2° eje: Del Estado intervencionista al Estado burocrático-autoritario




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Clase 11


Nos corresponde hoy terminar con los temas de la unidad 5 del Programa, titulada Estado, Economía y Sociedad en la Argentina entre 1966 y 1983. Balances y alternativas. La clase de hoy estará centrada más puntualmente en la disgregación del modelo de solidaridad social: política social y gasto público, principalmente referidos al subperíodo 1976-1983.

La bibliografía obligatoria para esta clase es la siguiente:

Marshall, Adriana. Políticas sociales. El modelo neoliberal, Legasa, Buenos Aires, 1988, caps. III y VI. (Material digitalizado)

Carpeta de Trabajo, pp. 182-190.

Y tal como hemos mencionado en las clases anteriores, corresponde como bibliografía obligatoria, general para toda la unidad 5, los capítulos “Una primavera económica (1963-1973)” y “Vértigo económico en tiempos violentos (1973-1983)” del libro de Pablo Gerchunoff y Lucas Llach, El ciclo de la ilusión y el desencanto. Un siglo de políticas económicas argentinas.
Habíamos dicho en la clase pasada que durante la década del setenta comienza a ser cuestionada la intervención del Estado en la economía: si durante el período anterior, uno de los consensos básicos, reconocido internacionalmente en la teoría y en la práctica, apuntaba a señalar que una de las funciones relevantes del Estado era corregir las desigualdades que constantemente genera el capitalismo; para los años setenta, ese consenso se derrumba. En particular, en la Argentina, la cúpula militar que asume el poder en 1976 considera una de sus prioridades abandonar la impronta estatista: el disciplinamiento de la sociedad civil requería que los diversos actores se acostumbraran a prescindir del apoyo proveniente del Estado (aún cuando, para conseguir tal objetivo, ese mismo Estado apelara a la represión directa e indirecta). Dentro de esta observación general, se inscribe el tema que nos ocupa en la clase de hoy, destinada principalmente a analizar el rumbo que toman las políticas sociales en el período y cómo concretamente estas acompañan una redistribución del ingreso entre los diferentes sectores de la sociedad, redistribución que en este caso va a afectar negativamente a los trabajadores. En función de esto, la exposición va a concentrarse en los capítulos del libro de Adriana Marshall de la bibliografía obligatoria, con el objetivo de facilitar la lectura de un texto particularmente complejo.

Ya al comienzo del capítulo 3 encontramos formulado un principio central que nos permite ordenar el contenido de los dos capítulos. Dice la autora:
“El gasto público ´directo´ en servicios sociales es, como vimos, uno de los medios a través de los cuales se canalizan recursos sociales hacia los trabajadores, aunque el impacto redistributivo neto depende también de la propia contribución de estos últimos a los ingresos del estado.”
Aquí se plantea una primera relación importante: los gastos del Estado en educación, salud y vivienda (las tres principales áreas que la autora va a considerar en relación al gasto público social) contribuyen a mejorar el nivel de vida de los sectores asalariados. Es decir, se supone que a través de estos gastos, el Estado financia (total o parcialmente) algunas necesidades básicas. Pero el dinero para esos gastos del Estado proviene principalmente de la recaudación tributaria: si los impuestos son proporcionales a la renta percibida, y los que poseen más están gravados con más cargas impositivas, el impacto redistributivo es mayor porque el asalariado que, por ejemplo, no paga un impuesto a la riqueza personal, sin embargo se beneficia de los gastos en educación, salud y vivienda llevados adelante con esos ingresos del Estado. Ahora, por el contrario, si esos impuestos afectan principalmente al consumo masivo, parte de esos gastos sociales del Estado son financiados con el aporte que hace cada trabajador al efectuar una compra.

Podríamos considerar que este señalamiento nos aporta una pauta para distinguir los diferentes temas que la autora va a tratar en ambos capítulos. En este sentido, el capítulo 3 está dedicado al análisis general de la política social y del gasto público social en el período; mientras que el capítulo 6 apunta más bien a evaluar el impacto redistributivo neto: es decir, qué sectores resultan más beneficiados de esos gastos sociales en función de su aporte a la recaudación tributaria.

Comencemos con el primer punto: ¿qué rumbo toma el gasto público social en el período? Marshall sostiene que las medidas implementadas estaban sustentadas en dos principios básicos:

Principio de subsidiariedad del Estado: sostiene la función “subsidiaria” del Estado; es decir, supuestamente la mayoría de la población tiene que afrontar sus demandas de educación, salud y vivienda acogiéndose a la oferta privada que hay en el mercado, y tan sólo corresponde al sector público hacerse cargo de los “sectores más necesitados” o de los “casos críticos”. Así, por ejemplo, en el caso de la salud, mediante la imposición de un arancel, se limita el acceso gratuito a los hospitales públicos, quedando disponible esta opción sólo para aquellos que pudieran justificar su situación de pobreza.

