2° eje: Del Estado intervencionista al Estado burocrático-autoritario




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Clase 7


Continuamos con los temas correspondientes a El Estado, los actores sociales y la economía ante la coyuntura desarrollista y la crisis de mediados de los años 60. Más específicamente, en esta clase, vamos a centrarnos en el análisis de la economía ante la coyuntura desarrollista.

La bibliografía obligatoria para esta clase es la siguiente:

Schvarzer, Jorge. La industria que supimos conseguir. Una historia político-social de la industria argentina, Planeta, Buenos Aires, 1996, cap.7. (Material digitalizado)

Carpeta de Trabajo, especialmente: pp. 120-139.

No se olviden de continuar con la lectura del libro de Gernuchoff y Llach, El ciclo de la ilusión y el desencanto. Un siglo de políticas económicas argentinas. Recomiendo para esta clase el cap. VI, “El impulso desarrollista” (1958-1963), pp. 243-287.

Habíamos visto en la clase anterior un panorama de los posicionamientos políticos de los diversos actores en este período, fundamentalmente el enfrentamiento entre peronistas y antiperonistas, y vamos a ver hoy los diagnósticos y los programas de política económica que se ponen en marcha por esos años.

Casi inmediatamente a la caída de Perón, la administración de Lonardi encarga a Raúl Prebisch un informe acerca de la situación económica del país. Este Informe resultaba lapidario para la administración anterior, a la cual se cargaba la responsabilidad de dos problemas que resultaban acuciantes para el nuevo gobierno: las dificultades en la balanza de pagos y la inflación.

El primer problema, según Prebisch, era una consecuencia de la política de precios seguida por el gobierno peronista respecto de los productos del campo: la producción agraria se hallaba postrada porque el gobierno anterior mantenía bajos los precios de productos agrarios, lo cual traía como consecuencia una baja en las exportaciones, y el consiguiente desequilibrio de la balanza de pagos. En relación a este punto, las soluciones propuestas por Prebisch (una devaluación que reajustara los tipos de cambio) tendían a provocar un aumento del ingreso rural a costa del urbano. Es decir, la conclusión (no del todo inexacta) -a partir de la cual el Informe y el plan posterior fueron impugnados- era la siguiente: los trabajadores y el conjunto de consumidores urbanos eran los que debían pagar el aumento del ingreso del sector rural. Ciertamente, no se trataba de que Prebisch propusiera una “vuelta a la economía agroexportadora” o que planteara un plan antiindustrialista (acusaciones que debió enfrentar), sino que efectivamente sin las divisas necesarias para adquirir insumos externos, la industria no podía funcionar. Y esas divisas solo podía venir de las exportaciones agropecuarias y/o del capital externo. En el difícil contexto político de los primeros años de la “Revolución Libertadora”, esas opciones incitaban al debate. ¿Por qué? Porque tanto el llamado al capital externo, como un plan que sugería austeridad y sacrificio de los asalariados con el objetivo de mejorar los ingresos del sector rural, planteaba más bien dudas y problemas de cara a los efectos sociales y políticos de esas iniciativas.

El otro problema, el de la inflación, también resultaba difícil de resolver, básicamente porque, de nuevo, las soluciones propuestas por Prebisch apuntaban a un ajuste: la reducción de la tasa de emisión monetaria y del déficit fiscal, medidas que implicaban la disminución del empleo estatal, mayor racionalidad en el manejo de empresas públicas y contracción de los gastos del gobierno. Por supuesto, estas medidas se aplicaron solo parcialmente, dado que la situación política presionaba por mayor flexibilidad.

El Informe de Prebisch presentaba un panorama sombrío en relación al pasado inmediato, y subrayaba el hecho de que la Argentina estaba atravesando una de las crisis más agudas en cuanto a su desarrollo económico. Sin embargo, Gernuchoff y Llach aclaran que la perfomance de la economía argentina en los diez años anteriores a 1958 no fue tan mala como aparece en el diagnóstico de Prebisch, pero parece evidente hacia fines de la década del cincuenta –comparada con el resto del mundo- la economía argentina exhibe los síntomas de un claro estancamiento. El gobierno que surge después de la “Revolución Libertadora” no pudo plantearse seriamente cuáles eran los obstáculos que estaban impidiendo el crecimiento de la Argentina. Un intento más firme en este sentido va a ser ensayado durante la etapa frondizista.

