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Problemática y respuestas
Las iniciativas relevantes en defensa y promoción del derecho a la identidad enfrentan una problemática preexistente y generan retos y problemas a superar en el transcurso de la experimentación, como se puede apreciar a continuación.


  1. Motivación


En una población rural caracterizada por desconocer al Estado en gran medida, o no confiar en él, la construcción de una motivación para documentarse y documentar a sus hijos requiere de una estrategia compleja (identificando múltiples factores y asociando las iniciativas enfocadas en cada uno).


    1. Motivación basada en ciudadanía y derechos humanos.132 Tanto organismos internacionales, sociedad civil como gobierno y Estado acogen el discurso acerca de la documentación/identificación como la esencia del ejercicio de los derechos humanos y ciudadanos. Los mensajes motivadores se dirigen a individuos por su pertenencia a grupos marginados o excluidos. En Bolivia tales mensajes son difundidos entre: mujeres/mujeres rurales, indígenas (especialmente de etnias minoritarias, como los guaraníes), adultos mayores. Sobre todo, el mensaje se basa en los derechos del niño y la responsabilidad de los padres de familia.

      1. La motivación ciudadana de votar no resulta discernible, en abstracto; la obligatoriedad de la votación se vuelve un incentivo para evadir un castigo. Sin embargo, esta motivación reformulada en forma partidista –“quiero votar por mi partido o candidata”– podría traducirse en un driver para la documentación.133

      2. Como consideración política y de seguridad, autoridades del gobierno boliviano identifican la iniciativa de documentación entre grupos vulnerables como una estrategia básica para “contrastar el conflicto social”, lo cual significa una apuesta a que el Estado y la sociedad respondan a la inclusión de estos sectores (ver abajo).



    1. Motivación basada en el acceso a programas públicos. Bolivia emprende, con algunos reflejos de la Revolución de 1952, una reinvención del Estado como garante de seguridad social (social safety net) en los años noventa (e.g. Bonosol, SEMI134), mediante programas enfocados en grupos vulnerables y de cobertura universal.135 Expertos informan que éstos motivan la documentación de la identidad para obtener los beneficios –concebidos seguramente más como subsidios que derechos. Sin embargo, las estadísticas de nuevos registros no necesariamente muestran una capacidad de motivación (driver capacity) poderosa. La interpretación más segura de las causas es: (a) la ineficiencia del sistema de registro, (b) las barreras económicas y culturales que prevalecen en los sectores de mayor exclusión política.

      1. Al mismo tiempo, se enfrenta, con esta ampliación (numérica y en cuanto a su participación) de la ciudadanía –repentina y masiva, potencialmente–, las limitaciones reales del Estado y sus programas sociales tanto por escasez de recursos como por insuficiente capacidad institucional. La probabilidad de que el Estado requiriese más recursos para satisfacer el incremento en demanda potencial prefigura un debate político nacional más reñido acerca del costo/beneficio y la teoría del desarrollo.

      2. La sospecha de, y la realidad de la corrupción es un peso negativo, prefigurado en el debate sobre la continuidad y ampliación de los programas sociale. En diciembre de 2005, por ejemplo, la prensa publicó un escándalo relacionado con la falsificación de las cédulas de identidad para cobrar repetidas veces el Bonosol en el cual la policía estuvo vinculada. Sería difícil exagerar el impacto del tema de la corrupción en la propia legitimidad de los programas públicos.

      3. Se escuchó un análisis político de la reconfiguración del Estado socialdemócrata desde los noventa hasta la fecha, como un reflejo del diálogo entre el Estado boliviano y la Cooperación Internacional, con presión política dominante –y asistencia técnica directa– de ésta para la aplicación de un modelo socialdemócrata.



  1. Legalidad. La ley fundamental data de 1898. En 2005 la CNE elabora una nueva ley de Registro Civil,136 cuyos contenidos seguramente formarán parte del debate del Constituyente programado para 2006. Desde los años noventa se ha aplicado reformas legales que han modificado directa e indirectamente el sistema y el funcionamiento del Registro Civil boliviano.

    1. Ley de Participación

    2. Ley de Gratuidad

    3. La policía



  1. Descentralización. El Estado boliviano está en pleno proceso de debate acerca de la descentralización. Si bien desde 2XXX las localidades (municipios) adquirieron funciones y presupuesto para realizar el “desarrollo local”137 conjuntamente con la elección de la alcaldía y las prefecturías (de los nueve departamentos del país), fueron electos por primera vez en diciembre de 2005.

    1. La “autonomía” regional, de una forma u otra, es uno de los puntos fundamentales a concretizar en el Constituyente; no hay manera de saber cómo la autonomía boliviana afectará el sistema de Registro Civil en el país.

    2. Las nacionalidades indígenas y originarias – reconocidas constitucionalmente desde este década – son actores colectivos ciudadanos a la expectativa de que se acuerde funciones nuevas en la Constitución a discutir, pues posiblemente se incluya algunas relacionadas con el registro civil.