Descentralización del Estado: remite a la transferencia de la administración (por ejemplo, de escuelas y hospitales) del gobierno central a ámbitos locales (provincias y municipalidades). Esto supone descomprimir el nivel de gastos del gobierno central, pero en muchas ocasiones esa transferencia se hizo sin la asignación correspondiente de los recursos necesarios para el funcionamiento de esas instituciones.

Detengamos por un momento a considerar estos principios. Obviamente, no podemos negar que esa descentralización del Estado implicó, en muchos ocasiones, simplemente el abandono de esas instituciones públicas a su propia suerte (dado que los gobiernos locales no contaban con los recursos para sostenerlas, el deterioro progresivo fue inevitable). Pero, ¿qué pasa con el principio que sostiene el rol subsidiario del Estado? La cuestión es: ¿el gasto social del Estado debe estar dirigido sólo a los sectores carenciados o debe apuntar a una política lo más inclusiva posible? Esta pregunta es polémica. El argumento principal a favor de este rol del Estado se apoya en la siguiente pregunta: ¿por qué el Estado habría de derivar recursos hacia sectores que pueden acceder a la demanda privada?. O bien, ¿por qué el hospital público tiene que atender gratuitamente a quien puede pagar por ese servicio? Personalmente, creo que este argumento esconde una trampa: da por sentado que “naturalmente” los recursos son escasos, por lo cual deben reservarse para los más necesitados. Pero no hay nada del orden de la naturaleza allí, se trata más bien de la decisión política: ampliar el gasto público social e implementar políticas lo más inclusivas posibles es el único modo viable de garantizar la igualdad de oportunidades (en salud, educación y vivienda) para todos. Esa concepción del rol subsidiario del Estado genera fragmentación social: de un lado, los que tienen algunos recursos y pueden acudir a la oferta privada (acceso que tampoco es uniforme, porque depende del nivel de ingresos), del otro lado, los “sectores más necesitados” que solamente pueden acceder a las instituciones estatales, instituciones que se degradan progresivamente por la limitación de recursos.

De todas formas, tal como señala Marshall, tampoco estos principios (el de subsidiaridad y el de desencentralización) se aplicaron de manera continuada o uniforme. En efecto, es importante señalar que, a juicio de la autora, durante el período no hubo una política de gasto social. ¿Con qué nos encontramos entonces?

En primer lugar, con un presupuesto que, en términos generales, contempla una reducción del gasto público social, reducción que no era uniforme para todas las partidas, sino que afectaba particularmente al sector educativo. Esta reducción, programada en el presupuesto, nos induce a pensar –tal como señala Marshall- que en el momento de mayor caída del poder adquisitivo de los salarios (1976-1978), no estaba previsto compensar esa disminución del ingreso con una política social destinada a paliar esa situación. En este sentido, Marshall afirma:
Su política de gastos sociales habría reforzado las consecuencias de otras políticas que acentuaron la desigualdad en la distribución del ingreso, si no fuera porque dicha política de asignación presupuestaria afectó sólo parcialmente al volumen real de gastos sociales y a su participación relativa en el producto bruto interno, ya que estos montos se ven influidos por factores adicionales a las decisiones sobre la distribución del presupuesto.

Es decir, el segundo paso –luego de analizar la asignación presupuestaria- nos lleva a concentrarnos en el comportamiento de ese gasto social, es decir, en el gasto social real, en función de comprobar si este se ajusta o no a la tendencia afirmada en el presupuesto. Según la autora, en los hechos, el gasto social real no se inclinó a disminuir porque su evolución está determinada por otros factores, como el nivel de gastos público total, que más bien se expandió por aquellos años. A esto se suma el hecho de que las normas, en ocasiones, eran contradictorias; existía una fuerte falta de coordinación de esas políticas que emanaban de distintas fuentes; y, sobre todo, tampoco podían asegurar completamente su cumplimiento dado el poder discrecional con el que contaban los interventores y los directivos, que tenían que responder a demandas y presiones concretas efectuadas sobre los servicios públicos. Esto nos habla del fracaso de esas iniciativas: “fracaso que se evidencia en la distancia que media, en muchos casos, entre propuestas, proyectos y decisiones de asignación presupuestaria, y el comportamiento del gasto estatal en servicios públicos”. Esta conclusión se refuerza en la comparación con Chile: allí se llevó hasta las últimas consecuencias una política que los militares argentinos, tal vez por ineptitud y falta de coordinación, afortunadamente no alcanzaron a implementar.