Un dato importante en este sentido va a ser la expansión de las ideas desarrollistas. El gobierno de Frondizi fue en la Argentina un activador fundamental en la propagación de estas ideas, aún cuando lo que se propagara no siempre estuviera en sintonía con la acción gubernamental. Pero es necesario reconocer también que esta corriente de ideas tuvo diversos focos de incitación, tanto intelectuales como políticos, algunos de ellos de carácter internacional. Entre estos focos, hay que contar al de la CEPAL, aunque su influencia no fuera equiparable a la alcanzada en Brasil o Chile. Y, ya en la década del sesenta, el programa de cooperación para el desarrollo conocido como “Alianza para el progreso”, propuesto por el presidente Kennedy, con el objetivo de estimular un camino de reformas alternativo al de la Revolución Cubana.

Ahora bien, ¿cuáles eran las tesis generales y recomendaciones que sustentaba el desarrollismo?

En primer lugar, la importancia del objetivo de la industrialización, como base de una economía nacional menos vulnerable a las vicisitudes del mercado internacional y también como eje de una sociedad plenamente moderna. Gernuchoff y Llach señalan acertadamente que no era éste un objetivo novedoso: ya desde el peronismo, la expansión de la industria nacional a costa de las importaciones (“industrialización como sustitución de importaciones”) se había transformado en política oficial. Pero en la década del 50 aparecía como evidente la necesidad de profundizar ese proceso: avanzar en el abastecimiento de insumos que la industria necesitaba para funcionar y en la elaboración de equipos y bienes de capital.

En segundo lugar, desde la perspectiva del desarrollismo, la Argentina debía abandonar el rango de país especializado en bienes primarios que ocupaba en la división internacional del trabajo. Esto explica que, entre las prioridades del gobierno a largo plazo no se encontrarán las actividades agropecuarias (más allá de la necesidad de divisas para la coyuntura). ¿Por qué? Porque se cree firmemente que los países dedicados a la exportación de materias primas están destinados al estancamiento y al atraso. Este diagnóstico respondía también a la situación del mercado internacional: de hecho, Europa había optado por el proteccionismo agropecuario.

En tercer lugar, la edificación de una estructura industrial integrada –que eventualmente supondría el cambio de posición de la Argentina, de país exportador de bienes primarios a productos industriales- no sobrevendría por evolución económica espontánea. Es decir, se sostenía que los países de la periferia no saldrían del atraso en que estaban si confiaban en repetir, con retardo, la secuencia histórica de las naciones adelantadas. Era necesario que el crecimiento económico deseado fuera especialmente promovido bajo el impulso del Estado. Y aquí encontramos la principal diferencia del desarrollismo con el liberalismo: para el desarrollismo, el Estado debía establecer prioridades y dirigir el proceso. Desde una posición liberal ortodoxa, se considera que la intervención estatal debe ser mínima. Por el contrario, los desarrollistas postulaban la necesidad de la acción del Estado en un papel rector de la economía. De hecho, el gobierno frondizista estableció políticas de acuerdo con sus prioridades: el abastecimiento de gas y petróleo, el impulso a la siderurgia y a las industrias químicas y petroquímicas, etc.

A estas tesis generales, se agrega una cuarta que resultaba particularmente importante para el equipo de Frondizi: tal como señalan Gernuchoff y Llach, “no era sólo cuestión de alcanzar el amplio desarrollo industrial previsto en sus prioridades; también tenía que conseguirse rápido y en todos los frentes al mismo tiempo”. ¿Qué implicaba este diagnóstico? Dado que ni el Estado ni el sector privado tenían la posibilidad de generar el ahorro necesario para financiar las grandes inversiones básicas (siderurgia, química pesada, energía, etc.), la única forma de despegarse del estancamiento era la de recurrir al capital externo, mediante empréstitos internacionales y radicaciones directas del capital privado extranjero. En esta visión, el Estado no se limitaría a crear condiciones favorables para la actividad de capitales internos y externos, dejando librada a la espontaneidad del mercado la localización de las inversiones. Por el contrario, de acuerdo a lo que vimos en la premisa anterior, el Estado debía controlar, dirigir y encauzar las inversiones hacia las metas que pretendía alcanzar.

Si estas eran las grandes líneas del programa frondizista, podemos preguntarnos ahora cuáles fueron los dificultades que debió enfrentar en la coyuntura, así como también los problemas que planteó el conjunto de estas estrategias a largo plazo.