    3. El sistema de Oficialías del Registro Civil (ORC) exhibe una descentralización ligada a la cuasi-privatización. Existen más de 2,300 ORC, como instancias independientes de servidores públicos concesionados para realizar el servicio, con una distribución nacional pero algo aleatoria.


  1. Administración

    1. La flexibilización de requisitos. La adecuación de la normatividad para maximizar el acceso al servicio de grupos vulnerables, además de abrir mayores posibilidades a la documentación, señala la importancia que le da el Estado al derecho a la identidad.

      1. La sensibilización cultural de los requisitos. Las agrupaciones intersectoriales (CNE, CI y SC) han editado materiales en idiomas indígenas. La designación de nombres ha sido flexibilizada para introducir más opción de coincidencia entre los sistemas consuetudinarios indígenas y el oficial del RC.

      2. Más indocumentados pueden establecer su identidad con dos testigos.




    1. La gratuidad del registro de niñas/os pasó de ser la base de una estrategia válida para las campañas de saneamiento del rezago documentario a una política del Estado. En esencia, ahora es reconocida como un derecho humano.

      1. Se reconoce ampliamente que los costos asociados al registro de nacimiento en particular (de traslado, etcétera) constituyen una barrera alta –tal vez la principal– al registro universal. En Bolivia se ha instituido políticas compensatorias, de orden temporal, en forma de proyectos gubernamentales e intersectoriales. La Cooperación Internacional ha subvencionado los costos de las ORC. Además, se aplica proyectos intersectoriales de acompañamiento (y “todo pagado”) a las poblaciones marginadas y de campañas in situ (en las comunidades alejadas) para la expedición de cédulas de identidad por parte de las ORC y, en menor grado, de la Policía Nacional.

        1. Durante la época de la gratuidad asociada a las campañas esta política desalentó –sin intención– el registro del nacimiento para la gente de bajos recursos cuando no habían campañas.

      2. La gratuidad del registro de nacimiento no se extiende a la expedición de copias certificadas (originales); sin embargo, éstas son requeridas en casi toda transacción en la sociedad boliviana (inscripción en la escuela, trámites bancarios, etcétera), a tal punto que unos argumentan que el derecho a la identidad, prácticamente, no se cumple con la mera expedición del certificado de nacimiento. Las copias resultan relativamente caras. ¿Debían ser gratis también?

        1. Son muy comunes los errores en la documentación y es cara su corrección tanto en dinero como en tiempo. Muchos bolivianos asocian la alta tasa de erratas con una especie de corrupción: la intencionalidad de cobrar para servicios futuros. La gratuidad del primer paso hace más atractiva esta estrategia irregular.

        2. Los ingresos recaudados mediante el RC son entradas tanto para las ORC como para el sistema electoral en su conjunto. Extender la gratuidad pone en crisis el financiamiento del sistema electoral y por lo tanto entra en el debate político nacional y en la negociación con la Cooperación Internacional.

    2. La migración, en particular en el campo, aumenta. Ésta afecta la universalización del derecho frente a indocumentados adultos y, aun más, para el registro de niños, cuando en particular el padre no está presente.




  1. Cooperación Internacional. Ejerce una gran influencia en la sociedad boliviana, basada en su contribución a la economía, su influencia en la construcción de políticas públicas y su creciente capacidad de coordinación interinstitucional.138

    1. La primera causa del fenómeno, la iniciativa pública alrededor del RC y el DI, se encuentra en la Cooperación Internacional; la sociedad civil boliviana, el gobierno y la CI han venido trabajando en la construcción de su recogimiento, análisis e interpretación y la operacionalidad de la iniciativa. Identificamos dos enfoques, en cuanto a su concepción y operación, como caminos paralelos, con interacción limitada: (a) los derechos y el desarrollo de las y los niños y (b) el registro electoral en promoción de la ciudadanía y la participación de grupos marginados. El primero asume su expresión socioinstitucional en los acuerdos entre CNE, UNICEF y Plan Internacional. El segundo asume su expresión en el Consorcio de Participación Ciudadana apoyado por la DFID et al., en coordinación con la CNE.

      1. El tema ha sido manejado en forma coordinada: flujos de financiamiento racionales y racionalizados, focalización de regiones permitiendo una cobertura territorial amplia, diferenciación complementaria de enfoques (acerca de la niñez, la población rural e indígena, los adultos mayores, etcétera) y coordinación en la realización de estrategias (campañas de concientización, acompañamiento a poblaciones marginadas y abogacía).

      2. En menor grado, el fenómeno (el registro civil en la mirada pública) ha resultado una duplicación del esfuerzo para la contención entre actores de la CI-SC: principalmente, la “capitalización” del tema implica ciertos límites objetivos en cuanto a una población meta; no existe contradicción entre una votante que se preocupa por el registro de sus niños pero que a la vez en su actividad ciudadana prácticamente iría con una iniciativa de registro u otra. Igualmente, la abogacía según cada uno de los dos enfoques en parte se realiza de forma independiente.

