población en Bolivia con el BID128, con la intención de superar las barreras principales de acceso al registro civil (distancia, costos, falta de confiabilidad y la gran parte de los errores humanos de la transcripción de datos) acogiendo plenamente la tecnología digital.

El proyecto sufrió desaciertos de orden politicoadministrativo ampliamente reconocidos tanto por el gobierno de Bolivia como por el BID129, pero también emprendió un proceso innovador de reingeniería tecnológica. El sistema, en proceso de implantarse –aunque sin financiamiento totalmente definido– se basa en la comunicación de los datos del Registro Civil mediante la construcción de redes (LAN, MAN y WAN) permitiendo comunicación, por “túneles” cibernéticos de internet, hasta con los cantones rurales, en el sistema llamado “telmático” por la Dirección de Registro Civil. (La red telefónica en el país es muy amplia; donde no hay electricidad, se emplea generadores solares o de petróleo.) Con un sistema de cuatro filtros/candados, se considera que se cuenta con “muy alta seguridad”. Se podrá practicar el proceso de registro en el ámbito de la comunidad (eliminando los costos asociados). El producto será una cédula-carnet (similar a una tarjeta de crédito), sumamente protegida contra la falsificación (con identificación láser y otras), con la información básica de la identidad personal, incluyendo la huella digital.130

Reconociendo el problema real de falta de seguridad que un sistema computarizado genera en la mayoría de los seres humanos –aun con el carnet físico– la tecnología permite manejar las imágenes, escaneadas, como parte del archivo electrónico de las y los ciudadanos.

En lugar de cobrar el registro como tal, se podría recaudar ingresos gubernamentales comparables mediante un impuesto (calculado en unos 10 centavos bolivianos) a las consultas al sistema realizadas por las instancias que requieren el servicio, sean bancos, empresas, escuelas u otras instituciones públicas.

Como todo lo tecnológico, este aspecto implica consideraciones sociopolíticas, de seguridad, de propiedad intelectual, etcétera, un compromiso financiero y, sobre todo, la voluntad política para la concientización popular, el equipamiento, la capacitación profesional y la redefinición de funciones entre las instituciones interesadas (el CNE, Instituto de Estadística, la Policía Nacional, entre otros). Por tanto, se requiere colocar el tema del registro civil en la agenda estratégica de la política del Estado.131
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