En la coyuntura, Frondizi debió hacer frente fundamentalmente a dos problemas económico-políticos: la necesidad de contener el gasto y parar la inflación, por un lado; y la de resolver el tema de las concesiones petroleras. En cuanto al primer punto, si bien ese plan auguraba un futuro no lejano de prosperidad, en lo inmediato requería de un ajuste, es decir, combatir el problema del déficit comercial mediante la contención del gasto interno. Y esto fue el llamado Plan de Estabilización y Desarrollo, implementado a fines de 1958. Como podrán imaginar, la combinación de devaluación, contención de sueldos, reducción del empleo estatal, cancelación de algunas obras públicas, incremento en las tarifas de transportes no eran medidas que podían ser bien recibidas por los sectores peronistas que apenas un año antes habían prestado sus votos a Frondizi. Y con respecto al tema de las concesiones petroleras, también se enfrentó a la resistencia generalizada de amplios sectores, dado que el nacionalismo en este punto era un patrimonio no sólo del peronismo, sino también de las fuerzas armadas. Además, Frondizi había sido un ferviente opositor de esa política: así lo había manifestado ante los acuerdos que Perón había intentado llevar adelante con la Standard Oil de California, apenas unos años antes. El argumento de Frondizi en el 58, a favor de la firma de contratos de explotación con empresas petroleras, apeló a la necesidad de bajar el nivel de importaciones, utilizando el capital extranjero para extraer las propias reservas. Pero incluso más allá del hecho de que esos acuerdos habían sido tramitados en forma personal y secreta por el propio Frondizi, el gesto era inesperado y resultaba difícil de armonizar con las pos0iciones anteriores del presidente. La necesidad de retractarse de dichas posiciones socavó su credibilidad, dado que –como señalan Gernuchoff y Llach- peronistas y militares comprobaron que no se podía confiar en un conductor tan flexible.

De todas formas, podemos asumir que las medidas tomadas por Frondizi impulsaron un crecimiento considerable de la economía argentina, sin embargo también dejan al descubierto algunos problemas más estructurales que van a estar presente en esta segunda etapa del proceso de sustitución de importaciones. Vamos a anotar aquí los más relevantes:

En primer lugar, lo que se ha llamado el “problema de la escala insuficiente” (especialmente visible en la industria automotriz, pero que también acuciaba a otras actividades industriales): tal como vimos, el objetivo del desarrollismo a largo plazo era transformar la estructura productiva, de tal forma que la Argentina pudiera recibir divisas de la exportación de productos industriales. Para que esto sea posible, es necesario lograr un nivel de eficiencia que permita alcanzar una buena relación calidad-producto, de tal manera que el excedente de la demanda interna, pueda ser colocado en el mercado internacional. Ahora bien, ¿qué se necesita para lograr una buena relación precio-calidad? Plantas de producción de gran tamaño, lo cual supone limita la radicación de empresas extranjeras. El camino elegido fue el contrario: permitir la instalación de varias fábricas, algunas de cuales proponían un trabajo de muy baja escala (con lo cual, suben los costos) que en la práctica solo pudieron competir en un mercado interno protegido. Del mismo modo, el hecho de no haber concentrado la producción industrial en las ramas que tenían más chances de competir internacionalmente, generó la proliferación de fábricas e instalaciones ineficientes. Ciertamente, podríamos decir: de todas formas, contribuyeron al aumento del trabajo. Pero el problema es que en pocos años estas empresas encuentran su “techo” de crecimiento: cuando el mercado interno se satura, no hay otro lugar donde colocar productos cuyo precio es inevitablemente alto.

Un segundo problema, conectado con el anterior, aparece insistentemente subrayado en el texto de Jorge Shvarzer. Se trata de la actitud del empresariado local, que en general se muestra renuente a asumir las tareas de una verdadera élite económica. Es decir, en vez de disponerse a bajar costos, mejorar sus plantas y estructuras productivas, realizar las inversiones convenientes para expandirse y ganar en eficiencia, muchos de los empresarios tradicionales prefirieron “vaciar” sus empresas: ya sea perderlas, asociándose con una exitosa multinacional, o bien directamente mantenerlas con equipos obsoletos, dejando al Estado o a los acreedores una planta inexistente.

Otro problema es aquel reconocido como la “falacia del ahorro de divisas”: es claro que esa industria no generaba divisas, pero sí gastos: requería un aumento de los insumos importados, con lo cual las divisas ahorradas –por ejemplo, en petróleo y energía- terminan siendo consumidas por otras ramas industriales, generando el problema permanente del desequilibrio en la balanza de pagos.

Más allá de estos problemas, e incluso del hecho de que 1962 un nuevo episodio de crisis hizo pensar que era imposible para el desarrollismo conseguir la meta de un crecimiento rápido y sostenido en el tiempo; sin embargo –tal como apuntan Gernuchoff y Llach- el boom de inversiones que esta política consiguió atraer fue exitoso y constituyó un factor importante en el crecimiento de la economía argentina durante la década del sesenta.

Me gustaría finalizar esta clase proponiendo la realización de un actividad ligada al texto de Jorge Schvarzer:

Según la visión de Schvarzer, ¿qué cambios se observan en las industrias del período como consecuencia del impacto de las medidas adoptadas por el gobierno de Frondizi? ¿Qué roles asumen los agentes, es decir, las empresas internacionales y el empresariado local?

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