      3. No obstante la conformación de “canastas” de apoyo de la CI, siguen múltiples iniciativas de financiamiento y asistencia internacional que aún no logran la coordinación óptima entre oferentes de la asistencia internacional. (Analistas de la CNE comparten esta visión.)

      4. Entrevistado/as hacen notar que diferencias en las culturas institucional/sectorial a veces entorpecen la operación de iniciativas y proyectos. Se expresa una queja genérica, por parte de organizaciones de la sociedad civil, contra la burocratización de las instancias multilaterales del sistema de las nacionales unidas y otras.

  2. Tendencias “modernizadoras”. Factores de modernización relevantes para esta investigación son: (a) incremento en número, y aceptación, de madres solteras, (b) migración (nacional e internacional), en particular de campesinos y otros trabajadores, temporal, semi-permanente o permanente, (c) interpenetración cultural (y múltiples identificaciones139) entre nacionalidades indígenas y entre ellas y la criolla, (d) incremento en participación de poblaciones marginadas en economías informales o ilegales.

    1. La flexibilización del sistema de registro es la estrategia de preferencia para afrontar las dificultades que surgen de las tendencias modernizadoras. Por ejemplo, ya se ha definido mecanismos apropiados para el registro de hijos de madres solteras o de padres ausentes en los primeros meses después del nacimiento.140 Los sistemas para facilitar esta flexibilización –sin afectar la confiabilidad del registro– son políticos, en el sentido de funcionar con base en la abogacía.

    2. La descentralización de la función del Registro Civil no es más que una estrategia de reflexión, con altas posibilidades de realización parcial en el futuro próximo. Ésta obliga a construir sistemas que implican alta autoridad y legitimidad/legalidad mientras aprovechan el funcionamiento de normatividades locales.141


Recomendaciones


  1. En el sistema boliviano la CNE expide el certificado de nacimiento y la cédula de elector y la Policía Nacional la cédula de identidad. Es recomendable consolidar el sistema y simplificarlo de manera que quede un documento de identidad único. Las dificultades de concertar este sistema único han llevado a su incumplimiento como meta en el pasado. Indudablemente, la revisión y la reforma total del Estado, a considerarse en el Constituyente a formarse en 2006, presenta una oportunidad para volver a afrontar este problema.

  2. El servicio de registro civil financia en parte al sistema electoral en general, como costo para garantizar el derecho a la identidad, por lo que debe ser asumido por el Estado.

  3. La oficialía del RC debe profesionalizarse y eficientarse. Si hoy existen 2,300 oficiales reconocidos, expertos calculan que aproximadamente 1,000 registradores, ubicados por criterios geopoblacionales, podrían realizar su función causando menos gasto a la población usuaria. La racionalización de este recurso institucional hará más factible el equipamiento apropiado y la capacitación de los registradores.

  4. Se debe seleccionar a los registradores mediante criterios profesionales y doblemente certificados: (a) por la instancia gubernamental responsable (CNE) y (b) por la población servida (el alcaldía o una instancia popular). La certificación de usuarios funcionará para controlar prácticas tanto de discriminación como de corrupción, además de efectividad.

  5. En Bolivia la modernización del sistema de comunicación impera para ofrecer un servicio localizado a la población rural y rebajar costos tanto del usuario como del gobierno a largo plazo.

  6. Los poderes responsables –en particular el legislativo y el ejecutivo– deben instituir un proceso de franca apertura, debate y redeterminación de presupuestos y la institucionalidad, en particular de los programas de la política social, frente a la incorporación de poblaciones/usuarias anteriormente excluidas.



ANEXO 2

El DERECHO A LA IDENTIDAD EN COLOMBIA

Mariclaire Acosta

Diciembre de 2005

1. Introducción
El presente estudio de caso aborda la contribución específica del Programa Familias en Acción del Fondo de Inversión para la Paz, Plan Colombia, dependiente de la Alta Consejería para la Acción Social de la Presidencia de la República de aquel país, a la realización del disfrute al derecho a la identidad.142 Este Programa, financiado por el BID, promueve el registro civil y la obtención de documentos de identidad entre sus beneficiarios a través de la concertación con las alcaldías de las localidades en donde opera.
El estudio de caso comienza con una breve descripción de la dimensión general del problema, seguida por un somero diagnóstico de las causas que subyacen al mismo. Delinea, después, las diferentes iniciativas desplegadas en Colombia para abordarlo, especialmente aquellas emprendidas con el apoyo de la cooperación internacional. En este contexto, presta especial atención a las acciones realizadas por Familias en Acción al respecto, con el objeto de calibrar el su impacto en la realización del derecho a la identidad. Esta sección busca también responder a algunas interrogantes planteadas por el BID al respecto, y que constan en los términos de referencia del proyecto que se encuentran el anexo correspondiente. Concluye con una sección sobre buenas prácticas y lecciones aprendidas a partir de estas iniciativas, enmarcadas siemrpe en el contexto socio-político actual del país.
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