Si consideramos el tema de la recaudación tributaria, el sistema se caracterizó por su tendencia regresiva: es decir, el grueso de los impuestos cayó sobre el consumo. A esto se suman, medidas como el aumento del aporte de los asalariados al sistema previsional, el recorte del salario familiar y la autorización que recibieron las obras sociales para cobrar una cuota mensual a sus afiliados. Evidentemente, todas estas medidas tendían reducir el ingreso percibido por los trabajadores y la autora las expone como puntos de partida para considerar su análisis acerca del “salario social”. La cuestión es la siguiente: teniendo en cuenta los datos enumerados anteriormente, finalmente el impacto del consumo de estos servicios “colectivos” en el conjunto total de los asalariados, ¿es positivo o negativo?

La respuesta de Marshall se va a detener en algunas precisiones. La autora sugiere la siguiente estrategia: distingamos sectores dentro del conjunto de los asalariados. Si nos concentramos en el sector privado (sector más formalizado de la economía porque no evade sus aportes al sistema previsional ni a las obras sociales), el impacto es positivo. ¿Por qué? Porque uno de los efectos de esas medidas es que el salario de ese sector disminuye (claramente, por ejemplo, por la reducción de los salarios familiares y el aumento de los aportes personales a la seguridad social). Menos ingreso disponible, menos consumo y –en consecuencia- menor participación en la recaudación tributaria. Esto significa que el impacto del consumo de esos bienes “colectivos” es positivo porque ese sector, a través de sus impuestos, aporta menos de los gastos que genera.

Es importante remarcar una observación que realiza Marshall cuando evalúa ese impacto positivo en relación a los asalariados del sector privado más formalizado de la economía: ciertamente, ese sector se beneficia de los ingresos que –a través de su consumo- aportan los sectores no asalariados de ingresos elevados, pero esto en realidad se trata de una transferencia de ingresos al sector asalariado “que ocurre en forma mecánica como consecuencia de la propia desigualdad en la distribución del ingreso y del consumo”. Tal como dijimos, en un sistema tributario que grava principalmente el consumo, los sectores que consumen más, aportan más al erario del Estado. Pero este dato no pone de manifiesto la intención de asegurar una transferencia de recursos de sectores de mayores ingresos a los asalariados, se trata más bien de un efecto automático generado por la desigualdad.

Este mismo análisis se aplica a los sectores asalariados de mayores ingresos: según los datos que aporta Marshall, el 10 % de los asalariados del sector privado, ubicado en posiciones gerenciales, percibía el 33 % del ingreso asalariado. Esto nos habla de una alta concentración del ingreso. Obviamente, esos sectores pagaban más impuestos, por la sencilla razón de que tenían más capacidad de consumo. Al mismo tiempo, se beneficiaban menos de los servicios sociales que los sectores de bajos ingresos (así, por ejemplo, los sectores de altos ingresos no tienen acceso a los planes de vivienda alentados por el Estado). Por eso, la autora habla de “un impacto ´redistributivo´ sui generis al interior del sector asalariado”: sui generis porque esto es la contrapartida de una alta concentración del ingreso en los tramos superiores, y un empobrecimiento del consumo colectivo de los asalariados y ex – asalariados. En este sentido, entre sus conclusiones, la autora señala:
“Si es posible especular acerca del cambio en el peso relativo del consumo ´colectivo´ en el consumo total de los asalariados con bajos ingresos con posterioridad a 1976, diríamos que posiblemente su importancia se incrementó, pero no como resultado de una deliberada política de redistribución de ingresos ´hacia abajo´ a través de la captación y canalización de recursos sociales, sino todo lo contrario, precisamente como producto de las políticas opuestas: las que propugnaron una mayor diferenciación de salarios en beneficio de un sector de elite y las que culminaron con la contracción del empleo industrial. Es decir, el impacto aparentemente progresivo del gasto público social habría sido una consecuencia no intencional del proceso de redistribución ´hacia arriba´ del ingreso y del consumo.”
Claramente, para Marshall, durante esos años se produce un uso más intensivo de las prestaciones de salud, educación y vivienda realizadas por el Estado desde los sectores que menos aportan a la recaudación tributaria. Pero, tal como dijimos, lo que esto pone en evidencia no es resultado positivo de políticas progresivas, sino que más bien esto nos habla de un proceso de concentración de ingresos y consumos en determinado sector de la población (el sector asalariado y no asalariado de altos ingresos), proceso que supone también el subconsumo y empobrecimiento de las clases medias y bajas.
Me gustaría finalizar esta clase proponiendo la realización de la siguiente actividad:

Exponga cuáles son las distintas faces que Adriana Marshall puntualiza en relación a la intervención social del Estado durante los años 1976-1983.


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